Hacia una estrategia de defensa europea común

«Situaciones de naturaleza similar han provocado en mí, en diferentes momentos, los mismos reflejos que se expresaban naturalmente en las mismas fórmulas: ‘unidad de visión y de acción’, ‘concepción de conjunto’, ‘puesta en común de los recursos’”. Jean Monnet, Memorias

En un momento en que Ucrania, candidata a la adhesión a la Unión Europea, está siendo atacada por Rusia, Estados Unidos es su principal apoyo militar, lo que pone de manifiesto los límites de la capacidad de intervención de la Unión y de sus miembros a las puertas mismas de su territorio.

En esta perspectiva, proponemos un método comprobado para acelerar el desarrollo y la aplicación de una estrategia de defensa europea común, siguiendo los trabajos y propuestas de la Comisión Europea al respecto¹. Esta estrategia se basará en una evaluación completa, precisa y compartida de las capacidades actuales de defensa de la Unión Europea. Se derivará de la formulación clara de una ambición de defensa común que tenga en cuenta los riesgos, las amenazas y las oportunidades a las que se enfrenta la Unión. Por último, deberá traducirse en un plan de acción prioritario que permita responder a los retos de hoy, pero sobre todo, preparar a Europa para los de mañana.

Una constatación evidente: Europa no es capaz de garantizar su propia seguridad ni la de sus vecinos

Hoy, si Ucrania consigue resistir la invasión rusa, es sobre todo gracias al material militar que le suministra Estados Unidos y a la autorización que se les dio a los países europeos para suministrar material estadounidense. Una falta de voluntad política, un bloqueo institucional o un acontecimiento externo como una catástrofe climática habrían bastado para que Estados Unidos se apartara del conflicto, con las consecuencias que cabe imaginar². Esta constatación, 80 años después del inicio de la decisiva intervención norteamericana en Europa, y 70 años después del inicio de la unificación europea, exige una respuesta de los europeos, tal y como declararon los 27 jefes de gobierno reunidos en Versalles los días 10 y 11 de marzo de 2022, en cuya declaración resultante pidieron «reforzar nuestras capacidades de defensa»³.

De hecho, aparte de las misiones de mantenimiento de paz como la «Concordia»⁴, la impotencia de los europeos para intervenir en un conflicto sin el apoyo estadounidense no es una sorpresa. Esto se observó durante la crisis siria y, más recientemente, durante la retirada de las tropas de Afganistán, para la cual los europeos dependían de las capacidades logísticas estadounidenses.

La crisis ucraniana ha puesto de manifiesto de forma aún más cruel la inadecuación de los medios militares europeos a su entorno estratégico. Por ejemplo, al principio del conflicto, Alfons Mais, jefe del ejército alemán, declaró que su ejército estaba «más o menos seco», y el 9 de abril de 2022, Alemania reconoció que había llegado al límite de su capacidad de suministro de armas. Polonia, por su parte, no pudo enviar sus cazas MIG-29 (el único avión que los pilotos ucranianos son capaces de pilotar) porque no obtuvo el apoyo estadounidense necesario para la operación. Estos ejemplos no son casos aislados, como detalló recientemente la Agencia Europea de Defensa en su informe de título revelador, «Scoping EU defence investment gaps»⁵.

Las razones de esta falta de inversión son múltiples. La perspectiva de un conflicto armado dentro de la Unión Europea prácticamente ha desaparecido, lo que ha creado una sensación de seguridad entre sus miembros. Pero sobre todo, desde la Guerra Fría, un gran número de Estados europeos han delegado su defensa totalmente a Estados Unidos en el marco de la OTAN. Es el caso, sobre todo, de los países del antiguo bloque oriental, como Polonia, que han optado por esta solución económica y tranquilizadora.

