La tenaza Trump: Europa frente a un riesgo existencial

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La clara victoria de Donald Trump ha confirmado un enfoque de la política exterior: el unilateralismo —y un método: las transacciones—. Esta doble característica será ahora la nueva normalidad en Washington. Durante al menos un año, los líderes europeos habían anticipado un posible regreso de Donald Trump a la Casa Blanca, pero el coste de las medidas necesarias para reducir el impacto de las políticas anunciadas por la futura administración estadounidense aterrorizaba sistemáticamente a los responsables políticos, justificando una forma de inacción. Desde este punto de vista, esta elección se asemeja a un «elefante negro»: una amenaza evidente y significativa a la que nadie quería tener que enfrentarse. Pero Europa ya no puede permitirse el lujo de dejarse llevar por el pánico ¹: los Estados europeos deben empezar a prepararse ya para un cambio importante en la actitud de Washington a partir de 2025.

Es tanto más importante establecer cómo podría ser el peor escenario para los europeos cuanto que es realmente plausible, si no probable.

En este sentido, intentamos esbozar los límites de tal escenario, describir las respuestas necesarias para reducir su impacto y anticipar el probable comportamiento de los Estados europeos.

A corto plazo, debemos estar preparados para aceptar una derrota ucraniana y desplegar tropas europeas para asegurar una forma de retirada territorial ucraniana.

OLIVIER SCHMITT

Casandra en Bruselas: el peor escenario posible

El primer asunto urgente es la cuestión del apoyo a Ucrania —cuando el país entra en su milésimo día de guerra— va a plantearse de manera aguda. 

Donald Trump y sus partidarios han dejado claro que quieren algún tipo de plan de paz lo antes posible. Los contornos de este plan aún no están claros, pero todo hace temer que Moscú adopte una postura maximalista. De hecho, aunque el frente aún no se ha derrumbado, la dinámica de las operaciones está a favor de Rusia: Moscú, que sigue creyendo ² que podrá ganar la decisión militar en 2025 o a principios de 2026, no tiene por tanto ningún incentivo para adoptar una postura conciliadora. Si Rusia consigue imponerse militarmente, es probable que las exigencias rusas incluyan una combinación de secesión de los territorios ocupados por Moscú, la completa finlandización de Ucrania, la dimisión del gobierno de Zelenski y la formalización de esferas de influencia, con el Kremlin ejerciendo inicialmente un control semioficial sobre Georgia, Bielorrusia y Moldavia. En otras palabras, a corto plazo tenemos que prepararnos para la ratificación de una derrota ucraniana ³, para la necesidad de desplegar tropas europeas para asegurar una forma de retirada territorial ucraniana, para la acogida de varios millones de refugiados —el mayor traslado de población desde la Segunda Guerra Mundial—, por no hablar de los reproches que inevitablemente recibirán Francia y Alemania por haberse aterrorizado más por una derrota rusa que por una ucraniana, y por haber hecho demasiado poco, demasiado tarde, para apoyar a Kiev.

Al mismo tiempo, debemos anticipar una retirada de las tropas estadounidenses desplegadas en Europa. De hecho, ésta se ha convertido en la nueva postura de consenso entre los expertos republicanos ⁴. La consecuencia inmediata de esta retirada será un marcado deterioro de la seguridad europea. En 2019, el International Institute for Strategic Studies  estimaba que, dependiendo del alcance de una retirada estadounidense, los europeos tendrían que invertir colectivamente entre 288.000 y 350.000 millones de dólares al año en su defensa simplemente para mantener el nivel de capacidades que existen con la presencia estadounidense ⁵. Aunque sean anteriores a la invasión a gran escala de 2022, estas cifras dan una idea de la considerable magnitud de la subvención estadounidense a la seguridad europea y de la inversión necesaria no para mejorar, sino simplemente para mantener las capacidades existentes. Incluso la inversión adicional real en defensa desde 2022 está todavía muy lejos ⁶. Además, desde el punto de vista de las prácticas estratégicas, las tropas terrestres tienen una mayor capacidad disuasoria que otras áreas: debido a su escasa movilidad —y a la dificultad de redesplegarlas rápidamente, a diferencia de las fuerzas navales por ejemplo— señalan un alto grado de compromiso y resolución y son clave en este sentido ⁷. De hecho, más allá de las inevitables carencias de capacidades, la retirada de las tropas terrestres norteamericanas constituirá una señal muy clara del debilitamiento de la determinación norteamericana en Europa —y provocará una reducción de la credibilidad disuasoria de la OTAN—.

