Cómo puede Europa hacer de su política industrial un éxito

A toda velocidad, la Unión está a punto de adoptar un nuevo instrumento de política industrial –la Net-Zero Industry Act– que, si no se concibe ni aplica correctamente, podría poner en peligro la agenda climática, medioambiental y social de la Unión, en lugar de hacerla avanzar.

Debemos tomar un poco de distancia y analizar tanto la importancia de este acto legislativo como la motivación de la Unión para reconsiderar, ahora, su política industrial.

La Net-Zero Industry Act es importante, ante todo, porque representa un cambio de rumbo. Marca el regreso de una política industrial activa a escala continental. En las últimas décadas, la Unión se ha centrado, principalmente, en aumentar el nivel de competencia en la industria europea, en lugar de apoyar selectivamente a una industria en detrimento de otra. ¿A qué se debe este cambio de rumbo? Está claro que la causa directa son las subvenciones masivas concedidas por el gobierno federal americano en virtud de la Inflation Reduction Act, pero ésta es sólo una respuesta parcial. En lugar de crear una competencia desleal entre socios comerciales, la economía empresarial tradicional considera las subvenciones como actas de generosidad internacional. Esto plantea la siguiente pregunta: ¿por qué no dejar que Estados Unidos produzca hidrógeno y baterías subvencionados que los europeos puedan comprar a bajo precio? Si Estados Unidos quiere subvencionar nuestra transición ecológica, ¿por qué no dejarlos? 

No es difícil comprender los motivos de Washington. Con su característica creencia en la innovación tecnológica, Estados Unidos intenta desesperadamente que las tecnologías amigables con el clima sean más baratas que las contaminantes respetando, al mismo tiempo, las limitaciones del sistema político americano. Regulaciones climáticas explícitas o el establecimiento de precios del carbono –como los de la Ley Europea para el Clima– no serián votados por el Congreso, ya que la IRA fue aprobada por un estrecho margen, con el voto en contra por parte de todos los republicanos de ambas cámaras. Si las subvenciones americanas abaratan los costos de importantes tecnologías climáticas, todo el mundo saldrá beneficiado. Podría decirse que esto es lo que ocurrió cuando los países europeos introdujeron generosas tarifas de alimentación para las energías renovables¹: la producción de energía solar –principalmente, fotovoltaica– y eólica se disparó y los precios cayeron en picada.

Entonces, ¿por qué enfocarse en impedir la deslocalización de ciertas industrias hacia Estados Unidos? Para justificar racionalmente una política industrial activa, no basta con querer competir con los estadounidenses. Tenemos que estar convencidos de que mantener y hacer crecer una industria europea fuerte y limpia aportará beneficios para la sociedad. Sin embargo, sólo parece posible con tres condiciones.

La búsqueda de la industria más justa

En primer lugar, tenemos que dirigirnos a las industrias adecuadas. Se trata de tecnologías que serán necesarias en todo el mundo y a gran escala. El apoyo de hoy puede afectar los precios de mañana: adelantarse puede llevar a las industrias europeas al éxito comercial a largo plazo. El reto del «cero neto» repercute en muchos sectores, pero los cambios más evidentes se producirán en el campo de la energía. El futuro sistema energético estará electrificado y alimentado por energías renovables. Éstas, junto con el almacenamiento de energía y las tecnologías de red, constituirán los motores del sistema energético trabajando conjuntamente para garantizar la seguridad energética, bajos costos y una rápida descarbonización. 

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Además, las soluciones de economía circular y la eficiencia energética son objetivos obvios, al igual que las mejoras continuas en la eficiencia de la producción industrial y el uso de la energía en los productos. La Unión ya está a la vanguardia en muchos de estos ámbitos, con frecuencia, impulsada por la legislación. Un mayor apoyo podría fomentar el principio de eficiencia energética en primer lugar, lo que contribuiría a garantizar la seguridad energética, a mantener la asequibilidad de la energía y a cumplir los objetivos climáticos.

Sin embargo, si los gobiernos apoyan las tecnologías equivocadas, los resultados pueden ser muy problemáticos. Las industrias estratégicas que hay que apoyar son aquellas tecnologías que, definitivamente, forman parte de la senda de descarbonización y que son necesarias a escala global.

