El poder del control de cuentas

La democracia no está en el origen popular del poder, sino en su control. […] No una vez cada cinco años ni cada año, sino todos los días. Esta formulación del filósofo Alain es la traducción para los tribunales de cuentas del antiguo verbatim de Montesquieu, del que, con tanta frecuencia, se hace eco en la actualidad.

A finales de enero de 2023, el tribunal de cuentas togolés puso de manifiesto los abusos en la ejecución del plan de 108000 millones de francos CFA (165 millones de euros) que se gastaron en el país, en 2020, para enfrentar la pandemia. Así ocurrió en la mayoría de los organismos públicos afectados. Las transferencias de efectivo para el apoyo de los hogares más precarios han beneficiado a personas ajenas a su ámbito inicial; no se encuentra rastro de un pedido de 31500 toneladas de arroz que encargó el Ministerio de Comercio por 13 millones de euros y se han pagado remuneraciones sin base legal a ciertos funcionarios. A partir de este informe, varias personalidades políticas y de la sociedad civil le han pedido al presidente togolés, Faure Gnassingbé, que actúe. Mientras que rechazaba las acusaciones de malversación, el gobierno felicitó al Tribunal de Cuentas, cuyo trabajo «refleja el funcionamiento normal de las instituciones del Estado de Derecho previstas por la Constitución, así como la voluntad de transparencia que anima a las autoridades togolesas». En cualquier caso, el Parlamento convocó una sesión extraordinaria con base en el informe para invitar a los ministros ejercientes a justificar su gestión de la crisis de salud.

¿Qué puede decir este ejemplo de informe de auditoría del Tribunal de Cuentas sobre la democracia togolesa? Destaquemos, en primer lugar, la valentía de los concejales y magistrados, funcionarios públicos, que se atrevieron y, sin duda, que perseveraron en su voluntad de cumplir su misión al pie de la letra y de publicar los resultados críticos (en este caso, la auditoría de un importante programa de gasto público para activar la solidaridad en una crisis sanitaria, pero también económica, de gran envergadura). Después, vemos la incoherencia de una conclusión sobre la «garantía razonable» de que los recursos del presupuesto nacional y la ayuda internacional se han utilizado «de conformidad con las cláusulas de los acuerdos de subvención y de préstamo y en un marco de respeto de los textos en vigor y de los adoptados en el contexto de la emergencia sanitaria». Se señala la inanidad de no concluir ningún procedimiento para proseguir la investigación ni para sancionar a los autores de las posibles malversaciones e irregularidades penales que se cometieron. Ante esta contradicción del Tribunal de Cuentas, así como ante la tolerancia del gobierno togolés, sólo cabe suponer que éste se encontraba en una situación en la que la independencia del tribunal, inherente a su mandato, se vio afectada directa o indirectamente. También, uno termina por pensar que la publicación de esta auditoría se debe, ciertamente, a la transparencia que exigen los donantes regionales o internacionales de fondos de solidaridad. 

Este asunto hace referencia a aquel que sacudió Senegal, un año antes de las elecciones presidenciales. A mediados de diciembre de 2022, el Tribunal de Cuentas de Senegal publicó un informe en el que criticaba mucho la gestión del fondo destinado para atender los protocolos de la pandemia de COVID 19. El fondo contaba, oficialmente, con más de 740000 millones de francos CFA (más de 1100 millones de euros) financiados por parte del Estado senegalés y de donantes internacionales. Sin embargo, la institución descubrió un sobrecosto de más de 4.1 millones de euros en el precio del arroz y del gel desinfectante adquiridos y distribuidos a las poblaciones más pobres durante la contención; según el informe, también, se destinó 29 millones de euros para gastos no relacionados con el COVID 19, como la compra de jardineras por parte del Ministerio de Urbanismo. Además, varios organismos más han incurrido en malversación de recursos: tres agencias de viajes con un mismo dueño hicieron un gasto total de 23 millones de euros en suministros médicos, a pesar de no tener experiencia en la distribución de tales materiales. La publicación del informe provocó importantes protestas públicas; la mayoría de éstas fueron prohibidas por las autoridades por orden prefectural. Un colectivo de 110 ciudadanos de la sociedad civil llamado «Nos milliards ne vont pas disparaître» (Sunuty Milliards du Ress) presentó una denuncia ante el procurador general de la República, que abrió una investigación preliminar por corrupción y abuso de poder.

