Construir, acelerar: notas para desbloquear la acción europea

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La pregunta que hoy en día preocupa a las democracias occidentales puede parecer sorprendente. Ya no se trata solo de la justicia social o del crecimiento. Se trata de algo mucho más fundamental: la capacidad de actuar.

El llamativo contraste a escala global plantea una pregunta a los responsables políticos europeos: ¿por qué algunos Estados parecen volver a ser capaces de imponer una dirección, movilizar recursos y modificar el rumbo de sus economías, mientras que otros permanecen encerrados en una especie de impotencia regulatoria y fragmentación política?

En un artículo anterior, propusimos de manera provocadora la aplicación de un «DOGE progresista»: una reforma del Estado de una exigencia y una amplitud sin precedentes, destinada a reanclar la acción pública en una lógica de servicio y a devolverle una legitimidad de eficacia y proximidad. ¹

Este primer proyecto, centrado en la forma en que el Estado se hace presente y legítimo ante los ciudadanos, deja intacta la otra cuestión, más subterránea pero igualmente decisiva, que atraviesa hoy nuestras democracias: la del gobierno del poder material. ² ¿Quién organiza la producción, la energía, las tecnologías, las cadenas de valor, las infraestructuras físicas y digitales, sin las cuales una sociedad no puede sostenerse? ¿Quién decide las dependencias aceptables, las vulnerabilidades toleradas, las prioridades productivas, y según qué reglas políticas?

Estas cuestiones no tienen nada de abstracto o teórico. Han vuelto a ser brutalmente concretas.

Porque, en un momento en que algunas democracias tienen dificultades para actuar, otras potencias retoman formas asumidas de proyección imperial, incluida la territorial. Las repetidas declaraciones de los responsables estadounidenses sobre espacios estratégicos, los discursos desinhibidos sobre la «recolonización» de zonas consideradas incapaces de gobernarse a sí mismas, o incluso la revalorización explícita de las lógicas de ocupación, influencia directa y control de los recursos señalan un profundo cambio de rumbo.

El imperio, que se creía relegado a los márgenes de la historia, vuelve a ser una categoría operativa de la acción política contemporánea.

Karl Polanyi demostró en su momento que el mercado nunca es un orden natural, ³ sino que siempre está incrustado en instituciones y relaciones de poder políticas. Lo que observamos hoy va más allá de un simple desequilibrio económico: se trata de una rearticulación importante entre las instituciones políticas, el capitalismo y la tecnología, en un mundo en el que el control del poder material —productivo, energético, tecnológico y territorial— vuelve a ser el principal objetivo de toda expresión de soberanía.

Atrapado entre dos formas contemporáneas de imperio —una, la estadounidense, basada en la captura de dependencias, y la otra, la china, que organiza e integra estas dependencias en un sistema jerárquico—, el continente europeo se ve ahora obligado a transformar su vulnerabilidad en un proyecto político. Esta exigencia viene respaldada por una expectativa ciudadana explícita: como muestra la última oleada de la encuesta Eurobazuka, el 75 % de los europeos considera que la Unión no debe alinearse ni con Estados Unidos ni con China, sino mantener una posición autónoma frente a ambas potencias.

Sin embargo, es necesario que esta autonomía deje de ser meramente declarativa y se traduzca, en un mundo con recursos finitos, en el control de la producción, la energía, las tecnologías y las infraestructuras que condicionan toda capacidad de acción.

El imperio, que se creía relegado a los márgenes de la historia, vuelve a ser una categoría operativa de la acción política contemporánea.

Alexandre Pointier

Estados y empresas: el círculo vicioso de la despolitización y la impotencia

Desde principios del siglo XXI, la relación entre el Estado y las empresas ha dado un giro en Europa hacia una paradoja estructural.

Por un lado, las grandes multinacionales no han dejado de ganar autonomía, desde la movilidad del capital hasta la optimización fiscal, pasando por los arbitrajes regulatorios, un poder normativo de facto cada vez más amplio y el control de tecnologías que se han vuelto esenciales para la soberanía de los Estados. Pueden elegir sus ubicaciones, desplazar sus cadenas de valor y estructurar la competencia entre territorios a un nivel sin precedentes.

