Gravar los superbeneficios de la guerra en Ucrania. Una propuesta

Un impuesto moderno sobre los beneficios extraordinarios permitiría redistribuirlos de forma eficaz y sencilla. En concreto, a escala europea, un impuesto del 33% sobre las ganancias por valoración financiera desde enero de 2022 hasta septiembre de 2022 de las empresas energéticas con sede o ventas en la Unión generaría unos ingresos de unos 65.000 millones de euros (0,3% del PIB) para la Unión Europea.  Si se redistribuyera íntegra y equitativamente a todos los hogares, podría financiar una transferencia de 145 euros por persona, o casi 600 euros para una familia de cuatro miembros. Con un tipo impositivo del 50%, esta transferencia se acercaría a los 900 euros para una familia de cuatro personas.

Nuestra propuesta es una modernización de los impuestos tradicionales sobre el exceso de beneficios, adaptándolos a las realidades económicas del siglo XXI. Los impuestos sobre los beneficios excesivos se han utilizado con éxito en el pasado, especialmente en tiempos de guerra¹. Pero la organización de la actividad económica mundial ha cambiado radicalmente desde la Segunda Guerra Mundial. En la actualidad, gran parte de la producción corre a cargo de empresas multinacionales que pueden trasladar sus beneficios a filiales situadas en jurisdicciones de baja tributación. Según las estimaciones más recientes, el 36% de los beneficios obtenidos por las empresas en países distintos de su sede se transfieren a paraísos fiscales². Estas transferencias han aumentado considerablemente desde los años 1970 y complican la tributación de los beneficios³. Al mismo tiempo, se han desarrollado los mercados financieros. La relación capitalización bursátil/PIB supera el 100% en muchos países⁴. Aunque algunas siguen siendo de propiedad cerrada, la gran mayoría de las grandes empresas energéticas cotizan en bolsa. En este contexto, es por tanto pertinente centrarse en la capitalización bursátil.

Este impuesto sobre el aumento de la capitalización bursátil presenta dos ventajas principales con respecto a los impuestos normales sobre los  beneficios excedentarios. 

• En primer lugar, la capitalización bursátil es observable y difícil de manipular: por tanto, el impuesto sería fácil de aplicar y las empresas no podrían eludirlo trasladando beneficios a paraísos fiscales. 
• En segundo lugar, recogería todas las rentas obtenidas por las empresas energéticas, incluidas las procedentes de la extracción de petróleo y gas (actividades previas), frente a las rentas procedentes únicamente del refinado y otras actividades posteriores⁵. No es el caso de los impuestos sobre los superbeneficios que se debaten actualmente en la Unión Europea, como la contribución de solidaridad temporal propuesta por la Comisión Europea en septiembre de 2022, que gravaría los beneficios contabilizados en la Unión, es decir, principalmente las actividades descendentes. Para un tipo impositivo determinado, el impuesto sobre el exceso de valorización generaría aproximadamente el triple de ingresos que la contribución de solidaridad propuesta por la Comisión: 65 000 millones de euros frente a 25 000 millones con un tipo impositivo del 33%.

El impuesto tradicional y el impuesto modernizado tienen cada uno sus puntos fuertes. Ambos afectarían a las empresas de forma diferente (por ejemplo, algunas empresas podrían tener un gran exceso de beneficios pero poco o ningún aumento de la capitalización bursátil, o viceversa). Los riesgos de doble imposición son limitados, ya que los impuestos sobre el exceso de beneficios se capitalizan en los precios de las acciones, reduciendo en consecuencia la valoración (y, por tanto, la base imponible que proponemos). Por estas razones, los responsables políticos podrían considerar la posibilidad de utilizar ambos instrumentos simultáneamente. En este caso, un impuesto sobre el aumento de la capitalización bursátil podría considerarse un impuesto mínimo efectivo sobre el exceso de beneficios, garantizando que las empresas de sectores específicos paguen una cantidad mínima de impuestos adicionales mientras suba el precio de sus acciones, incluso si consiguen trasladar sus beneficios a paraísos fiscales.