La impotencia militar de Europa es también el resultado de una gobernanza ampliamente intergubernamental que no permite optimizar los medios colectivos de los Estados miembros. A diferencia de Estados Unidos, Rusia o China, que son potencias integradas, la Unión Europea sigue funcionando como una suma de Estados miembros que responden a lógicas estratégicas, comerciales y presupuestarias distintas. El nivel de inversión consolidada no sólo es bajo (1.25% del PIB de los 27 frente al 3% de Estados Unidos), sino que además es bastante incoherente, fragmentada y, por tanto, colectivamente ineficiente⁶. En su discurso del 3 de mayo de 2022 en Estrasburgo, Mario Draghi señaló con razón: «Nuestro gasto en seguridad es aproximadamente tres veces mayor que el de Rusia, pero se divide en 146 sistemas de defensa. Estados Unidos sólo tiene 34»⁷. Es cierto que en los últimos años se han producido avances positivos con el establecimiento de herramientas de defensa colectiva y el lanzamiento de iniciativas específicas. El Fondo Europeo para la Paz (FEP), por ejemplo, le ha permitido a la Unión enviar equipos militares a Ucrania. El Fondo Europeo de Defensa (FED), un instrumento en manos de la Comisión, debería permitir a los industriales europeos de la defensa trabajar en proyectos conjuntos. Aunque representan un avance, estas herramientas suelen estar mal financiadas, con un enfoque fragmentado y gestionadas a nivel intergubernamental.

La defensa europea forma parte del marco de la OTAN, pero debe perseguir sus propios objetivos

No existe ninguna contradicción entre la pertenencia a la OTAN y la autonomía estratégica europea, pues la interoperabilidad de los ejércitos europeos ya está garantizada dentro de la OTAN. En determinadas situaciones, especialmente en los conflictos alejados de la Unión, la OTAN es el marco natural de intervención. Sin embargo, la Unión debe ser capaz de intervenir, sobre todo en sus fronteras, independientemente de la voluntad de la OTAN, y debe ser capaz, en el marco de una intervención de la Alianza, de influir en sus decisiones y de jugar en igualdad de condiciones con Estados Unidos, cosa que no sucede actualmente⁸.

Este reequilibrio requerirá, por supuesto, una mejora de las inversiones militares. El anuncio de Olaf Scholz de una inyección de 100 mil millones de euros en el presupuesto de defensa alemán, misma que debería elevar este último al 2% del PIB⁹, es un gran avance. Esto convertiría al presupuesto alemán en el tercer mayor presupuesto de defensa del mundo. Asimismo, la ley de programación militar francesa prevé aumentar el presupuesto de defensa francés a 50 mil millones en 2025 (41 mil millones en 2022)¹⁰. En 2021, solo 8 países invertían el 2% del PIB en su defensa, una petición que hizo la OTAN en 2014. Todos se han comprometido a alcanzar este nivel en 2025.

El aumento de este gasto bruto podría tener una serie de consecuencias muy importantes para el equilibrio de poder dentro de la OTAN: la formación endógena de los militares, el desarrollo de las industrias militares nacionales y europeas, y una participación más activa en la doctrina militar de la OTAN¹¹. Por supuesto, si todos los Estados miembros de la Unión que también son miembros de la OTAN aumentaran sus presupuestos militares hasta el 2% del PIB para gastos militares, el presupuesto militar europeo total seguiría siendo mucho más bajo que el de Estados Unidos¹², pero el objetivo de una defensa europea no es competir con Estados Unidos, sino ser capaz de cumplir los propios objetivos estratégicos de defensa de la Unión tal y como ésta los define.