Por otro lado, estas mismas empresas han demostrado ser estructuralmente dependientes de los Estados para sobrevivir a las crisis sistémicas. El colapso financiero de 2008, la pandemia de 2020 y la crisis energética de 2022 han demostrado que, en situaciones de crisis, los actores privados más globalizados vuelven a buscar anclajes nacionales. Siempre necesitan al Estado para obtener liquidez, estabilización macroeconómica, continuidad logística y mantenimiento del tejido productivo.

El historiador Adam Tooze es quien mejor ha descrito este mecanismo.

En su libro Crashed, muestra que el capitalismo financiarizado ha desmantelado los amortiguadores internos de las empresas: extracción accionarial, reducción de las reservas, dependencia de la deuda a corto plazo, externalización de los riesgos. Este modelo hace que las empresas globales sean más móviles pero menos resilientes, más eficaces en fase ascendente y más vulnerables en caso de ruptura. El Estado se convierte así en el garante implícito de un sistema que se presenta como autónomo, pero cuya estabilidad se basa en realidad en una intervención pública continua, a menudo anticipada.

La principal característica de esta relación público-privada es que se ha despolitizado progresivamente: se suponía que la empresa era autónoma, el Estado era a veces un árbitro neutral, a veces un simple facilitador de la competitividad, y la interdependencia entre ambos seguía siendo en gran medida implícita y, por lo tanto, totalmente ajena al debate democrático.

Esta despolitización ha producido dos desequilibrios importantes, que se refuerzan mutuamente.

El primero se refiere a la financiación del modelo de protección social. Cuando se considera que la empresa multinacional es fundamentalmente autónoma y móvil, mientras que el Estado sigue siendo territorial y responsable ante sus ciudadanos, la contribución de las grandes empresas a la financiación de los bienes colectivos se vuelve estructuralmente inestable. La competencia fiscal, la optimización y el arbitraje jurídico debilitan la base contributiva de los Estados en un momento en que aumentan las necesidades sociales. La iniciativa de imposición mínima a las empresas, llevada a nivel internacional, tenía precisamente por objeto corregir estos efectos. Pero su rápido debilitamiento, debido en particular a las exenciones obtenidas por Estados Unidos para sus paladines nacionales, pone de manifiesto el desfase entre la ambición de estabilizar un orden económico multilateral y una realidad ahora dominada por la rivalidad de poder. En la práctica, lo que debía impedir la carrera hacia la fiscalidad más baja ha consolidado una asimetría duradera entre los Estados, lo que debilita la capacidad de la Unión para financiar de forma sostenible su modelo social.

El segundo problema es aún más profundo: afecta a la capacidad de organizar el poder material. A falta de una relación público-privada explícitamente politizada y contractualizada, los Estados tienen dificultades para orientar las decisiones productivas, coordinar las inversiones y acelerar las transiciones necesarias.

Los retrasos acumulados en la transición ecológica son un ejemplo llamativo de ello: incapacidad para planificar las capacidades industriales necesarias, dependencia persistente de cadenas de valor extraeuropeas para las tecnologías clave, lentitud en el despliegue de las infraestructuras energéticas. La misma lógica prevalece en el ámbito de la inteligencia artificial, donde Europa regula abundantemente, pero sigue dependiendo en gran medida de actores extraeuropeos para el cálculo, los modelos fundamentales, las plataformas y los datos, al no haber sabido organizar un auge industrial y tecnológico coordinado.

Por último, la guerra en Ucrania ha puesto brutalmente de manifiesto los límites de esta despolitización en el ámbito de la defensa: como ha demostrado Olivier Schmitt, la credibilidad estratégica no se basa en la existencia formal de capacidades industriales, sino en la capacidad política para activarlas, coordinarlas y mantenerlas a lo largo del tiempo. ⁴

En ausencia de una relación público-privada explícitamente politizada y contractualizada, los Estados tienen dificultades para orientar las decisiones productivas.