Tomemos, por ejemplo, los llamados de algunos miembros del lobby de la industria del hidrógeno para apoyar el uso de hidrógeno en todos los sectores. 

Aunque el hidrógeno es absolutamente esencial para la descarbonización de algunas industrias –por ejemplo, la química–, existen alternativas mejores para otros usos. Si el hidrógeno subvencionado hace atractivo el uso del gas para la calefacción doméstica, podría retrasar el despliegue de bombas de calor mucho más eficientes. Esto puede plantear problemas no sólo para los hogares en términos de mayores costos energéticos, sino, también, para la industria, ya que el aumento de la competencia por el hidrógeno dará lugar a precios más altos, lo que también puede retrasar la descarbonización en este ámbito. Determinar el uso final del hidrógeno subvencionado puede resultar difícil, pero una mejor orientación también permitirá prestar un mayor apoyo para las industrias para las que les resulta más útil. Existe un riesgo real de que un compromiso no específico con el hidrógeno, sin tener lo suficientemente en cuenta la rentabilidad, conduzca a una inversión deficiente. Debemos evitar, por ejemplo, mantener y modernizar la red de gas para el hidrógeno con la esperanza de que el hidrógeno verde pueda sustituir el gas fósil para la calefacción doméstica. Perversamente, la inversión en este ámbito podría aumentar el coste de la vida, ya que la realidad del costo del hidrógeno se hace sentir y una gran parte del público, incapaz de pagar, se enfrenta a la pobreza energética. La consecuencia podría ser la exigencia de seguir utilizando el gas fósil, lo que crearía una situación en la que todos saldrían perdiendo por la continuación de la infraestructura del gas y por el gasto de fondos públicos que podrían haberse invertido mejor en otra cosa.

La energía nuclear es otro ejemplo de tecnología definitivamente no estratégica. Demasiado lenta de construir, poco confiable en su funcionamiento –sobre todo, por la escasez de agua necesaria para su refrigeración–, mucho más cara que las energías renovables, siempre ha llevado mucho más tiempo y ha costado más de lo previsto, al absorber, a menudo, enormes cantidades de subvenciones públicas. La fusión nuclear, con mucha resonancia en los medios últimamente, siempre se ha anunciado como posible en un plazo de treinta años y es realmente improbable que los recientes avances conduzcan a soluciones a gran escala para 2040; mucho menos para 2030 o para el próximo invierno. También, se corre el riesgo de desviar la atención política y el dinero de las soluciones existentes, como las energías renovables, el ahorro energético y las medidas de economía circular.

El mercado internacional de la fisión es extremadamente limitado –todavía no existe un «mercado» de la fusión– porque muy pocos países están dispuestos a invertir en proyectos que son extremadamente difíciles de completar a tiempo y dentro del presupuesto. El profesor Bent Flyvberg, de la Universidad de Oxford, ha analizado las cifras de un gran número de proyectos de gran envergadura, tanto dentro como fuera del sector energético². Los proyectos de almacenamiento nuclear, los Juegos Olímpicos y las centrales nucleares son los que peores resultados obtienen en cuanto a sobrecostos y retrasos. Los que obtienen mejores resultados son la energía solar, el transporte de energía y la energía eólica. Para una transición rápida y rentable, las energías renovables son la mejor estrategia: el apoyo de la política industrial para tecnologías que pierden terreno es un despilfarro de dinero. Para hacer las cosas aún menos atractivas, existen los riesgos de fugas y accidentes o, incluso, de ser blanco de ataques por parte de regímenes hostiles y, por supuesto, de costos de gestión de los residuos radiactivos durante miles de años.