Es el momento de realizar la indispensable revisión de las capacidades de defensa de la Unión en el marco de una defensa europea

Resulta útil examinar la historia de los esfuerzos e intentos pasados de crear una defensa europea para entender por qué y cómo los montes estratégicos de la «Europa de la defensa» sólo han parido ratones convencionales. Tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa (CED) en 1954, que probablemente aplicó demasiado pronto el «federalismo europeo parcial» de la CECA al ámbito regio de la defensa, el proyecto europeo de defensa no resurgió sino hasta 1992 con el Tratado de Maastricht y la creación de la Política Exterior y de Seguridad Común. En la Cumbre de Saint Malo de 1998 entre el Reino Unido y Francia, las dos potencias militares europeas reconocieron que «la Unión debe disponer de una capacidad de acción autónoma, respaldada por fuerzas militares creíbles, con los medios para utilizarlas y con la disposición de hacerlo para responder a las crisis internacionales»¹³. A pesar de la creación de instituciones en el marco del Tratado de Niza en 2001¹⁴, de la «Estrategia Europea de Seguridad» de 2003¹⁵ y de la «Estrategia Global de la Unión Europea» de 2016, hay que decir que no se han producido avances significativos en el ámbito de la defensa europea en casi 70 años, más allá de iniciativas y herramientas ciertamente apreciables pero de aplicación limitada y de algunos proyectos transnacionales como Galileo.

El fracaso de los intentos de cooperación en materia de defensa europea se debe en gran medida a la formulación de objetivos demasiado complejos y ambiciosos y a la persistente desconfianza entre los Estados miembros cuando se trata de cuestiones de defensa. La Brújula Estratégica 2022, de la que podemos felicitarnos por contar con el apoyo de los 27 Estados miembros, no es una excepción a esta regla. Incluye una serie de objetivos, probablemente demasiados, ninguno de los cuales aparece como prioritario. Su puesta en marcha, tal y como la propone la Comisión, es ciertamente bienvenida, pero ¿realmente tiene el apoyo de todos y aborda realmente las palancas fundamentales?

Objetivos complejos y ambiciosos, pero también desconfianza e incomprensión. La mayoría de los proyectos europeos de defensa se formularon cuando la gobernanza europea no era capaz de llevarlos a cabo o cuando la gente no estaba preparada para ello: en 1954, por supuesto, pero también en 1992, incluso antes de la moneda común; en 2003, cuando Europa acababa de ampliarse hacia el Este, pasando de 15 a 25 Estados miembros; y, por último, en 2016, cuando el Brexit acababa de debilitar todo el edificio europeo y veía salir uno de los pilares de sus proyectos europeos de defensa.

Hoy, el contexto ha cambiado y parece propicio para un avance histórico. En primer lugar, la necesidad, madre de todos los grandes cambios, ya no puede ser ignorada¹⁶. La incapacidad de la Unión Europea para reaccionar ante la agresión contra Ucrania en sus fronteras y la vergonzosa revelación de su dependencia estratégica frente a Estados Unidos y la OTAN han puesto a la Unión entre la espada y la pared. Sobre todo porque el espectáculo de su desunión probablemente haya animado a Vladimir Putin en su decisión de invadir Ucrania.

Europa no puede seguir ignorando los riesgos que corre y que hace correr a sus vecinos por su incapacidad de organizar su defensa. El objetivo y la razón de la acción están ahora claros. Las mentes también han evolucionado a raíz de las sucesivas crisis en las que la Unión está comprometida desde hace varios años. El frente común ante el Brexit, la gestión colectiva de la compra de vacunas, la mutualización de la deuda para financiar los planes de recuperación, las severas sanciones adoptadas contra Rusia, la activación del Fondo Europeo de Paz (FEP)¹⁷, la mención hoy de las compras conjuntas de energía e incluso un aumento significativo del Fondo Europeo de Defensa son razones para pensar que ha llegado el momento de una acción decisiva que no debe dejarse pasar.

La pregunta dominante es, por supuesto, ¿qué acción, para qué defensa europea? ¿Cómo podemos evitar toparnos con las difíciles cuestiones de la gobernanza y las preferencias nacionales incluso antes de haber establecido los grandes principios que nos unen? ¿Cómo podemos establecer la confianza entre los países miembros, garantizar que todos hablen el mismo idioma y partan de la misma realidad? ¿Cómo desarrollar un plan claro y con prioridades que escape a la excesiva complejidad de las estrategias pasadas, que cuente con el apoyo de todos y que se centre en las palancas fundamentales, esos «puntos limitados pero decisivos» como los llamaba Jean Monnet?