Alexandre Pointier

En Estados Unidos: la brutalidad del giro tecno-cesarista

Durante mucho tiempo, el capitalismo estadounidense —y más aún el de Silicon Valley— se construyó en contra del Estado, o más bien al margen de él.

Las grandes empresas tecnológicas prosperaron aprovechando los puntos ciegos de la regulación, la fragmentación institucional, la lentitud democrática y la ideología libertaria de un Estado mínimo.

Esta estrategia de evasión ha producido una concentración económica sin precedentes. Los gigantes tecnológicos no solo se han vuelto dominantes en sus mercados, sino también en términos de infraestructura: ahora organizan el acceso a la información, la comunicación, los pagos, la logística, la nube y la inteligencia artificial.

Este giro, analizado en particular por Henry Farrell y Abraham Newman, es decisivo. ⁵ Estados Unidos no planificó conscientemente un imperio económico: descubrió, a menudo a posteriori, que ocupaba posiciones centrales en las redes mundiales, tanto financieras como digitales y tecnológicas. Esta centralidad es el producto de un proceso estocástico: las decisiones privadas, tomadas para maximizar los beneficios, han dado lugar a una arquitectura de dependencias explotables por el Estado.

A partir del 11 de septiembre de 2001, y luego con el aumento de las rivalidades entre China y Estados Unidos, el Estado federal comprendió poco a poco que estas dependencias podían ser utilizadas como armas. El dólar, los sistemas de pago, las plataformas digitales y los estándares tecnológicos se convirtieron en instrumentos del poder estadounidense.

Este momento marca una ruptura: el Estado federal deja de considerarse un simple regulador del mercado y se convierte en operador de redes, utilizando las empresas privadas como palancas geopolíticas.

El verdadero cambio de régimen al que asistimos hoy en día es, en cierto modo, el resultado de este proceso: las grandes empresas tecnológicas ya no solo buscan eludir al Estado, sino que invierten en el corazón del aparato estatal.

Proporcionan infraestructuras digitales, capacidades de vigilancia, inteligencia y, en ocasiones, incluso funciones cuasi militares.

Por su parte, el Estado acepta situaciones de monopolio, una opacidad creciente y un debilitamiento de los contrapoderes democráticos, en nombre de la eficacia estratégica.

Si el Estado federal parece hoy de nuevo capaz de actuar, no es porque haya resuelto la crisis democrática o social. Es porque ha dado un giro tecno-cesarista caracterizado por la concentración del poder, la delegación de la soberanía en actores privados dominantes y la primacía de la decisión sobre la deliberación.

Este giro no es el resultado de una simple captura de la administración y del poder soberano por parte de las grandes empresas tecnológicas, sino de un movimiento bidireccional de fusión funcional entre el poder público y las infraestructuras privadas. Los actores tecnológicos contribuyen poderosamente a definir la agenda estratégica, política e industrial, y a ponerla en práctica. Se sobreponen a la política, que se ha vuelto impotente. A cambio, estos actores aceptan, sin resistencia visible, una recuperación del control estatal que redefine los propios términos de su autonomía —incluida su exposición pública al poder ejecutivo— siempre que consolide sus posiciones sistémicas.

Este modelo se basa en una profunda tensión con la democracia liberal, no porque el Estado haya desaparecido, sino porque se está reestructurando en torno a un núcleo decisorio reducido, respaldado por infraestructuras privadas que se han vuelto indisociables del ejercicio de la soberanía. ⁶ En el caso de Trump, estas infraestructuras adquieren una dimensión casi clánica. Los pensadores, inversionistas y empresarios de Silicon Valley ya no se contentan con influir en la decisión pública: ahora contribuyen a configurar las categorías, las temporalidades y las modalidades de acción, proporcionando hoy en día una parte esencial de la gramática estratégica del trumpismo, ya sea en la crítica de los contrapoderes, la valorización de la decisión rápida o la subordinación del derecho a los imperativos del poder.