Una tercera tecnología que no parece muy estratégica es la captura y almacenamiento de carbono. Es cierto que todos los escenarios que limitan el calentamiento global a 1.5 o 2 grados predicen grandes cantidades de emisiones negativas. Sin embargo, estos escenarios también prevén reducciones de emisiones mucho mayores que las que estamos viendo actualmente. Así que la pregunta importante es ésta: si no conseguimos mitigar ni almacenar las emisiones residuales que habrá que gestionar una vez adoptadas las medidas de mitigación, ¿cuál es la prioridad? En nuestras conversaciones con los responsables políticos y la industria, hemos constatado, repetidamente, que la perspectiva del almacenamiento de carbono nos impide centrarnos en soluciones que eviten las emisiones en primer lugar, como pasar a opciones electrificadas en lugar de quedarse con aquellas basadas en la combustión. Como afirmó, recientemente, en Bruselas, un representante de la Asociación Polaca para el Acero, con el almacenamiento de carbono, «el acero tradicional tiene un futuro brillante en Estados Unidos». Con alternativas realmente descarbonizadas para la producción de acero fácilmente disponibles, esto ilustra sus peligros: la mitigación queda, así, al margen. Mientras la industria siga vendiendo autos, calderas de gas y aviones privados propulsados por combustibles fósiles, parece absurdo canalizar los esfuerzos en recuperar las emisiones en lugar de evitarlas.

Nuevas condiciones de producción en Europa

En segundo lugar, las condiciones de producción en Europa deben ser ejemplares, sobre todo, en cuanto al respeto del entorno natural y de las condiciones de trabajo de los empleados. Esto puede parecer obvio, pero el proyecto de la Net-Zero Industry Act se basa en plazos cortos para las autoridades responsables de conceder los permisos: plazos más cortos deberían permitir promover las industrias netas cero. Sin embargo, a falta de capacidad administrativa suficiente, estos plazos pueden dar lugar, simplemente, a una planificación deficiente, a una menor participación pública en las consultas y a una menor preocupación por el medio ambiente, al mismo tiempo que pueden socavar los procesos democráticos. Las zonas Natura 2000 cubren menos de una quinta parte de la superficie de la Unión, con paisajes naturales y biodiversidad excepcionales. No hay ninguna necesidad de ubicar las industrias netas cero más estratégicas ahí. Las medidas de austeridad adoptadas tras la crisis financiera de 2008 han provocado una reducción de la capacidad administrativa. Es esencial que se refuerce esta capacidad y que se realicen evaluaciones y consultas públicas adecuadas para permitir la autorización oportuna de proyectos adecuados en los lugares adecuados.

Con respecto a las condiciones laborales, cabe señalar que la IRA de Estados Unidos incluye disposiciones específicas para animar a los empresarios a pagar salarios decentes y a emplear a una proporción significativa de aprendices. Los responsables políticos de la Unión harían bien en seguir el consejo de los sindicatos y en incluir tales disposiciones en la Net-Zero Industry Act. Es legítimo exigirles a las industrias que se benefician de un trato especial y de ayudas públicas que sean ejemplares en cuanto a la creación de empleos de calidad.

Política industrial en la democracia 

En tercer lugar, la política industrial no debe determinarse por encima de los ciudadanos. La democracia puede ser lenta, pero hay que temer efectos boomerang si los proyectos se deciden sin participación local. El peligro es especialmente evidente en las normas de autorización a corto plazo propuestas para las industrias de cero emisiones netas: no está claro cómo los «mecanismos alternativos de resolución de conflictos» incluidos en el texto pueden garantizar el acceso a la justicia. 

Un primer paso para evitar estos déficits democráticos es garantizar una participación adecuada de la sociedad civil en las consultas sobre la propia Net-Zero Industry Act. El hecho de que la Comisión de Industria, Investigación y Energía, la principal comisión del Parlamento Europeo sobre esta cuestión, haya escuchado las voces de las industrias de combustibles fósiles y productos químicos sin prestarle atención a ninguna voz de la sociedad civil es muy problemático. Una buena política industrial ayudará a las nuevas industrias a desafiar a las ya existentes y permitirá que surjan nuevas empresas, pero, rara vez, está impulsada por las voces de la industria establecida. Una mala política industrial apoya los modelos empresariales existentes y crea barreras para la innovación.