El impuesto funcionaría del siguiente modo. Para las empresas energéticas con sede en la Unión, el 100% del aumento de la valoración bursátil desde principios de 2022 estaría sujeto a impuestos. En el caso de las empresas energéticas con sede fuera de la Unión, el aumento de la valoración de mercado se distribuiría en la Unión proporcionalmente a la fracción de las ventas globales realizadas en la Unión: por ejemplo, si la valoración de mercado de un productor de gas no comunitario aumenta en 100.000 millones de euros y la empresa realiza el 20% de sus ventas en la Unión, 20.000 millones de euros estarían sujetos a impuestos en la Unión. Así, el impuesto se aplicaría no sólo a las empresas europeas, sino también a las que extraen petróleo y gas fuera de la Unión Europea y venden a los consumidores europeos. Esta medida es esencial para redistribuir eficazmente los beneficios extraordinarios y hacer frente a las dificultades causadas por la subida de los precios de la energía. Dado que todas las grandes empresas (incluidas las establecidas fuera de la Unión) están obligadas a presentar un desglose de sus ventas por países, este cálculo de la distribución del exceso de valoración por ventas es totalmente factible.

Un impuesto sobre la capitalización bursátil tiene varias ventajas⁶. Su gestión es sencilla: podría recaudarla la comisión bursátil de cada país, que ya cobra una tasa a las empresas que cotizan en bolsa. Es difícil de evitar, ya que la capitalización bursátil es fácilmente observable. Complementa el actual impuesto sobre beneficios, ya que las empresas pueden alcanzar capitalizaciones bursátiles extremadamente altas incluso antes de obtener beneficios imponibles (por ejemplo, Amazon). Todas estas características se aplicarían a un impuesto puntual sobre el aumento de la capitalización bursátil de las empresas energéticas, en respuesta a las necesidades específicas derivadas del contexto bélico.

1- ¿Por qué gravar a las empresas energéticas? 

Los precios de la energía ya llevaban más de un año al alza en Europa antes de la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022, pero la situación empeoró considerablemente tras la invasión. Los precios del petróleo subieron de una media de unos 70 dólares en 2021 a un máximo de 120 dólares en junio de 2022, antes de volver a caer a unos 80 dólares en septiembre de 2022. Los precios europeos del gas subieron primero con la invasión de Ucrania en febrero, y luego se dispararon después de que Rusia empezara a restringir las exportaciones de gas a la Unión en junio de 2022. La menor oferta provocó una subida de los precios, que benefició en gran medida a las empresas energéticas. Los precios del carbón subieron bruscamente tras la invasión de Ucrania y se mantuvieron altos en los meses siguientes.

El aumento de los precios de la energía ha provocado un incremento de la valoración bursátil de las empresas energéticas, como ilustra la evolución de la capitalización bursátil de las empresas que componen el índice Stoxx Europe 600, que incluye 600 empresas europeas (incluidas algunas de fuera de la Unión Europea) que representan alrededor del 90% de la capitalización del mercado bursátil europeo. Mientras que la capitalización de las empresas europeas no pertenecientes al sector de la energía disminuyó de media alrededor de un 20% entre enero y septiembre de 2022, la valoración de las empresas energéticas aumentó de media casi un 15%. En el caso de las empresas energéticas cuyas acciones subieron de precio, el incremento medio fue del 35%⁷.

En términos absolutos, la capitalización bursátil total de las empresas del Stoxx 600 no pertenecientes al sector de la energía disminuyó de 12.400 millardos de euros en enero de 2022 a 9.900 millardos de euros en septiembre de 2022. Al mismo tiempo, la capitalización bursátil de las empresas energéticas del Stoxx 600 aumentó de 785.000 millones de euros a 894.000 millones. 

Existe heterogeneidad dentro de los sectores. Algunas empresas energéticas no se han beneficiado de la situación actual y han visto caer su capitalización bursátil. Enel, empresa energética italiana, por ejemplo, vio caer su capitalización bursátil en 26.000 millones de euros entre enero y septiembre de 2022. 

El impuesto que proponemos no afectaría a las empresas que hayan experimentado una caída de su capitalización bursátil. Sin embargo, estas empresas podrían verse afectadas por el impuesto estándar sobre los beneficios extraordinarios (en la medida en que tengan beneficios extraordinarios), lo que pone de relieve la complementariedad entre ambos instrumentos. En total, 18 empresas energéticas del Stoxx 600 han visto aumentar su capitalización bursátil desde enero, mientras que 18 han sufrido pérdidas. Además, 283 empresas energéticas mundiales que operan en Europa, pero no en el Stoxx 600, han experimentado ganancias de valoración entre enero y septiembre de 2022.

