Europa debe volver a construir

Europa se ha otorgado a sí misma el título de «superregulador» mundial en el ámbito digital, posicionándose como pionera y punta de lanza en la materia, tal y como demuestra el famoso «efecto Bruselas». La estrategia es bien conocida: consiste en regular las prácticas de un puñado de gigantes digitales sin tener ni la propiedad ni el control de los mismos. En la actualidad, la oleada inicial de medidas antimonopolio y reguladoras dirigidas contra estas empresas está perdiendo fuerza, no solo porque Europa tiende a ceder discretamente ante la administración de Trump para evitar represalias comerciales, sino también porque la futilidad de todo este proceso empieza a salir a la luz. Pero, mientras tanto, ¿en qué punto se encuentra nuestra propia infraestructura tecnológica? Vamos muy a la zaga en materia de inteligencia artificial. ¿Cómo hemos podido llegar a esta situación?

La respuesta —sin duda poco halagüeña para Europa— es que nos hemos dormido en los laureles. O, mejor dicho, que nos hemos dejado llevar por un estribillo colectivo: aquel que nos decía que, al avanzar paso a paso en el arduo juego de la competencia y la regulación ¹ «a pequeña escala», lograríamos civilizar a los gigantes digitales que han invadido el continente. Mientras nos esforzábamos por enseñarles buenos modales, esas mismas empresas se dedicaban a cubrir Europa con una vasta infraestructura que hoy sustenta nuestra vida digital: la nube, los centros de datos, el software y la conectividad. Ahora nos movemos en un contexto de dependencias sistémicas existenciales, a merced de una compleja infraestructura externa compuesta por varios niveles (hardware, software, arquitecturas, entornos de datos, autorizaciones), de la que no somos ni propietarios ni dueños, y que, sin embargo, determina nuestra capacidad económica, nuestra productividad industrial, nuestra influencia geopolítica y la orientación de nuestra innovación. Nos hemos convertido en una colonia digital.

Se trata de un gran fracaso a la hora de comprender la verdadera naturaleza del poder que se extendió entonces por toda Europa. Pensábamos que se trataba de un acto de mala conducta: en realidad, se trataba de infraestructuras materiales. Estas no tienen nada de ilegal en sí mismas: los gigantes estadounidenses simplemente ocuparon el espacio que dejaron vacío los europeos, demasiado ocupados en «regular» en lugar de «construir». De este modo, hemos apoyado de facto la política industrial estadounidense en el ámbito digital, al tiempo que no queríamos ver que la situación era crítica para Europa en ese mismo ámbito. Pensábamos que lo único que teníamos que hacer era contener la situación «haciendo cumplir la ley» y algunas normas de conducta, cuando el desarrollo de nuestra propia infraestructura digital habría requerido una política industrial enérgica y proactiva. Seguimos pensando que «la política industrial es distinta de la política digital», y la Comisión vincula su gestión a competencias separadas y compartimentadas. Peor aún: aunque ahora es evidente que nuestro fracaso se debe a nuestra incapacidad para mostrar iniciativa y aprovechar nuestras capacidades, algunos europeos afirman que Europa es una «potencia media» y que, como tal, nuestra única esperanza es aliarme con otras «potencias medias» como Canadá, la India, Japón o Brasil. De lo contrario, no tendríamos ninguna oportunidad. 

¿Cómo ha podido esta mentalidad reguladora, tan característica de Europa, minar hasta tal punto nuestro sentido de la autonomía y nuestras perspectivas de futuro? Queda mucho por hacer: es imprescindible que Europa asuma el control de una parte más importante de su infraestructura tecnológica. No se trata ni de proteccionismo ni de autarquía, como sugieren algunos detractores. Simplemente, Europa es una superpotencia económica que dispone de todos los medios, fondos y talento necesarios para hacerlo mejor.

La obsesión de Europa por la «buena conducta» ha servido de pretexto para el deterioro de nuestras infraestructuras

Los gigantes digitales, que se han impuesto en Europa en ámbitos como la investigación, las redes sociales, las tiendas de aplicaciones, el comercio electrónico y el software, etc., han sido objeto de denuncias legales por parte de pequeños sitios web europeos descontentos por no beneficiarse de una distribución y una visibilidad «equitativas». Como siempre que la relación de fuerzas es extremadamente asimétrica, las condiciones eran desiguales: se observaban prácticas de «autopreferencia» (que consiste en favorecer la propia versión del servicio), explotación, robo de ideas a los recién llegados y tarifas excesivas. Todo ello se percibió en Europa a través del conocido prisma jurídico del «abuso de posición dominante»: las empresas que disponen de un importante poder de mercado y que se benefician de una situación desigual deben aprender a comportarse correctamente. Se ha dedicado un considerable esfuerzo intelectual a explicar por qué este comportamiento podía calificarse de «anticompetitivo». 