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Bajo estas tres condiciones, una política industrial activa puede crear empleos sostenibles a largo plazo en la Unión y contribuir a la transición hacia un mundo verdaderamente «neto cero». En los debates sobre política industrial, las voces de la industria suelen plantear el temor a la pérdida de puestos de trabajo. Aunque tenemos que apoyar la transición de la mano de obra, la cuestión del desempleo no es la forma correcta de plantear el problema: descarbonizar nuestras economías requiere grandes inversiones en casi todos los hogares e industrias de Europa. Los necesidades son tales que la mano de obra, actualmente trabajando en costosos callejones sin salida e intensivos en carbono, encontrará un empleo.

Intereses europeos: autonomía estratégica entre China y Estados Unidos

Los argumentos que acabamos de enumerar están relacionados, principalmente, con la economía y el empleo, complementados por preocupaciones sobre el medio ambiente y el compromiso ciudadano, que tienen que ver con la salud democrática. Hay, por supuesto, otra dimensión por considerar: la dimensión política que está vinculada con la necesidad de autonomía estratégica.

En el pasado, el paradigma era bastante simple: gracias al comercio abierto, no había necesidad de centrarse en la autonomía europea. Con la interrupción de la cadena de suministro, primero, por el COVID 19 y, recientemente, por la guerra de Rusia en Ucrania –y la dependencia histórica de la Unión hacia los combustibles fósiles y el uranio rusos–, ha aumentado la preocupación por la independencia de los combustibles fósiles y de los materiales y por la economía estratégica. Los temores a una dependencia excesiva de las exportaciones chinas han reforzado estas preocupaciones, al igual que la experiencia del mantra «America First» del anterior presidente republicano de Estados Unidos. No es inconcebible que restricciones comerciales chinas puedan complicar las opciones de la UE en el futuro. Del mismo modo, la política americana sobre Europa podría evolucionar negativamente y crear riesgos para la Unión e, incluso, para el propio proyecto europeo.

Todo ello apunta en una dirección: para asegurar el futuro de la Unión, necesitamos una mayor autonomía estratégica y un aumento del comercio con países y regiones afines, tomando en cuenta el riesgo político. Combinados con los argumentos del empleo en Europa, del desarrollo económico, de las políticas inteligentes para evitar las trampas de las malas tecnologías, de la democracia y del proyecto de la Unión –impacto climático y medioambiental y eficacia–, todos estos elementos subrayan la necesidad de una ley de la industria verde bien pensada. 

La combinación europea 

La limitación de los fondos públicos hace aún más pertinente la elección de cómo canalizar la ayuda pública; también, exige que queden claras las responsabilidades de la industria en cuanto a la actuación, incluida la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la contaminación. Esto se debe a que gran parte del financiamiento debe proceder de los contaminadores que pagan por su contaminación o que invierten para evitar pagar por ella o para que el público no esté expuesto a ella.  

Para lograrlo, aún es esencial una normativa que exija la reducción de emisiones y, cuando se trate de subvenciones, deben ser condicionales, ya que el dinero gratis es menos eficaz para cambiar la mentalidad y las decisiones de inversión. Estas medidas deben complementarse con incentivos de mercado que hagan pagar a los contaminadores, para garantizar que el cálculo general de la toma de decisiones promueva el rápido despliegue de soluciones adecuadas de emisiones cero y para fomentar la responsabilidad. La Unión no tiene la posibilidad de conceder subvenciones de la magnitud de las de Estados Unidos; ésta ni siquiera es la mejor manera de avanzar. Combinar los instrumentos de la Unión –cuyo núcleo es el Pacto Verde Europeo y el Estado de derecho– con una política industrial activa, con incentivos vinculados con condicionalidades y normas y con investigación, desarrollo, apoyo a las infraestructuras e instituciones eficaces es el mejor camino para Europa.

Definir la combinación adecuada de soluciones requiere una investigación a profundidad y una evaluación de los costos de oportunidad. Los responsables europeos deben estar conscientes de los escollos y de las falsas soluciones y deben implicar a ciudadanos y expertos en las consultas, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la diversidad y especificidad de los países europeos. Si la política industrial está de vuelta, que sea la política que necesitamos para afrontar los formidables retos que tenemos por delante.