Estos ejemplos no son aislados. En 2012, el interventor y auditor general de la India destapó un caso de corrupción en la adjudicación de minas de carbón y calculó que los adjudicatarios se habían embolsado 23000 millones de dólares. El informe provocó una enorme reacción mediática y política: el partido gobernante, el BJP, presentó una denuncia y la Oficina Central de Investigación implicó a una docena de empresas que podrían haber acaparado asignaciones de carbón en lugar de desarrollarlas. Más recientemente, un informe de agosto de 2022 del Tribunal de Cuentas de Chipre indicaba que se habían entregado ilegalmente más de 7000 pasaportes con el apoyo del ministro del Interior. El «pasaporte dorado» chipriota, que le otorga a su titular la ciudadanía europea, se concedía a condición de que invirtiera al menos entre 2 y 2.5 millones de euros en el país, lo que les permitía a delincuentes u oligarcas rusos eludir determinadas sanciones adoptadas por la Unión Europea. La institución acusó al ministro del Interior chipriota de haber sido informado sobre abusos por el Ministerio de Economía, sin reaccionar por el maná financiero que representaba este sistema: 7000 millones de euros para el Estado chipriota en trece años. Presionado por la Comisión Europea tras el informe del ISC, el país revocó, el año pasado, la nacionalidad de 39 inversores, entre ellos, varios oligarcas rusos.

¿Qué nos dicen estos casos concretos sobre el papel de los tribunales de cuentas en la actualidad? Que son absolutamente esenciales para el buen funcionamiento de los sistemas democráticos. Si los ciudadanos piensan y disponen, el Parlamento delibera, el Ejecutivo realiza y el tribunal de cuentas evalúa y controla lo que puede hacerse en el ámbito de competencia otorgado por el poder soberano. Ésta es la sutileza del mandato en el que están implicados: controlar sin constreñir; recomendar sin imponer; dirigir sin engañar.

Para garantizar su triple función de vigilancia, de alerta y de control, los tribunales de cuentas deben proseguir sus esfuerzos de transparencia, de eficacia en sus evaluaciones y de visibilidad en el debate público. Más allá de su razón de ser, el modo de existencia de las instituciones de control debe, en efecto, seguir reforzándose en el seno de los sistemas políticos democráticos.

En primer lugar, los tribunales de cuentas deben implicar mejor a los ciudadanos en el proceso de auditoría para prevenir y detectar la corrupción y seguir mejorando el rendimiento público. Por ejemplo, a mediados de 2013, la Oficina Nacional de Auditoría de Australia decidió abrir todas las auditorías en curso para las aportaciones de los ciudadanos a través de un sitio web. Así, durante la crisis de salud, la ONAA recibió 1475 contribuciones de ciudadanos que comentaban la coherencia de las decisiones sobre exenciones de viaje. La Contraloría General de Ecuador creó un número de teléfono gratuito («1800 Éticos») que les permite a empleados y ciudadanos denunciar de forma anónima y segura fraudes financieros en entidades públicas. En Francia, el Tribunal de Cuentas abrió, en septiembre de 2022, una plataforma en línea para que los ciudadanos puedan denunciar irregularidades o disfunciones en la gestión pública y en el buen uso del dinero público. 

En segundo lugar, debe garantizarse la responsabilidad del Ejecutivo ante recomendaciones de instituciones de auditoría independientes. Establecer la rendición de cuentas de un cargo electo, de un organismo o de un colectivo es una expresión de la exigencia democrática liberal que vincula el poder del cargo electo con el deber de rendir cuentas ante los delegados legítimos de ese poder (en última instancia, los ciudadanos). Por una parte, acelerar la ejecución y el enfoque de los controles en tiempos de crisis es esencial para controlar los trastornos presupuestarios y los procedimientos extraordinarios que puedan derivarse de ellos y para limitar, así, los riesgos de fraude y corrupción. Por ello, se acoge favorablemente la creación de un procedimiento de control específico por parte de los tribunales de cuentas. Por otra parte, garantizar la plena transparencia de los trabajos es un imperativo democrático de primer orden. El Tribunal de Cuentas de Francia, por ejemplo, publica el 100 % de sus trabajos desde el 1.° de enero de 2023. Es probable que este modelo se generalice, dada la creciente demanda de información confiable y precisa por parte de los ciudadanos. Para citar a Victor Hugo: «la forma es el fondo».