Ahora nos movemos en un contexto de dependencias sistémicas existenciales, a merced de una infraestructura externa compleja compuesta por varios niveles, de la que no somos ni propietarios ni dueños. 

Cristina Caffarra

Hemos desarrollado «teorías económicas del perjuicio» que explican por qué resultaba «racional y rentable» para estas empresas marginar, excluir o explotar a sus competidores. La Comisión Europea se embarcó en un laborioso proceso de apertura de expedientes, recopilación de pruebas y elaboración de «teorías del perjuicio», con años de idas y venidas, solicitudes de información, prórrogas de plazos, comparecencias, resoluciones, recursos, sentencias y, posteriormente, nuevos recursos. Todo ello se prolongó durante al menos una década. Entonces, nos centramos en la regulación y propusimos aplicar las mismas normas antimonopolio como principios de conducta («No te favorecerás a ti mismo»), partiendo de la idea de que definir las reglas del juego sería más fácil que demostrar una infracción a posteriori. Esta empresa parecía titánica. Provocó emojis de bíceps por parte de los reguladores («¡Los domamos!»), amplificados por un pequeño grupo de académicos y actores de la sociedad civil que veían en ello la resistencia de Europa frente a los «monopolios digitales». Pero ninguno de los gigantes a los que se pretendía «domar» se tomó estas medidas muy en serio: con posibilidades de recurso interminables y recursos infinitos, el proceso puede prolongarse indefinidamente. En general, estas empresas incluso han salido ganando: ninguno de estos casos ha logrado cambiar las reglas del juego, ni siquiera un poco, para modificar los modelos económicos que están en el origen de estas prácticas.

En realidad, eso equivalía a querer apagar un incendio con un vaso de agua. En realidad, mientras la élite europea se tranquilizaba con estas medidas de buena conducta («¡Estamos haciendo algo!»), las empresas afectadas se frotaban las manos entre bastidores: «¿Pero qué está pasando en Europa? Estamos encantados de que se ocupen de estos asuntos, pero ¿cuáles son sus verdaderas ventajas? ¿Unas cuantas páginas web? Sigan con sus normativas: mientras tanto, lo construiremos todo nosotros mismos».

Y eso es lo que han hecho. Hoy en día, nuestra vida digital se rige por una compleja estructura de componentes —desde el software hasta los datos, pasando por las aplicaciones, los chips, las arquitecturas, los dispositivos de control o incluso las autorizaciones y las autenticaciones— de la que no tenemos ninguna clave: Europa se ha convertido en un vasallo digital. Por lo tanto, no es de extrañar que nos «encontremos» a la zaga de Estados Unidos y China en materia de inteligencia artificial, un término que ahora utilizan casi todos los responsables europeos. Pero Europa no se «encuentra» ahí por casualidad. No se trata de un fenómeno que haya surgido de repente, de la noche a la mañana, ni de un caso de fuerza mayor. Somos nosotros mismos los responsables.

Aunque no es inútil, la normativa es una herramienta muy insuficiente para satisfacer nuestras necesidades

El vocabulario de la legislación antimonopolio y la regulación, con sus «guardianes» y su «autopreferencia», no era el adecuado. El problema es mucho más fundamental: hemos externalizado gran parte de nuestra nube, nuestros sistemas operativos, nuestra distribución de aplicaciones, nuestro software empresarial, nuestros motores de búsqueda, nuestra infraestructura publicitaria, nuestras comunicaciones, nuestro almacenamiento de datos y, ahora cada vez más, nuestra infraestructura de IA, a un número ínfimo de empresas privadas extranjeras. No podríamos plantearnos hacer lo mismo con otras infraestructuras, como las de los sectores de la energía, la banca, la defensa o las telecomunicaciones. Sin embargo, lo hemos normalizado en el ámbito digital, ya que cada paso se ha presentado como una elección de producto más que como una transferencia de poder estratégico.

