Crisis bilateral permanente: ¿cómo estructurar la relación entre Francia e Italia?

La inauguración de la exposición «Nápoles en París» en el Louvre por los presidentes Sergio Mattarella y Emmanuel Macron ha reavivado el simbolismo positivo de la diplomacia cultural. 

Ya en mayo de 2019, el presidente italiano realizó una visita de Estado a Amboise con motivo del 500 aniversario de la muerte de Leonardo da Vinci, un signo tangible de distensión en un momento en el que los ejecutivos francés e italiano estaban enfrentados desde la primavera de 2018. Leonardo da Vinci y la Gioconda siempre han representado un patrimonio reivindicado por ambos países, lo que a veces ha suscitado resquemores en Italia¹. Hoy, es en torno a los tesoros del Museo de Capodimonte, el gran museo napolitano de pintura y heredero de la suntuosa colección Farnese, donde se intenta repetir el ejercicio, en presencia de su director francés Sylvain Bellenger y del ministro italiano de Cultura, Gennaro Sangiuliano. Por un lado, Sylvain Bellenger representa la denostada categoría de administradores «extranjeros» de las instituciones culturales italianas, mientras que, por otro, hace unas semanas el ministro italiano presentó a la dirección del Museo del Louvre una lista de obras en posesión de museos franceses cuya devolución reclama Italia, una exigencia recurrente por parte de los italianos, que a menudo han estigmatizado en su historia la «furia francesa», es decir, los expolios de obras de arte llevados a cabo por los ejércitos de Napoleón durante las campañas italianas entre 1797 y 1815. Este acontecimiento, que celebra la amistad cultural entre Nápoles y París, adquiere una serie de significados contradictorios en el contexto franco-italiano, por lo que es un ejemplo de la naturaleza extremadamente delicada de la relación. 

Las relaciones entre Francia e Italia siguen experimentando una serie de altibajos. La cuestión migratoria sigue ocupando un lugar destacado en la agenda entre ambos países, con una sucesión de intercambios que a menudo se tornan agrios. Frente a las crisis repetidas, asistimos a un fenómeno inédito, el de la estructuración de un estado perpetuo de crisis entre París y Roma. Esta lectura puede parecer contraintuitiva: durante mucho tiempo, las relaciones bilaterales entre Francia e Italia fueron por definición amistosas, sin que se cuestionara realmente la calidad de su amistad. Invertir la perspectiva, es decir, destacar el estado de crisis como la normalidad de las relaciones bilaterales, puede ser ahora un medio eficaz de hacer un diagnóstico fundado, condición necesaria para mejorar las relaciones bilaterales.

Aceleración de los ciclos de las crisis 

El comienzo del siglo XXI se ha caracterizado por un aumento de los ciclos de las crisis entre París y Roma.

En 2001, la oferta pública de compra de EDF sobre Edison provocó un gran descontento en Roma, y el gobierno italiano llegó a aprobar un decreto que bloqueaba los derechos de voto del productor de electricidad francés en la nueva empresa². Esta transición no fue en absoluto un epifenómeno. Al contrario, tuvo un efecto estructurador en un momento en que la creación de un mercado interior europeo a raíz del Acta Única Europea de 1986 iba a conducir a la transformación y apertura de los mercados de los Estados miembros. En el caso de Italia, la cuasi quiebra del Estado a raíz de la crisis de 1992 fue un factor posterior que explicó la voluntad de acelerar las reformas internas desvinculando al Estado de determinados sectores y abriendo al mismo tiempo el mercado en beneficio de los consumidores. 

En consecuencia, sectores estratégicos como la banca, los seguros, las telecomunicaciones y la energía aparecieron pronto como oportunidades para los inversionistas, lo que explica la creciente presencia de grandes grupos franceses en la economía peninsular. A partir de entonces, las inversiones directas entraron en una nueva fase, en la que a veces participaban grupos cuyo accionariado público implicaba el control del Estado, lo que suponía un factor de complicación adicional. El rechazo por el gobierno italiano de la oferta pública de compra de EDF en 2001 fue, pues, el primer escollo bilateral en el contexto de la integración de los mercados. Otros asuntos, como la frustrada oferta pública de compra de Enel y Veolia sobre Suez en 2006, o el fiasco de la adquisición de STX France (Chantiers de l’Atlantique) por Fincantieri en 2017, ilustran los tropiezos cíclicos entre París y Roma. También conviene recordar que inversiones mucho menos problemáticas en teoría, como las adquisiciones de marcas de lujo italianas por LVMH o Kering, o la de Parmalat por el grupo francés Lactalis en 2011, han levantado ampollas en Italia, a menudo con fuerzas políticas rápidas en señalar los peligros de una forma de invasión en nombre de un cierto patriotismo económico.