En tercer lugar, hay que reforzar el control de los propios auditores: para ser escuchados, deben ser irreprochables. Esto se hace, por supuesto, a través de la revisión por pares, que ya se practica, pero los informes elaborados no siempre se hacen públicos y su calidad depende mucho de la institución fiscalizadora (con factores variables como el tiempo asignado, la aculturación a las disposiciones institucionales nacionales y la definición del perímetro de fiscalización). Así pues, los tribunales de cuentas podrían dar el ejemplo fomentando la realización de evaluaciones de su funcionamiento por parte de un grupo representativo de la sociedad civil y acompañado por un grupo de expertos ad hoc. 

En cuarto y último lugar, es necesario inculcar una auténtica cultura de contrapoderes dentro de las estructuras institucionales que permiten la existencia de instituciones de supervisión. Según un informe del Banco Mundial, publicado en 2021, muchos Estados no prevén explícitamente la autonomía y la independencia financiera de entidades fiscalizadoras superiores con respecto al gobierno central y los candidatos a la presidencia de una institución no se someten a un proceso abierto y competitivo. Los tribunales de cuentas podrían, entonces, establecer procesos sistemáticamente para supervisar y mitigar amenazas para su independencia y, posiblemente, darlos a conocer ante la opinión pública. La crisis medioambiental también podría ser una palanca para reforzar el papel de contrapoder de las instituciones fiscalizadoras. Hacer que los gobiernos rindan cuentas de sus responsabilidades y obligaciones medioambientales requerirá el desarrollo de nuevas herramientas para reforzar la rendición de cuentas pública, incluida la evaluación de iniciativas de presupuestos verdes.

Así, debemos recordar constantemente la función de vigilancia democrática de los tribunales de cuentas: los magistrados de las entidades fiscalizadoras superiores senegalesa y togolesa son ejemplos destacados de ello por la seriedad de sus investigaciones y por el carácter público de su trabajo. En este sentido, el futuro de la democracia pasa por una verdadera cultura y una práctica sistemática de evaluación de políticas públicas y de control de la acción pública, así como por una rendición de cuentas sin fisuras por parte de autoridades políticas. Como ministro responsable de la evaluación de políticas públicas en Togo, uno de nosotros pudo constatar la importancia de acompañar a las autoridades públicas en el proceso de aprendizaje a través de la práctica de los beneficios de la evaluación de políticas públicas, más allá del carácter potencialmente acusatorio y punitivo de la auditoría. En muchos países en desarrollo, las múltiples perturbaciones exógenas y la escasa capacidad de gobernanza pueden llevar a subestimar los esfuerzos de los gobiernos para aplicar eficazmente los programas y proyectos de desarrollo. Esto lleva, cada vez más, a los donantes a evaluar no el rendimiento de las políticas públicas, sino, simplemente, el esfuerzo realizado por el gobierno para lograr los resultados esperados. Este «segundo mejor» parece, por lo tanto, una respuesta adecuada a lo que, ahora, se denomina «fatiga de la ayuda».

Ante la persistente debilidad de instituciones públicas en la mayoría de los países africanos, no se puede más que aplaudir el hecho de que, si la autoridad política flaquea en sus obligaciones, otros actores (bienvenidos todos cuando se trata de servir al interés general de la población; en este caso: magistrados, donantes, Parlamento, prensa y una sociedad civil que, informada, ya no tolera la corrupción endémica) tomen, ahora, la batuta y contribuyan juntos, cada uno en su lugar, a hacer que el bien público y la democracia avancen. Podemos felicitarnos por que, en 2023, los regímenes africanos (senegaleses y togoleses) se enfrenten a un nivel de exigencia tan general entre su población en favor del bien público que se vean obligados a evolucionar de alguna forma.