No es que la legislación antimonopolio y la normativa sean totalmente inútiles: algunos litigios eran necesarios e importantes desde el punto de vista intelectual. Por ejemplo, era importante comprender cómo Google se aprovechaba de su poder al incitar a los fabricantes de dispositivos Android a designar su motor de búsqueda como motor predeterminado en los nuevos dispositivos, a cambio de la posibilidad de preinstalar Google Play Store, o cómo su presencia en ambos lados de las subastas publicitarias le confería un poder desmesurado que le permitía distorsionar el mercado publicitario a su favor. Pero este trabajo nunca estuvo a la altura de la consolidación de esa posición dominante que empezábamos a observar. Hemos dedicado años a analizar minuciosamente casos concretos de venta vinculada, autopreferencia, exclusión y discriminación, mientras que la arquitectura que sustentaba esta dependencia seguía afianzándose cada vez más. Hemos perdido años intentando explicar cómo debía evolucionar el pensamiento antimonopolio convencional para tener en cuenta los efectos de red y la economía del precio cero. Por último, se han esfumado años dedicados a publicar actas de coloquios universitarios sobre las variantes de los modelos económicos, el «cierre del mercado» y la «exclusión».

El balance de todas estas cruzadas es muy escaso: los procedimientos iniciados contra Google han dado lugar a resoluciones en las que se constata la infracción tanto en Bruselas como ante los tribunales federales estadounidenses, pero ninguna medida correctiva ha tenido el más mínimo impacto. En aras de la exhaustividad, cabe mencionar los demás procedimientos: las acciones judiciales de la Comisión Europea contra Amazon por favoritismo en la «Buy Box» y por el uso de los datos de los vendedores concluyeron con acuerdos extrajudiciales y una medida insignificante para Amazon; los procedimientos contra Apple también han dado lugar a acuerdos extrajudiciales, algunas multas y obligaciones menores que no afectan en absoluto a su modelo económico; lo mismo ocurrió con Microsoft Teams, ya que el asunto concluyó con un ingenioso acuerdo sobre una estructura de tarifas desagregada, que no favorece en absoluto la entrada en el mercado. La regulación intervino entonces, reformulando y reorientando las mismas normas en el marco de la «DMA», pero el ritmo ha sido lento. La Comisión Europea sabe que se encuentra bajo la espada de Damocles de los aranceles y otras medidas de represalia. Solo Apple y Google han sido objeto de una decisión definitiva en los últimos tres años, todas ellas muy tímidas.

El verdadero problema ni siquiera residía en las relaciones entre las grandes plataformas y los pequeños competidores del mercado, sino en el hecho de que estos actores se habían convertido, de facto, en infraestructuras de mercado con capital privado. Si se controla la nube, el sistema operativo, la tienda de aplicaciones, los parámetros por defecto, la capa de identidad y, cada vez más, la interfaz de IA, el hecho de pedirte que no discrimines en un nivel concreto de la pila no cambia en absoluto la naturaleza de la propiedad del terreno.

Una verdad incómoda

Por fin empezamos a comprender que debemos abordar las infraestructuras digitales desde el punto de vista de la política industrial. 

En el ámbito digital, la política industrial europea era idéntica a la política industrial estadounidense. Cada vez que un ministerio optaba por Microsoft, una universidad transfería sus datos a Google, un hospital se hacía dependiente de AWS o un organismo público se estructuraba en torno a una pila de software propietaria, los fondos públicos europeos contribuían a financiar la expansión, los efectos de aprendizaje, las ventajas en materia de datos y los costos de cambio de esas mismas empresas que la Comisión consideró posteriormente demasiado poderosas. Las empresas europeas que se apoyan en esta infraestructura no hacen más que financiar los mecanismos mediante los cuales los actores establecidos perpetúan su dominio. Las empresas europeas siguen, por tanto, dependiendo de la nube estadounidense, de las tiendas de aplicaciones estadounidenses, de la distribución estadounidense y, a la larga, de los compradores estadounidenses.

Europa se ha convertido en un vasallo digital.

Cristina Caffarra

Un enfoque más firme podría haber tenido como objetivo imponer una separación estructural, limitar las fusiones entre los sectores de la nube, el software, la gestión de identidades y la inteligencia artificial, establecer restricciones estrictas a las adquisiciones de empresas europeas de importancia estratégica, imponer verdaderas obligaciones de interoperabilidad y de cambio de proveedor, exigir la diversificación de la contratación pública y, tal vez incluso, establecer el principio de que las instituciones públicas europeas críticas no pueden llegar a depender tecnológicamente de un único hiperescalador extranjero. Sin embargo, en el contexto político-económico de la década de 2010, Europa simplemente no creía que pudiera plantar cara seriamente a los gigantes estadounidenses. Desde entonces, el despliegue de las infraestructuras ha concluido.