Todas esas operaciones de inversión tienen aspectos políticos y simbólicos importantes, ya que implican la cuestión de la identidad nacional asociada a las marcas³.

Por lo tanto, es importante tener en cuenta el carácter estratégico y delicado de la gestión de tales cuestiones económicas e industriales entre Francia e Italia. 

Junto a ese importante aspecto de la política económica, las cuestiones relativas a la orilla sur del Mediterráneo constituyen otro punto de tensión recurrente.

El flujo de migrantes procedentes del Canal de Sicilia está actualmente en el centro de las tensiones bilaterales. Pero la profundidad histórica de esa cuestión ya se puso de manifiesto en 2011, cuando, en el contexto de la Primavera Árabe, Italia empezó a ver desembarcar en las costas sicilianas a migrantes procedentes de Túnez. Para Roma, dicho problema siempre ha tenido dos vertientes: la gestión de los flujos migratorios como tales, pero también la necesidad de promover formas de estabilidad en las zonas de origen y tránsito, especialmente en torno al Sahara. Hay que recordar también que en 2011 surgieron disensiones entre París y Roma en torno a la intervención en Libia, una cuestión sobre la que las percepciones de las dos capitales parecían desde hacía tiempo completamente desconectadas, cuando no opuestas⁴. Durante mucho tiempo, Italia acusó a Francia de haber presionado para acabar con el régimen de Muamar Gadafi sin preocuparse de las consecuencias para la región, siendo Italia la que pagó el precio de ese «cambio de régimen». La propia Italia ha considerado durante mucho tiempo a Libia como un coto económico, un reflejo que merece ser cuestionado.

También en ese caso, tales cuestiones se han repetido cíclicamente desde 2011, apareciendo como factores negativos característicos de la relación bilateral.

Durante el verano de 2017, el cuestionamiento del acuerdo STX/Fincantieri, por un lado, y los malentendidos en torno a la gestión de la cuestión libia en el contexto de la organización de la conferencia Celle Saint-Cloud, por otro, representaron dos factores de bloqueo difíciles de gestionar a pesar del aparente buen entendimiento entre el gobierno de Gentiloni y el presidente Macron.

En este contexto, en la cumbre bilateral celebrada en Lyon en septiembre de 2017 se lanzó la idea de un tratado bilateral para avanzar en la relación entre ambos países. A través de este proyecto se empieza a vislumbrar la necesidad de un instrumento para avanzar en la gestión bilateral que sea también una herramienta para remediar las crisis cíclicas⁵.

En muchos aspectos, la llegada al poder del ejecutivo de Conte tras las elecciones legislativas de 2018 en Italia marca un punto álgido en este estado de crisis. Por supuesto, la oposición política entre la presidencia de Macron y el gobierno del M5S/Lega con un escenario de fuerte competencia entre el presidente francés y Matteo Salvini, el líder de la Lega que entonces ocupaba el cargo de ministro del Interior. En el contexto de la competencia por las elecciones europeas, los dos líderes políticos se condenaron al ostracismo, lo que aumentó la tensión entre las dos capitales. Es cierto que se trata de un asunto político de alto nivel, que alimenta una crisis bilateral que sólo terminará realmente cuando el Parlamento italiano cambie de coalición en septiembre de 2019. Pero atribuir demasiado peso a esta dimensión de la oposición política sería un error de análisis: los altercados por la cuestión migratoria habían comenzado en marzo de 2018, cuando el gobierno de Gentiloni convocó al embajador Christian Masset por el control realizado por los aduaneros franceses en Bardonecchia. La crisis de 2018-2019 exacerbó las fricciones existentes. 

En 2021, el acuerdo entre Emmanuel Macron, por un lado, y el tándem formado por Mario Draghi y Sergio Mattarella, por otro, propició una tregua en las relaciones bilaterales. Este periodo de buen entendimiento en la cumbre sirvió de marco para la redacción y adopción del Tratado del Quirinal, un mecanismo inspirado en los tratados franco-alemanes para desarrollar la institucionalización de las relaciones bilaterales y el crecimiento de las herramientas de gobernanza en el contexto franco-italiano. Sin embargo, esta mejora de las relaciones bilaterales no fue más que una tregua. En cuanto el ejecutivo de Meloni llegó al poder, la percepción de crisis volvió con fuerza.

¿Una crisis perpetua?