2- Viabilidad y aplicación práctica

Proponemos gravar a las empresas energéticas en función del aumento de su capitalización bursátil entre el 1 de enero de 2022 y el 31 de diciembre de 2022. Para nuestras estimaciones de referencia, consideramos un tipo impositivo del 33%, que es el mismo tipo propuesto por la Comisión en septiembre de 2022 para su contribución de solidaridad sobre el exceso de beneficios. Para las empresas con sede en la Unión, el 100% del aumento de la capitalización bursátil tributaría en la Unión Europea. Para las empresas de fuera de la Unión con ventas en la Unión cuya capitalización bursátil haya aumentado en 2022, el aumento de la capitalización bursátil se distribuiría en la Unión utilizando la fracción de las ventas que estas empresas hayan realizado en los Estados miembros.

¿Quién recaudaría el impuesto? 

El impuesto que proponemos podría ser recaudado por la Comisión Europea y utilizarse para los recursos propios del presupuesto de la Unión. Como alternativa, el impuesto podría ser recaudado por la autoridad fiscal de cada Estado miembro. En este caso, la distribución de las ganancias de mercado de las multinacionales no residentes se aplicaría a escala nacional, en función de la fracción de las ventas totales realizadas en cada país. 

¿Una doble imposición? 

Una posible preocupación es el riesgo de doble imposición entre nuestro impuesto propuesto y la contribución de solidaridad sobre los beneficios extraordinarios propuesta por la Comisión en septiembre de 2022. Sin embargo, el riesgo de esta doble imposición es limitado porque los impuestos normales sobre los beneficios excesivos se capitalizan en los precios de las acciones y reducen las valoraciones bursátiles. Por ejemplo, si una empresa tiene que pagar un impuesto estándar sobre el exceso de beneficios de 1.000 millones de euros, entonces, en igualdad de condiciones, esto reduce su capitalización bursátil -y, por tanto, el aumento de 2022 de su capitalización bursátil, es decir, la base del impuesto que proponemos- en 1.000 millones de euros. No hay doble imposición. Desde este punto de vista, el impuesto que proponemos sería complementario de la contribución temporal de solidaridad propuesta por la Comisión Europea.

Sin embargo, existe otro problema potencial de doble imposición si todos los países aplican el mecanismo que describimos. Se produciría una doble imposición si el aumento de la capitalización bursátil se gravara tanto en el país de la sede como en los países de las ventas. En este caso, deben definirse normas de prioridad. Una posibilidad sería dar prioridad a los países de venta, es decir, permitir que cualquier impuesto pagado a los países de venta sea deducible del impuesto adeudado en el país sede. En ese caso, el país sede sólo actuaría como recaudador fiscal de último recurso, es decir, sólo recaudaría ingresos en la medida en que algunos países vendedores decidieran no recaudar su parte del impuesto.

¿Problemas de liquidez para el pago del impuesto? 

Una posible preocupación sobre el impuesto que proponemos es que las empresas cuyas acciones han subido mucho no tengan suficiente liquidez para pagar el impuesto con sus beneficios actuales. En la práctica, sin embargo, es poco probable que esto suponga un problema, ya que el impuesto sólo se aplicaría para las empresas que cotizan en bolsa y éstas aún pueden emitir acciones para recaudar fondos. Dado que los problemas de liquidez sólo afectarían a las empresas que han experimentado un gran aumento del precio de sus acciones, estas empresas recaudarían fondos vendiendo acciones a un precio elevado, lo que minimizaría la dilución para los accionistas existentes.

¿Un impacto en la inversión? 

Otra preocupación es cómo puede verse afectada la inversión. Al tratarse de un impuesto único y retroactivo, es probable que tenga efectos limitados sobre las decisiones de inversión tomadas antes de que se supiera que se generarían y gravarían beneficios extraordinarios. En términos más generales, dado que el impuesto es retrospectivo (por ejemplo, los gobiernos podrían anunciar, a principios de 2023, que gravarán el aumento de la valoración de mercado de 2022), la base imponible se conoce totalmente en el momento del anuncio y no es elástica, por lo que es probable que los ingresos mecánicos se aproximen mucho a los ingresos reales. En particular, los precios de las acciones pueden bajar en el momento del anuncio, pero esto no reduce el aumento de la valoración de mercado en 2022, es decir, la base imponible.

¿Y las empresas que no cotizan en bolsa? 