Para un método de acción exigente, pero comprobado

Parece obvio: cualquier esfuerzo para mejorar de las capacidades militares europeas sólo puede hacerse de forma concertada entre los países miembros en la medida en que la Unión Europea tenga la ambición de actuar conjuntamente en el marco de una futura defensa europea. Esta mejora no puede ser el resultado de un único ejercicio aritmético definido por la OTAN según el cual cada país debe invertir el 2% de PIB en defensa. Se trata de construir una visión de conjunto, de identificar y explotar los polos de excelencia y las complementariedades, de remediar nuestras carencias colectivas, de evitar las duplicaciones y las redundancias, en definitiva, de construir colectivamente una capacidad de defensa común.

Esto no será fácil. El muy publicitado anuncio de la decisión de Alemania de encargar los F-35 estadounidenses demuestra el camino que debemos recorrer. Además, conocemos la influencia de las industrias armamentísticas nacionales en las decisiones de inversión de los Estados, lo que crea sesgos nacionales que, sumados, tienen pocas posibilidades de conducir a un equilibrio óptimo a nivel de la UE. La inmediata reacción negativa de 13 países de la UE a la propuesta francesa de revisar los Tratados para ampliar el voto por mayoría calificada demuestra también que es un error plantear las delicadas cuestiones de la gobernanza antes de que haya siquiera un acuerdo sobre el problema que hay que resolver y la dirección común que hay que tomar.

Por lo tanto, hay que utilizar un método. Nos proponemos redescubrir la sencillez y el rigor del método que Jean Monnet aplicó con éxito a lo largo de su vida a cuestiones de naturaleza similar. Lo resumió en las siguientes fórmulas: «unidad de visión y acción», «concepción de conjunto», «puesta en común de los recursos». A partir de una realidad común, la unión es natural y se inicia la acción.

Siguiendo este método, que —una vez más— ha demostrado su eficacia, las etapas de desarrollo y ejecución de una estrategia europea de defensa podrían ser las siguientes.

1° Establecer con precisión la realidad actual de la capacidad colectiva de defensa europea en términos de equipos, tecnologías, recursos humanos, capacidades de intervención y mecanismos de toma de decisiones, en línea con los trabajos realizados por la Agencia Europea de Defensa, la Coordinated Annual Review on Defence (CARD) y el Capability Development Plan (CDP).

Partiendo de este trabajo existente, se trata de reforzarlo mediante la elaboración de una evaluación cuantitativa y cualitativa sin concesiones de las actuales capacidades de defensa de los países de la Unión Europea, país por país y en su conjunto, así como de las de los principales bloques implicados (Estados Unidos, China, Rusia). Esta labor requiere reforzar las estructuras existentes, como la Agencia Europea de Defensa, aumentando su presupuesto y dando mayor protagonismo a su trabajo, para establecer esta visión común y compartida. Sería ideal poder involucrar al Reino Unido en este ejercicio bajo ciertas condiciones. 

El objetivo es crear una base común de hechos, una realidad compartida indiscutible, y una metodología para actualizar esta evaluación regularmente. Sobre la base de lo que ya sabemos, el ejercicio detallará y cuantificará las carencias de equipamiento, los límites de la coordinación estratégica, las duplicaciones contraproducentes, la falta de gobernanza común, las disparidades muy importantes entre países, que hemos descubierto a causa de la invasión de Ucrania. En el lado positivo, probablemente destaquemos una industria y unos conocimientos tecnológicos robustos pero poco optimizados porque no se comparten. La fuerza del ejercicio reside en la evaluación precisa y la adhesión colectiva a estos diagnósticos por parte de los socios europeos. No subestimamos la dificultad de llevar a cabo esta evaluación, pero es a este precio que todos se enfrentarán a la misma realidad y que se impondrá la acción conjunta.