La llegada al poder de Giorgia Meloni ha reavivado la crisis bilateral. Al igual que en 2018-2019, la cuestión de la gestión de los flujos migratorios vuelve con fuerza como punto central de las disensiones entre París y Roma. En septiembre de 2022, fue la cuestión de la acogida del barco Ocean Viking la que provocó tensiones, mientras que, en mayo de 2023, las críticas del ministro del Interior, Gérald Darmanin, a la gestión de la migración por parte del gobierno italiano fueron vistas como un nuevo ataque a Italia.

No basta con afirmar que existe una crisis perpetua. Hay que ilustrar cómo y por qué persisten las crisis. 

Desde este punto de vista, la cuestión migratoria es central y especialmente espinosa. 

De entrada, conviene recordar que existe un paralelismo entre Francia e Italia. El rechazo de la inmigración es un tema que surgió en el debate político en Francia en los años ochenta, sobre todo con el avance del Frente Nacional en las elecciones municipales de 1983. En Italia, es un fenómeno más reciente, que se refleja en la arena electoral durante la campaña para las elecciones legislativas de 2018, cuando la Lega hizo de la limitación de la inmigración una de sus principales prioridades⁶. En ambos casos, asistimos a un díptico que denuncia la inmigración y la inseguridad. Aunque la cronología sea diferente, el auge de estas agendas políticas define hoy una situación comparable entre Francia e Italia, en la que determinadas fuerzas políticas estructuran sus propuestas promulgando formas de limitación o rechazo de la presencia de extranjeros en suelo nacional. La reciente aparición de este tipo de reivindicaciones en Italia no debe llevarnos a subestimar el fenómeno. De hecho, podemos observar que las reivindicaciones de rechazo se refuerzan en cuanto se integran las primeras oleadas de inmigrantes. De este modo, tales programas políticos parecen apuntar tanto a un problema histórico -el de la integración de las oleadas pasadas de inmigración- como a uno contemporáneo -el de la gestión de los recién llegados-.

Nos encontramos ante dos reivindicaciones paralelas y fuertes, cuyo significado va mucho más allá de la simple exigencia del cese de la inmigración ilegal. Este aspecto de la eufemización política de la cuestión migratoria no es baladí, ya que nos permite subrayar lo delicado de la cuestión y explicar por qué este elemento parece ser central en la espiral de crisis que observamos actualmente. Ambos países experimentan tensiones internas en torno a las cuestiones migratorias y demográficas, divididos entre la necesidad de mano de obra, por un lado, y el rechazo a la inmigración, por otro. A ello se añaden las dificultades provocadas por las divergencias de opinión sobre la reforma de la acogida de inmigrantes a escala europea, con Italia reclamando una revisión del sistema actual para no tener que hacer frente en solitario a los desembarcos en sus costas. A ello se añaden formas recurrentes de instrumentalización de la cuestión migratoria en la política interior, que contribuyen a reavivar las tensiones cada vez que el tema sale a la palestra.

Para evitar las sacudidas provocadas por las declaraciones de condena mutua, es necesario alcanzar un nivel de confianza y una forma de amistad y cortesía políticas que parecen más bien escasas en el contexto franco-italiano, y que pueden no corresponder ya al actual ciclo de hiperreactividad política y mediática que tiende a hacer de la urgencia, y por tanto de la crisis, una nueva normalidad.

La politización en el contexto europeo: ahora un factor recurrente

Tradicionalmente, Italia ha sido extremadamente sensible a las posiciones expresadas por Francia, mientras que en París reina cierta indiferencia hacia Roma. A este marco ya problemático se añade ahora otra forma de presión derivada de la politización de las cuestiones en juego en un contexto europeo.

Ya durante la crisis anterior, en 2018-2019, observamos que la relación bilateral quedaba englobada en las cuestiones en juego en la campaña para las elecciones europeas de 2019. En aquel momento, el partido del presidente Emmanuel Macron buscaba trasladar al ámbito europeo el impulso que lo llevó al poder en Francia. En particular, quería reafirmarse como ruptura con los partidos soberanistas y diferenciarse así de líderes como Viktor Orban y Matteo Salvini. Las numerosas diatribas entre Emmanuel Macron y Matteo Salvini en 2018 son un reflejo directo de esta competencia en el escenario europeo, con una operación de estigmatización mutua. Es lógico que este alto grado de personalización y politización tenga un impacto negativo en las relaciones bilaterales.