Esta recomposición ideológica acompaña a un movimiento más amplio, en el que el control de las infraestructuras digitales y las dependencias económicas se acompaña de un retorno asumido del imaginario imperial, incluida su dimensión territorial. Los recientes discursos sobre espacios estratégicos, recursos naturales o zonas consideradas incapaces de gobernarse a sí mismas reflejan una continuidad: el imperio ya no pasa solo por las redes y las normas, sino que recupera también una dimensión espacial y, por tanto, extractiva, al servicio de la seguridad de los recursos críticos y la proyección del poder.

En otras palabras, la captura tecno-cesarista del Estado no se limita a una transformación interna de la gobernanza estadounidense, sino que forma parte de una recomposición más amplia del poder, en la que la alianza entre el Estado y las grandes empresas tecnológicas sustenta una renovada ambición imperial, tanto funcional como territorial.

Parte de las dificultades europeas se deben en parte a este cambio. Regular la «tecnología» estadounidense ya no consiste solo en apuntar a los actores privados, sino que ahora afecta a funciones directamente integradas en el poder estatal de Estados Unidos.

Cómo China ha integrado orgánicamente el capital en el proyecto político del Partido

China es la otra potencia que ha demostrado su capacidad de actuar. A menudo descrito como el exacto opuesto del modelo estadounidense, el modelo chino es en realidad su reflejo invertido. En la República Popular, el Estado nunca ha pretendido estar al margen del mercado. El Partido Comunista asume explícitamente que el capital es un instrumento al servicio de un proyecto político. Las grandes empresas, incluidas las privadas, están integradas en una arquitectura de poder en la que las orientaciones estratégicas se definen políticamente, el acceso al capital está condicionado y la disciplina política prima sobre la autonomía económica.

Este modelo coincide con la intuición de Polanyi: el mercado está subordinado a objetivos sociales, nacionales y geopolíticos. Pero se diferencia radicalmente de él por la ausencia de pluralismo y de contrapoderes.

Pekín se ha tomado en serio la gobernanza del poder material. China controla las cadenas de valor mediante una política de planificación, asegura el abastecimiento e invierte masivamente en energía, metales críticos, infraestructuras y tecnologías estratégicas.

A diferencia de las democracias europeas, nunca ha separado la política industrial, la política social y la geopolítica.

Esta integración le confiere una formidable capacidad de acción, pero a costa de un control social y político incompatible con las ambiciones democráticas europeas.

Esta arquitectura produce un efecto que no se puede subestimar: una capacidad industrial de una magnitud sin precedentes, resultado de la combinación de la planificación estratégica y la competencia entre actores respaldados por el Estado. Al orientar masivamente el crédito, la inversión y la demanda pública hacia sectores considerados prioritarios —baterías, vehículos eléctricos, energía fotovoltaica, acero, química, equipos digitales—, al tiempo que permite a las empresas competir intensamente en materia de costos y volúmenes, China ha creado un exceso de capacidad estructural capaz de inundar los mercados mundiales.

Esta potencia productiva no es una disfunción transitoria, sino un instrumento estratégico: permite a China imponer sus normas, comprimir los márgenes de sus competidores y debilitar de forma duradera las bases industriales europeas, a menudo incapaces de absorber un choque de volumen y precios de tal magnitud. Esta amenaza no solo pesa sobre la competitividad de algunos sectores estratégicos en Europa, sino sobre la propia viabilidad de todo el modelo productivo europeo.

Europa ha identificado claramente algunos sectores sensibles y ha multiplicado los instrumentos correctivos, pero aún no ha asumido lo que la situación exige: una estrategia industrial global a la altura del poderío chino. Más profundamente, la propia idea de política industrial sigue siendo muy controvertida, incluso hoy en día, en muchas direcciones generales de la Comisión Europea.

A diferencia de las democracias europeas, China nunca ha separado la política industrial, la política social y la geopolítica.

Alexandre Pointier

Move fast and build things: seis principios para desbloquear una democracia bajo restricciones

Ante estos modelos basados en la aceleración y la producción sin tener en cuenta a la población, Europa no puede persistir en una neutralidad competitiva que se ha vuelto poco realista, ⁷ ni importar un modelo de poder que sacrifique la democracia en aras de la eficiencia.