No proponemos gravar las empresas energéticas que no cotizan en bolsa por dos razones principales. En primer lugar, la gran mayoría de las grandes empresas energéticas del mundo cotizan en bolsa, incluidos los mayores productores de petróleo del mundo (por ejemplo, Saudi Aramco, que cotizó en 2019; PetroChina, que cotizó en 2000) y la mayoría de las grandes empresas energéticas europeas y estadounidenses: de las 40 principales empresas energéticas (no estatales) por volumen de negocio en la base de datos Orbis, 37 cotizan en bolsa y sólo 3 tienen una pequeña participación accionarial. En segundo lugar, como el impuesto que proponemos es temporal, el riesgo de que algunas empresas cotizadas intenten evitarlo optando por dejar de cotizar es muy limitado⁸.

Comparación con otros impuestos sobre los superbeneficios introducidos desde el inicio de la guerra

La subida de los precios del petróleo, el gas y el carbón y los beneficios excepcionales que obtienen las empresas energéticas han llevado a todo el mundo a reclamar la introducción de impuestos temporales sobre tales beneficios. Organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional han apoyado la introducción de estos mecanismos. Varios países ya introdujeron este tipo de impuestos. Grecia y Rumania aplicaron impuestos temporales para los productores de electricidad a finales de 2021 y en 2022. Hungría aplicó un impuesto temporal sobre determinados productores de electricidad para 2022 y 2023. España también implementó un impuesto sobre el exceso de beneficios de las grandes empresas. En marzo de 2022, Italia introdujo un impuesto sobre beneficios excepcionales del 25 % para determinadas empresas energéticas. Para que una empresa pueda tributar, el aumento de beneficios entre el 1 de octubre de 2020 y el 30 de abril de 2021 y entre el 1 de octubre de 2021 y el 30 de abril de 2022 debe ser de, al menos, 5 millones de euros, con un aumento del margen de beneficios del 10 % como mínimo. El Reino Unido también introdujo, en mayo de 2022, un Excess Profits Levy, que grava con un 25 % los beneficios de las empresas procedentes de actividades de producción, además del tipo impositivo estándar del 40 %, que grava a las empresas petroleras y de gas que operan en el Reino Unido y en la Plataforma Continental británica. De este modo, aumenta el tipo impositivo global sobre dichos beneficios del 40 % al 65 %.

En su discurso sobre el Estado de la Unión de septiembre de 2022, la presidente de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, anunció una propuesta de contribución de solidaridad temporal sobre los beneficios excepcionales de las actividades petroleras, de gas, carboneras y de refinamiento, que fue acordada por los Estados miembros el 30 de septiembre de 2022. El impuesto tendría un tipo del 33 % sobre los beneficios de 2022 (o 2023), más un incremento del 20 % sobre los beneficios promedio de los cuatro años anteriores para las empresas energéticas constituidas en la Unión.

La principal diferencia con nuestra propuesta es que lo que describimos gravaría el aumento de la capitalización bursátil en lugar del exceso de beneficios. Por lo tanto, ya no es necesario definir con precisión qué son los beneficios excepcionales (por ejemplo, el periodo de referencia para el cálculo de los beneficios normales). Dado que la capitalización bursátil es perfectamente observable, la evasión es casi imposible⁹. Las empresas no pueden eludir impuestos trasladando sus beneficios a países de baja tributación. Por último, la capitalización bursátil capta todas las fuentes de rentas, ya sea que procedan de actividades energéticas descendentes o ascendentes, por lo que es más completa que los impuestos basados en los beneficios registrados en jurisdicciones específicas.

Dado que afectarían a empresas diferentes y abordarían rentas distintas, ambos impuestos podrían utilizarse simultáneamente. En este caso, el impuesto que proponemos funcionaría como un impuesto mínimo sobre los beneficios reales, que garantiza que las empresas con un aumento de la capitalización bursátil contribuyan al régimen, aunque no estén sujetas a la contribución de solidaridad debido a un desplazamiento de beneficios.

3- Los ingresos potenciales del impuesto 

Para evaluar nuestra propuesta, recopilamos datos sobre las empresas del Stoxx Europe 600 y de las mayores empresas energéticas por capitalización bursátil a escala mundial. Identificamos 289 empresas energéticas cotizadas que experimentaron un aumento de su valoración de mercado entre enero y septiembre de 2022¹⁰. 