Así que tendremos que prepararnos para una guerra entre Rusia y la OTAN dentro de unos cinco años. Embriagadas por lo que sin duda presentarán como una victoria, y observando el declive de las capacidades de defensa europeas y de la credibilidad de la disuasión de la Alianza, las élites rusas se verán muy tentadas de conseguir el que es su principal objetivo estratégico: el colapso total de la OTAN y de la Unión. La prueba será probablemente la toma de un compromiso territorial limitado en un país fronterizo —por ejemplo un Estado báltico— para poner a prueba la solidez de los compromisos de defensa mutua —Artículo V del Tratado del Atlántico Norte y 42(7) del Tratado de la Unión Europea—. Por tanto, los Estados miembros no sólo deben prepararse para reforzar su disuasión frente a Moscú, sino también para luchar en un futuro próximo si desean mantener las instituciones que han organizado sus interacciones durante varias décadas.

Las élites rusas estarán muy tentadas de lograr lo que es su principal objetivo estratégico: el colapso total de la OTAN y de la Unión.

OLIVIER SCHMITT

En segundo lugar, Europa debe tomarse en serio los reiterados anuncios de Donald Trump sobre la imposición generalizada de aranceles ⁸ del 10% al 20% a todos los productos importados en Estados Unidos —y del 60% a los productos procedentes de China—. Por lo tanto, debemos prepararnos para una guerra comercial, cuya escala precisa aún está por determinar, pero que tendrá un gran impacto en el comercio exterior, dada la exposición de la Unión Europea y la importancia del mercado estadounidense para su economía ⁹. Según los países, se tardará entre cinco años (Alemania) y doce años (Francia, Reino Unido) en compensar plenamente la restricción del mercado estadounidense reorientando los flujos comerciales, lo que entretanto provocará el cierre de empresas, un aumento del desempleo y una caída general de los ingresos de los hogares, lo que afectará a países ya preocupados por su situación económica y social ¹⁰.

En otras palabras, los países europeos deben prepararse para una alteración concomitante y sin precedentes de las fuentes de su prosperidad y seguridad: tendrán que hacer frente simultáneamente a un importante deterioro de su seguridad —sin duda el mayor desde el final de la Guerra Fría— y a un empeoramiento de su situación económica.

Este escenario de lo peor se basa en tres hipótesis básicas, todas ellas plausibles, si no probables: una derrota militar ucraniana, una retirada estadounidense de Europa y una guerra comercial. Por el contrario, dado el gran impacto de tal situación, una planificación prudente significa prepararse para ella ahora. 

Retrato de un mundo roto

Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.

Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.

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Lo que hay que hacer: transformar el Estado del bienestar para defender el continente

La primera prioridad es remediar la magnitud del deterioro de la seguridad y anticiparse a una probable retirada estadounidense de los asuntos de seguridad europeos.

Para los Estados europeos, esto sólo puede significar un aumento importante de sus gastos de defensa, pasando de alrededor del 2% del PIB actual al 4 o incluso al 5% del PIB lo antes posible, lo que correspondería a los niveles de la Guerra Fría, un período en el que la protección estadounidense estaba prácticamente garantizada, pero en el que el Pacto de Varsovia constituía una amenaza mayor de lo que es Rusia.

El peor escenario posible se basa en tres hipótesis fundamentales, todas ellas plausibles, si no probables: una derrota militar ucraniana, una retirada estadounidense de Europa y una guerra comercial.

OLIVIER SCHMITT

También implica necesariamente una transformación del funcionamiento de los Estados del bienestar europeos, cuya estructura actual ha sido posible gracias a la menor necesidad de financiar la defensa gracias a la protección estadounidense de posguerra. En la actualidad, estos Estados funcionan como «huchas» ¹¹, en las que los activos productivos se utilizan para financiar el nivel de vida de grupos de edad improductivos —niños y jubilados—, con una fuerte prima para las personas mayores: el tercio más viejo de la población europea recibe sustancialmente más prestaciones sociales que todos los grupos de edad más jóvenes. Los Estados de bienestar europeos son, por tanto, máquinas de suavizar los ingresos a lo largo de todo el ciclo de vida. Esta función principal de transferencia intergeneracional significa que sólo cumplen mínimamente la segunda función teórica de un Estado del bienestar: reducir las desigualdades entre categorías sociales —la llamada función «Robin Hood» ¹²—. Cualquier aumento de los presupuestos de defensa recaerá, por definición, en los trabajadores con edad y capacidad suficientes para portar armas, y que pueden tener que soportar medidas que restrinjan su libertad, como el servicio militar obligatorio, que ya existe en algunos países. Parece cada vez más injusto pedir a unos trabajadores ya sobrecargados de trabajo que sean los únicos que soporten los costes adicionales para la producción del bien público que es la defensa.