Será importante, a partir de esta evaluación de nuestras capacidades colectivas, realizar un trabajo pedagógico eficaz con la opinión pública. Es fácil comprender el despilfarro y la ineficacia ligados a una fragmentación que hace que tengamos, por ejemplo, 12 tanques europeos diferentes mientras que sólo hay un tanque estadounidense. No podemos al mismo tiempo criticar a Europa por su engorrosa burocracia y oponernos a medidas de simplificación tan obvias como necesarias. Del mismo modo, los trabajos de la Agencia Europea de Defensa, tan cruciales, sólo se publican en inglés y no se difunden ampliamente entre el público, a pesar del interés de los ciudadanos europeos por la estrategia militar, sobre todo por el trágico contexto de la guerra de Ucrania. La difusión de esta visión cuantificada de los límites de los ejércitos europeos contribuirá a hacer del rearme un tema central en el debate público europeo.

2° Formular claramente nuestra ambición común de defensa. La alineación estratégica requiere la formulación de una ambición común. ¿Queremos ser capaces de defender juntos la integridad del territorio de la Unión independientemente de Estados Unidos? ¿Queremos estar a la altura de Estados Unidos dentro de la OTAN? ¿Queremos poder socorrer a los países vecinos en caso de agresión, especialmente a los que están destinados a entrar algún día a la Unión Europea? ¿Queremos ser una fuerza estabilizadora en un mundo cada vez más inestable?

Estamos convencidos de que esta segunda cuestión sólo podrá debatirse con calma y conocimiento de causa una vez que se haya llevado a cabo y compartido la primera fase de evaluación detallada.

3° Desarrollo de un plan de acción común. De la identificación de esta realidad y del déficit que hay que cubrir para alcanzar nuestra ambición común surgirá naturalmente una serie de imperativos estratégicos que pondrá en marcha un proceso irreversible. Se traducirá en un plan de acción común a lo largo de varias décadas. Por supuesto, esta fase es la que pondrá de manifiesto las diferencias de opinión más marcadas y creará puntos de fijación. Por ello, sólo debe abordarse cuando los países de la Unión hayan compartido un diagnóstico común de la realidad actual y hayan formulado una ambición de defensa común. Se identificarán, entre otras cosas, los niveles de inversión necesarios, las lagunas tecnológicas que hay que cubrir, la duplicación que hay que eliminar, las herramientas de gobernanza que hay que establecer, etc. Se dará prioridad a las acciones sobre las palancas fundamentales.

Este ejercicio sólo puede poner de manifiesto la necesidad de un plan para mejorar las capacidades de defensa respaldado por un presupuesto de inversión en defensa europeo. Como contrapartida a la financiación europea, esta inversión debe coordinarse y optimizarse globalmente, aunque para ello haya que utilizar herramientas de planificación que limiten la discrecionalidad de los Estados miembros en la elección de las inversiones y los proveedores. Se podría incluso imaginar que la totalidad o parte de las industrias armamentísticas europeas estuvieran bajo el control de una autoridad común, siguiendo el modelo de la Comunidad del Carbón y del Acero. Propondrá cambios en términos de gobernanza ampliando el alcance de las decisiones tomadas por mayoría calificada y reforzando el papel del Parlamento Europeo en el debate. Por último, probablemente reforzará el papel de la Unión en la OTAN, consecuencia natural de la mejora de las capacidades de defensa de los Estados miembros de la Unión.

Pero lo mejor es iniciar rápidamente este proceso de alineación porque «la confianza», escribió Monnet en sus Memorias, «se establece de forma natural entre los hombres que han adoptado una visión común del problema a resolver. Cuando el problema se convierte en el mismo para todos, y todos tienen el mismo interés en su solución, las diferencias y los recelos desaparecen, y entonces suele afianzarse la amistad”.