Para el 1.° de septiembre de 2022, estas 289 empresas energéticas tenían una capitalización bursátil total de 7.5 billones de euros, que había aumentado a 1.1 billones de euros desde enero de 2022. El aumento bruto de la capitalización bursátil de las empresas extracomunitarias en la Unión se distribuye en proporción a la cuota de ventas en los Estados miembros¹¹.

Simulamos diferentes escenarios de ingresos variando el tipo impositivo (Cuadro 1). Vale la pena destacar una serie de resultados. 

⦁ En primer lugar, el impuesto tiene un importante potencial recaudatorio. Calculamos que un tipo impositivo del 33 % generaría unos 65000 millones de euros en ingresos, equivalentes al 0.3 % del PIB de la Unión. Para dar una estimación más concreta de las cantidades implicadas, hay que tener en cuenta que la Unión tiene una población aproximada de 447 millones de habitantes. Si los ingresos del impuesto se redistribuyeran íntegra y equitativamente entre los hogares, cada habitante (incluidos los niños) recibiría unos 145 euros, es decir, una familia de cuatro miembros recibiría casi 600 euros. 

⦁ En segundo lugar, se dice que alrededor del 80 % de los ingresos proceden de multinacionales constituidas fuera de la Unión (por ejemplo, Shell, Exxon Mobil, Equinor, Saudi Aramco). Esto pone de relieve la importancia de gravar las multinacionales extracomunitarias, que obtienen importantes ingresos de las exportaciones de petróleo y gas a la Unión.

⦁ En tercer lugar, existe una amplia gama de ingresos potenciales en función del tipo impositivo aplicado. Con un tipo del 20 %, el impuesto generaría unos 39000 millones de euros de ingresos, mientras que, con un tipo del 50 %, el impuesto generaría unos 98000 millones de euros, equivalentes a unos 220 euros per cápita (900 euros para una familia de cuatro miembros). Hay que tener en cuenta que el impuesto sólo afecta a las empresas energéticas cuya cotización haya subido en el año 2022, por lo que, incluso con un tipo del 50 %, los accionistas de estas empresas estarían mucho mejor que en enero de 2022. Como alternativa, podría plantearse un impuesto del 100 % sobre el aumento de capitalización, de modo que los accionistas no saldrían peor parados que el 1.° de enero de 2022. 195000 millones, es decir, alrededor del 1.2 % del PIB de la Unión¹².

4- Una alternativa resistente a la evasión fiscal: gravar los beneficios a escala mundial

Otra opción para gravar las empresas que se han beneficiado de la guerra y que también se resistirían a la evasión fiscal sería un impuesto sobre el exceso de beneficios obtenidos a nivel mundial que sería difícil de evitar¹³.

Consideramos beneficios excesivos los definidos en la propuesta de la Comisión Europea, es decir, todos los beneficios que superan en un 20 % la media de los beneficios de los últimos cuatro años. En el caso de las empresas no pertenecientes a la Unión, los beneficios mundiales se asignan en la Unión en función de las ventas, como se indicó anteriormente. Calculamos que un impuesto de este tipo, con un tipo del 33 %, recaudaría unos 75100 millones de euros (Cuadro 3)¹⁴. 

En este escenario, la mitad de los ingresos procederían de empresas europeas como TotalEnergies, ENI SPA o Engie (Cuadro 4). Para evitar la doble imposición, si varios países aplicaran un impuesto de este tipo, se le podría dar prioridad a los países vendedores. Como en la sección anterior, los países sede actuarían como recaudadores de impuestos de último recurso.

Conclusión 

Con un tipo del 33 %, un impuesto sobre el aumento de la capitalización bursátil de las empresas que se benefician de circunstancias excepcionales, como las empresas energéticas tras la invasión de Ucrania, en febrero de 2022, podría rendir en torno al 0.3 % del PIB de la Unión y ser fácil de recaudar y administrar. Este sistema permitiría gravar fácil y eficazmente los beneficios inesperados de la guerra, lo que impediría que las empresas los manipularan. Dado que tanto las empresas de la Unión como las de países terceros estarían sujetas al impuesto (en la medida en la que realicen ventas en la Unión, es decir, se beneficien del mercado común), el mecanismo garantizaría la igualdad de condiciones entre las empresas de la Unión y las de países terceros. Muchas veces, los tiempos de guerra son el terreno en el que se han desarrollado instrumentos fiscales innovadores. Este impuesto responde a las circunstancias específicas de la crisis actual y a los retos prácticos de gravar las empresas multinacionales en un mundo globalizado.