Hoy en día se encuentra atrapada en una triple trampa:

• ha conservado un modelo social ambicioso sin asegurar sus bases productivas;
• ha defendido la libre competencia como un principio casi sagrado, mientras que sus socios se adentraban en lógicas asumidas de poder;
• ha creído poder proteger la democracia mediante el procedimiento, dejando que se disolviera su soberanía material.

El resultado ya es visible: dependencia energética, dependencia tecnológica, desindustrialización relativa, fragilización del consenso social.

Para superar este bloqueo, nosotros también debemos cambiar de régimen. No para copiar a Estados Unidos o China, sino para inventar nuestro propio camino.

Europa debe dotarse de una capacidad de acción efectiva, compatible con sus principios democráticos y su modelo social.

El camino para lograrlo sigue siendo relativamente impensable.

Pasa por la repolitización de la relación entre el Estado y las grandes empresas privadas, multinacionales y estratégicas, sin ingenuidad alguna en cuanto a los riesgos de captura, capitalismo de connivencia, dirigismo autoritario o derivas imperialistas.

Todos los intentos recientes de aplicar una forma de política industrial europea —entre ellos las recientes propuestas del informe Draghi— ⁸ han tropezado con este punto crítico.

Repolitizar la relación entre el sector público y el privado no significa oponer al Estado y a la empresa. Significa reconocer que la democracia no es solo un régimen de normas, sino una organización consciente del poder colectivo, y que ese poder se construye mediante la cooperación gobernada, no mediante la despolitización.

Una política industrial repolitizada debería basarse en seis principios.

Una diferenciación radical

En primer lugar, dicha política industrial debe ser radicalmente diferenciada. Asume que existen sectores estratégicos —energía, semiconductores, nube, defensa, infraestructuras críticas, finanzas de pago— y otros que no lo son. Asume que algunas empresas juegan el juego de la soberanía europea y que otras solo ven en la Unión un mercado que explotar. Renuncia al fetichismo de la neutralidad competitiva para jerarquizar explícitamente las prioridades y los actores, concentrar los medios, aceptar la selección y, por tanto, el conflicto. A falta de esta jerarquización asumida, la acción pública se dispersa, y la dispersión de los instrumentos es enemiga de la soberanía.

Una política industrial con condiciones

En segundo lugar, esta política sería explícitamente condicional. El apoyo público nunca es un derecho, sino un contrato asimétrico. Las subvenciones, las garantías, los contratos públicos, los créditos bonificados y los mecanismos de apoyo en caso de choques exógenos deben ir acompañados de contrapartidas verificables: contribución fiscal mínima sobre los ingresos globales, compromisos ecológicos, participación en la solidez colectiva, papel activo en los territorios frágiles, responsabilidad en la calidad del debate público. Estas condiciones deben ser sancionables. Sin un mecanismo creíble de retirada, reembolso o exclusión, cualquier política industrial se convierte automáticamente en una política de rentas.

Reaprender la coordinación

En tercer lugar, esta política industrial debería coordinarse activamente.

Con objetivos claramente definidos, los poderes públicos pueden por fin armonizar todas sus políticas, incluidas la política comercial, la política de competencia, la política presupuestaria y la política exterior. Pueden recuperar su capacidad de acción organizando el uso combinado de todas sus herramientas ofensivas y defensivas: contratos públicos, coinversiones, instrumentos de defensa comercial, control aduanero, etc.

Responder al riesgo de captura

En cuarto lugar, esta política industrial debe ser «anticaptura».

Parte del principio de que la proximidad entre el Estado y las grandes empresas es a la vez necesaria y peligrosa. Necesaria para comprender las limitaciones industriales reales; peligrosa si se desarrolla en la opacidad. De ahí la necesidad de dispositivos ex ante: trazabilidad de las decisiones, transparencia de las interacciones, evaluación pública de las opciones estratégicas. La captura no es una patología moral: es un riesgo organizativo que debe tratarse como tal.