En 2023, la competencia estará vinculada a la campaña para las elecciones europeas de 2024, aunque con algunos matices importantes. La presidenta del Consejo, Giorgia Meloni, ha manifestado su intención de llevar al Grupo Conservador Europeo a una alianza con el PPE, lo que podría desplazar el centro de gravedad del hemiciclo de Estrasburgo muy a la derecha. Se trata de una operación que crea competencia con el grupo Renew Europe, que incluye a eurodiputados franceses del partido Renaissance, que representan una visión centrista que pretende oponerse al desplazamiento hacia la derecha. Nos encontramos, pues, en un escenario de oposición política, lo que puede explicar cierto distanciamiento. Pero este escenario es diferente al de 2018 y la oposición con la Lega de Matteo Salvini, aliado de Rassemblement National.  

A esta rivalidad se suman otras complejidades. La actual coalición de la derecha italiana está formada por tres partidos -Fratelli d’Italia, Lega y Forza Italia- con raíces europeas divergentes, que van desde el PPE para Forza Italia hasta Identidad y Democracia, donde Lega tiene un escaño. Desde el exterior, puede considerarse que las fuerzas que componen la mayoría italiana expresan puntos de vista a veces contradictorios sobre las aspiraciones y lealtades europeas, lo que dificulta emitir juicios globales. En el contexto francés, el ciclo electoral europeo está influido por el ciclo posterior de las elecciones presidenciales, en el que la imposibilidad de que Emmanuel Macron se presente a la reelección crea una fuerte competencia contra Marine Le Pen, que actualmente se presenta como imprescindible en la segunda vuelta.

El deseo de marcar distancias con el Rassemblement National francés explica en gran medida las críticas al gobierno de Giorgia Meloni expresadas en varias ocasiones por el ministro del Interior, Gérald Darmanin, que contribuyen a alimentar en Italia una vena antifrancesa que solo espera ser expresada.

Por parte francesa, parece perfilarse una doble línea: la expresada por el Ministerio de Asuntos Exteriores, pero también por la Presidencia de la República, que pretende mantener una relación estable con Italia; y la del ministro del Interior, que aprieta el acelerador de la politización y, por tanto, de la crítica en el contexto de los plazos electorales. 

En el contexto italiano también tenemos enfoques diferenciados: mientras Matteo Salvini se mantiene a la cabeza de las críticas a Francia, Giorgia Meloni adopta posiciones más bien nacionalistas al tiempo que demuestra una voluntad de diálogo en el contexto europeo, lo que también se corresponde con su estrategia de legitimación de cara a las elecciones al Parlamento Europeo. También en este caso, una cierta competencia entre los distintos partidos que componen la coalición italiana contribuye a formas de sobrepuja a la hora de hacer valer la posición italiana, sobre todo en relación con Francia.

Crisis perpetua: ¿una forma de optimismo relativo? 

Hemos examinado los factores estructurales que determinan el estado de crisis entre Francia e Italia. ¿Significa esto que la relación está condenada al fracaso? Probablemente no, por varias razones.

El estado de crisis entre Francia e Italia puede considerarse fisiológico, pues refleja tanto la profundización y la creciente integración entre los dos Estados miembros, como la importancia de las percepciones históricas que determinan, sobre todo por parte italiana, una conciencia crítica de la relación bilateral. La proliferación de fricciones es un signo de la intensidad de los problemas comunes, con el crecimiento de cuestiones transversales difíciles de gestionar a nivel bilateral. A este respecto, la relación franco-alemana nos da la prueba de la gran necesidad de institucionalizar las relaciones bilaterales para hacer frente a la fuerza de las dinámicas integradas. Por parte franco-alemana, el deseo de reconciliación entre antiguos enemigos constituyó la razón de ser del proyecto del Tratado del Eliseo. Este aspecto no existe en el contexto franco-italiano, pero la firma del Tratado del Quirinal indica, no obstante, la importancia de una gestión creciente y concertada de las relaciones bilaterales. También hay que señalar que, aunque las relaciones entre la presidencia de Macron y el gobierno de Meloni estén marcadas por la frialdad, con momentos de bloqueo, el Tratado del Quirinal ha empezado a funcionar. Los ministerios de Asuntos Exteriores, Defensa e Industria han creado nuevas instancias para profundizar en su entendimiento mutuo y en los escenarios de cooperación, y este trabajo, que pasa un poco desapercibido para los medios de comunicación, ya ha demostrado su validez. La parte más simbólica del Tratado del Quirinal, por ejemplo, la que programa la participación cruzada en los respectivos Consejos de Ministros, está actualmente bloqueada, mientras que desde 2021 no se ha organizado ninguna cumbre bilateral franco-italiana entre los jefes de gobierno y sus ministros, lo que refuerza el diagnóstico de crisis institucional. Sin embargo, la continua puesta en marcha de mecanismos de intercambio y colaboración indica la necesidad y la amplitud de las necesidades de mejora de la gobernanza bilateral.