Por lo tanto, hay que celebrar un importante y gran debate sobre la necesaria contribución de los grupos de mayor edad a un esfuerzo de defensa renovado —algo que este grupo de edad no ha tenido que hacer durante la mayor parte de su carrera, dada la seguridad del continente europeo desde 1991— y sobre la necesidad de transformar el Estado del bienestar «hucha» en un «Robin Hood» que suavice las desigualdades entre las clases sociales. Esta gran transformación implicará una menor capacidad individual para acumular capital que pueda transmitirse a hijos y nietos —y, por tanto, un compromiso entre el bien colectivo— la financiación de la defensa —y los intereses privados—. Esta transformación del modelo de Estado del bienestar no será suficiente por sí sola: serán necesarias medidas de reasignación del gasto público existente. Pero éstas serán mejor aceptadas si las categorías sociales más desfavorecidas se benefician de un verdadero efecto «Robin Hood». Por supuesto, los detalles de la aplicación de tales políticas variarán de un país europeo a otro, y no todos los países tienen exactamente el mismo modo de funcionamiento del Estado del bienestar —Francia, por ejemplo, necesita replantearse sus sistemas fiscales ¹³ y de gasto para reducir su deuda—, pero la dinámica general de transformación del modo de funcionamiento del Estado es similar, sobre todo en Europa Occidental. Dado el deterioro simultáneo de las fuentes de prosperidad y seguridad, no existe ninguna solución compensatoria que no implique una reducción del nivel de vida actual de las poblaciones europeas: el reto consiste en distribuir los costes equitativamente, y el paso a un modelo «Robin Hood» es una forma de hacerlo.

En segundo lugar, Europa, y la Unión en particular, deben prepararse para las consecuencias económicas de la guerra comercial que se avecina. La primera cuestión es la reaceleración de la integración en el mercado único. Una de las principales ventajas económicas de Estados Unidos es el tamaño de sus mercados de consumo y de capitales, que permiten escalar productos y distribuirlos por todo el país, así como conseguir una financiación sustancial para las empresas prometedoras. Dentro de la Unión, el llamado «mercado único» sufre una fragmentación continua ¹⁴: 24 lenguas diferentes son una barrera natural al comercio transfronterizo, pero la pervivencia de numerosas barreras nacionales ¹⁵ al comercio intracomunitario —como diferentes sistemas fiscales, profesiones reguladas o legislaciones nacionales— es el mayor obstáculo al crecimiento. Lógicamente, los mercados de capitales también están fragmentados ¹⁶, lo que limita las oportunidades de inversión. En los últimos años, ha quedado claro que nos hemos cansado del mercado común, con una notable ralentización de los esfuerzos de integración. Estos esfuerzos deben reanudarse para reforzar el mercado interior europeo y permitirle reducir el impacto de las medidas arancelarias estadounidenses. Del mismo modo, la integración del mercado de capitales, preconizada en el informe Letta ¹⁷, contribuirá a financiar las inversiones a largo plazo en defensa, pero también en transformación energética. En efecto, como señala el informe Draghi ¹⁸, Europa sufre de dependencia energética y es, por tanto, vulnerable a las fluctuaciones de precios, lo que explica en gran medida su brecha competitiva con Estados Unidos: los precios del gas al por menor y al por mayor son actualmente de tres a cinco veces más altos que en Estados Unidos, mientras que los precios de la electricidad al por menor son de dos a tres veces más altos.

Parece cada vez más injusto pedir a unos activos ya sobrecargados que soporten los costes adicionales de producir el bien público que es la defensa.

OLIVIER SCHMITT

La reciente presentación de los dos informes que acabamos de mencionar ilustra claramente que la Unión Europea es consciente de los retos y de su magnitud. Aunque el diagnóstico de lo que deberían hacer los Estados miembros de la Unión es claro y está bien documentado, desgraciadamente hay buenas razones para creer que no lo harán. 

Lo que es probable que haga Europa: el espectro de la «extorsión de protección»

El coste político y financiero de las medidas necesarias es importante: implican una fuerte elección política en contra de los intereses inmediatos de los mayores, un grupo de edad políticamente sobrerrepresentado ¹⁹ en relación con su peso demográfico y que, por tanto, tiende estructuralmente a beneficiarse ²⁰ más de las políticas públicas. Es más, reconfigurar el funcionamiento de los Estados del bienestar presupone una opción política dirigida a forzar transferencias mucho mayores de las clases más favorecidas a las menos favorecidas. En otras palabras, es una apuesta segura que los políticos europeos, en favor de sus objetivos electorales a corto plazo, no irán en contra de los intereses de los sectores sobrerrepresentados o influyentes del electorado.