Alianzas estratégicas

En quinto lugar, y este es un punto decisivo, esta política industrial no puede ser ni autocentrada ni imperial.

Debe basarse en la construcción de alianzas estratégicas entre iguales con nuestros vecinos y aliados, en particular en la vecindad europea, África y América Latina. El poder europeo no se consolidará mediante la extracción o la dependencia, sino mediante el codesarrollo productivo, el reparto de valor y la seguridad conjunta de las trayectorias de crecimiento. Por lo tanto, una política industrial europea coherente debe ir acompañada de una geopolítica de nuestras alianzas internacionales. A la extracción depredadora del petróleo venezolano, se preferirá una comunidad mediterránea-europea de energías renovables, que permita reforzar la estabilidad económica y energética de los países del Magreb y diversificar las fuentes de abastecimiento europeas. A la «recolonización» de territorios ricos en minerales críticos, como Groenlandia, se preferirá la seguridad de los insumos mediante asociaciones industriales basadas en el reparto del valor y acuerdos a largo plazo.

Los medios de una política

Por último, esta política industrial debe asumirse a nivel macroeconómico y financiero.

Reconoce que la deuda, la creación monetaria y la coordinación entre las políticas presupuestarias y monetarias no son anomalías, sino instrumentos de estabilización en un mundo de crisis sistémicas. El verdadero peligro no es la intervención, sino la intervención sin gobernanza, sin objetivos claros y sin control democrático.

La captura no es una patología moral: es un riesgo organizativo que debe tratarse como tal.

Alexandre Pointier

«Es necesario un cambio radical»

Entendida así, la política industrial no es ni un retorno del Estado productor ni una imitación de la estrategia estadounidense. Es una política de poder bajo restricciones, que acepta la conflictividad económica al tiempo que se dota de salvaguardias institucionales para garantizar su carácter democrático y evitar que la soberanía se convierta en imperialismo.

Para preparar a las capitales para su informe, Mario Draghi pronunció esta breve frase: «Es necesario un cambio radical».

Tal cambio solo puede realizarse a escala europea, pero no necesariamente con 27 países.

Supone la constitución de una coalición de Estados voluntarios —Alemania, Francia, Italia, España y los Países Bajos, por ejemplo— capaces de ponerse de acuerdo sobre prioridades claras en materia climática, digital y de defensa, y de alinearse con los seis principios enunciados anteriormente, dando prioridad al interés europeo. Esta dinámica también implica una adaptación de la arquitectura administrativa europea, con el fin de salir del actual dogma de la neutralidad competitiva.

Sin embargo, una coalición de este tipo no puede existir sin una capacidad presupuestaria común.

Sin una mutualización específica de recursos y préstamos, destinados explícitamente a unas pocas prioridades industriales estructurantes, no puede haber una política industrial creíble ni una intervención productiva sostenible a escala europea.

La capacidad de actuar nunca es gratuita. Tiene un precio político e institucional.

China ha construido su capacidad de acción mediante la integración autoritaria del capital en un proyecto político unificado, a costa de la subordinación del pluralismo y las libertades.

Estados Unidos acaba de restaurar la suya de forma brutal y agresiva, asumiendo un giro tecno-cesarista basado en la concentración del poder, la captura de dependencias y la delegación de funciones soberanas a actores privados dominantes.

Europa debe inventar otro camino: una democracia de poder bajo restricciones, capaz de asumir la intervención productiva en un mundo con recursos finitos, sin renunciar al derecho, al pluralismo y a la deliberación.

Cinco países —para empezar—, tres retos —clima, digital y defensa— y un mensaje inequívoco dirigido a los ciudadanos europeos y al resto del mundo: Europa es capaz.

La democracia europea ya no puede concebirse como un simple régimen de derechos y procedimientos, protegido de la economía por la distancia y la normativa.

Debe volver a ser, como en los momentos decisivos de la historia, una organización capaz de liberar, orientar y disciplinar el poder colectivo.