Por último, conviene recordar que las percepciones asociadas a la relación bilateral en el pasado han resultado bastante problemáticas. La retórica de «naciones hermanas» o «pueblos primos» transmite todo tipo de imágenes que a menudo hunden la relación bilateral en un cliché culturalista que resulta contraproducente porque no pone de relieve los verdaderos problemas en juego. Tomar conciencia de la crisis perpetua exige pasar página: la de una visión francesa demasiado condescendiente en su aparente aprecio por Italia, pero también la de una visión italiana paranoica respecto a Francia, reflejo que alimenta un sentimiento negativo hacia París.

Diagnosticar la crisis perpetua puede ayudar a tener en cuenta todos estos elementos estructurantes y a menudo contradictorios, y a tratar de forma correcta una relación bilateral compleja. Se trata de un paso fundamental en el contexto de una Europa que vuelve a estar en movimiento, y dentro de la cual los intereses geopolíticos de Francia e Italia son esencialmente convergentes. Esta observación corresponde a una visión conservadora, suponiendo que el sistema actual se mantenga estable.

Sin embargo, si adoptamos un enfoque más reformista, podemos considerar que los sistemas políticos nacionales tradicionales tienen dificultades hoy en día para gestionar la dinámica de la integración a distintos niveles. En el caso de la relación bilateral franco-italiana, nos encontramos ante una integración profundamente arraigada, que está provocando cambios en la sociedad y en el espacio franco-italiano, que se encuentra en proceso de hibridación, y que no casa bien con los juegos políticos de los Estados, que parecen operar ahora con un software obsoleto para la representación nacional de los intereses. Esto plantea la cuestión de encontrar formas institucionales más adecuadas. Es ciertamente paradójico hacer este diagnóstico, en el que los niveles nacionales parecen inadecuados, mientras que al mismo tiempo asistimos a un crecimiento de los temas soberanistas que expresan también un retorno al nacionalismo. Pero también hay que reconocer las aporías de la actual relación bilateral, en la que la politización de los temas conduce al bloqueo.

La relación de Italia con Francia y la de Francia con Italia son cada vez más difíciles de clasificar como cuestiones de política exterior. En consecuencia, asistimos a fenómenos de politización cruzada que alimentan los juegos partidistas cuando un diputado francés critica al gobierno italiano, y viceversa. Este fenómeno va en aumento, pero también ilustra la estrechez del marco actual: es legítimo que expresiones políticas francesas o italianas se opongan a proyectos políticos o personalidades sobre una base transfronteriza y partidista, pero el juego político europeo sigue siendo embrionario, con un Parlamento Europeo relativamente débil en comparación con los escenarios nacionales. La politización cruzada de las referencias bilaterales es quizás una forma de especificidad franco-italiana, aunque forme parte de la europeización de la política nacional que se está produciendo en varios países de la Unión.

Se plantea, pues, la cuestión de la necesaria evolución de las democracias europeas. Las respuestas sólo pueden ser plurales. El Tratado del Quirinal representa un paso importante hacia la institucionalización de la relación bilateral. Aunque este mecanismo no sea plenamente operativo, la necesidad existe y debería permitir su crecimiento.

Pero también podemos plantear una cuestión europea. A menudo se ha planteado la necesidad de dar una respuesta europea a la crisis de soberanía para aumentar la influencia de la Unión Europea en el contexto de la globalización. La crisis de soberanía es también uno de los factores invocados por los partidarios de reafirmar el nivel nacional, y aquí vemos surgir otro tipo de exigencia, la de la hibridación entre las sociedades francesa e italiana, de la que las binacionales representan la punta de un iceberg en el que hay que destacar la fortísima dinámica de integración en el sector económico. Las dificultades crecientes que encuentran los sistemas políticos de los Estados miembros en el contexto europeo no deben llevarnos a conclusiones simplistas: por una parte, que sería deseable su desaparición en favor de un salto adelante federalista y, por otra, que sólo la fórmula nacional sería capaz de resolver este enigma. Es razonable pensar que la fuerza de la integración es tal que impondrá formas de innovación institucional capaces de gestionar las diferencias entre instancias, lo que equivale a responder a la imperiosa necesidad de estructurar el espacio político interno. Se trata de una evolución de alcance general, pero que afecta principalmente a las relaciones bilaterales franco-italianas. Es un caso paradigmático de la necesidad de reforma en el seno de la Unión.