En consecuencia, y ante la imposibilidad de financiar la inversión necesaria en defensa, será fuerte la tentación de los Estados de intentar negociar acuerdos bilaterales de protección con Estados Unidos, lo que dará lugar a una carrera entre los propios europeos para ganarse el favor de Washington. Parece probable que la industria de defensa estadounidense salga ganando en lo que equivaldrá a una forma de «extorsión de protección».

Además, la continuación de la integración europea y la aplicación de las recomendaciones de los informes Draghi y Letta presuponen un fuerte liderazgo político de los principales países de la Unión, especialmente Francia y Alemania. Sin embargo, estos dos países están sumidos en importantes crisis políticas. En Francia, la disolución fallida que quiso Emmanuel Macron le ha privado de la poca credibilidad política que le quedaba desde su poco espectacular reelección en 2022, mientras que en Alemania la coalición liderada por Olaf Scholz acaba de hundirse, instalando la inestabilidad política durante varios meses. Aunque el momento histórico reclama una mayor unidad europea, la dinámica es más bien de fragmentación, para regocijo de Estados como Hungría, que apuestan conscientemente por un mundo posoccidental y una subordinación voluntaria a Rusia y China.

Frente a la incapacidad de Europa para financiar las inversiones necesarias, es seguro que la industria de defensa estadounidense saldrá ganando en lo que equivale a una forma de «extorsión de protección».

OLIVIER SCHMITT

De hecho, en lugar de amortiguar los costes de la guerra comercial que se avecina fortaleciendo el mercado común e invirtiendo en la transformación de la base productiva de Europa, es muy probable que los gobiernos europeos intenten salvar su moribundo modelo industrial redirigiendo sus flujos comerciales hacia China. Desde 2018, la Unión Europea se ha acercado gradualmente a Estados Unidos como parte de un «gran acuerdo» en el que se mantiene la relación transatlántica mientras los Estados europeos demuestran que pueden apoyar a Estados Unidos en el Indo-Pacífico. Esto explica sin duda la postura cada vez más asertiva de la Comisión Europea hacia China. 

Sin embargo, esta postura dista mucho de ser consensuada entre los Estados miembros, como reveló una reciente votación sobre la imposición de aranceles a los vehículos eléctricos producidos en China: mientras que países como Francia, Italia, Polonia y los Estados bálticos votaron a favor de imponer aranceles, Alemania y Hungría votaron en contra, y doce países se abstuvieron. En resumen, a varios países —y a Alemania en particular— no les convence el programa de «reducción de riesgos» con China, ya que consideran el comercio con Pekín parte importante de una estrategia para salir de su letargo económico. Mientras los gobiernos y los círculos empresariales europeos esperan ansiosos la posible imposición de aranceles por parte de Estados Unidos, sus ojos ya están puestos en China ²¹. En línea con su agenda antioccidental, Viktor Orbán ya ha autorizado a Pekín a gestionar un campus universitario en Budapest ²² y ha invitado a policías chinos a realizar patrullas conjuntas en Hungría ²³, un claro riesgo de espionaje y seguridad para la Unión. La industria alemana, por su parte, ha incrementado sus inversiones en China en los últimos años ²⁴ —con niveles récord en 2024 ²⁵—, a pesar de la postura oficial del Gobierno de «de-risking». La primera ministra italiana, Giorgia Meloni, aunque retiró a Italia de la iniciativa china de las Rutas de la Seda en 2023, visitó China en julio de 2024 para «relanzar» la relación ²⁶. El presidente francés Macron nombró recientemente al ex primer ministro Jean-Pierre Raffarin —un conocido defensor de la República Popular— «enviado especial» para tratar de convencer a Pekín de que no penalice demasiado a los productores franceses de coñac ²⁷ en la próxima ronda de contraaranceles que China probablemente impondrá en represalia por la medida sobre los vehículos eléctricos.

Al igual que es probable que los Estados europeos corran desorientados a la Casa Blanca para tratar de obtener garantías de seguridad, también es probable que corran a Pekín para negociar acuerdos comerciales en un intento de salvar lo que aún pueda salvarse en su comercio exterior. Ésta sería sin duda una solución necesaria a corto plazo para mitigar los costes económicos de las políticas estadounidenses, pero crearía problemas de dependencia a largo plazo. Se trata de un riesgo que muchos líderes europeos estarían dispuestos a asumir si se vieran obligados a elegir entre la presión económica inmediata y la dependencia a largo plazo de un Estado autoritario como China.

Por supuesto, lo peor nunca es seguro: Ucrania puede aguantar en el frente, Trump puede decidir no retirar las tropas estadounidenses de Europa, los Estados pueden emprender las reformas necesarias, etcétera. Pero en la trayectoria actual, lo peor es cada día más probable.