Salir del punto muerto en materia de derecho de la competencia y regulación es fundamental para el futuro económico de Europa

Por lo tanto, el fracaso no se debe simplemente a una aplicación insuficiente de la normativa, ni siquiera a un diseño deficiente de la misma en su conjunto. Se trata más bien de una mala comprensión de la propia naturaleza del poder que se ejerce en los mercados digitales. Lo que importa es la propiedad de las infraestructuras, el control de los cuellos de botella, el acceso al capital y la capacidad de expandirse a gran escala. Europa lleva quince años intentando «civilizar» cinco imperios digitales privados, sin hacer lo suficiente para reducir su dominio, desarrollar alternativas y restarles parte de su poder. A estas alturas, el objetivo ya no puede limitarse a exigir un mejor comportamiento por parte de estos operadores: hay que reducir deliberadamente la dependencia europea respecto a ellos, al tiempo que se crea una capacidad tecnológica propia.

Si esta cuestión reviste un carácter tan existencial, no es «simplemente» porque seamos dependientes y estemos expuestos a una posible instrumentalización geopolítica o a un uso estratégico de estos servicios. Se trata de un problema mucho más profundo: está en juego el propio futuro del modelo económico europeo. En su informe sobre competitividad de septiembre de 2024, Mario Draghi situó en el centro de su análisis la desaceleración del crecimiento de la productividad en Europa en comparación con Estados Unidos durante los últimos veinte años. La magnitud real de esta brecha ha sido objeto de un animado debate entre economistas en los últimos meses (entre Luis Garicano, Philippe Aghion y Antonin Bergeaud, por un lado, y Paul Krugman, Benjamin Wolf, Seth Ackerman, Brad de Long y algunos otros, por el otro). Pero, independientemente de la postura que se adopte sobre la cuestión de los métodos y los tipos de medición que deben aplicarse, se admite ampliamente que gran parte de esta diferencia refleja diferencias en la creación, la adopción y la difusión de las tecnologías de la información. El avance de Estados Unidos en el ámbito digital y de la innovación ha beneficiado, como era de esperar, mucho más a América que a Europa, lo que se ha traducido en salarios y beneficios más elevados en Estados Unidos. Para Europa, poseer una mayor parte de nuestras infraestructuras y apoyarnos en ellas nos permitiría captar una mayor parte del valor que creamos, en lugar de dejarlo escapar hacia actores externos. Es imprescindible que Europa se reapropie al menos de una parte de las infraestructuras que hemos subcontratado y de las que no tenemos el control. No se trata ni de proteccionismo ni de autarquía: sencillamente, no podemos construir nuestro futuro basándonos por completo en las infraestructuras de otros.

​​Esto resulta hoy en día especialmente evidente en el ámbito de la inteligencia artificial. Europa constata que Estados Unidos está invirtiendo sumas colosales en el entrenamiento de modelos de vanguardia. Aún no podemos afirmar si esta burbuja de financiación circular va a implosionar, pero una cosa es segura: en estos momentos no disponemos de un laboratorio a la vanguardia tecnológica. Una facción de «maximalistas de la IA» en Europa está tan desorientada que multiplica los llamados para que Europa se doblegue aún más ante los hiperescaladores estadounidenses. Suplica que se le prometa el acceso a estos modelos a cambio de condiciones favorables para construir más centros de datos estadounidenses en territorio europeo. Esta postura está abocada al fracaso. ² Como tampoco dispone de los recursos ni del dinamismo aparentemente excepcional de China, que está recuperando su retraso de forma impresionante, Europa parece haberse prometido a sí misma convertirse en la campeona de la «IA industrial y física». A falta de modelos de vanguardia, podría convertirse en la reina de la mecánica y las máquinas. Es cierto que podemos hacerlo, pero eso dista mucho de ser una solución que permita disponer de una «IA soberana» y el problema seguirá siendo el mismo: habremos construido una IA industrial a partir de la infraestructura de otra persona.

¿Qué hacer? 

La difícil situación en la que se encuentra actualmente Europa exigiría un enfoque decidido para considerar las infraestructuras digitales tal y como los países consideraban antaño los ferrocarriles, las redes eléctricas, el sector aeroespacial o la defensa, es decir, como un ámbito en el que las capacidades públicas, la contratación pública, el capital y la orientación estratégica son legítimos y necesarios. Dejemos de lado todo este alboroto en torno a las cuestiones de derecho de la competencia y la regulación: nos distraen y nos hacen malgastar nuestra energía. 

Más bien debemos realizar inversiones directas y muy importantes en computación, la nube, los chips, los centros de datos, la energía, el software básico y los modelos abiertos. También sería necesario que los gobiernos se convirtieran en clientes de referencia, en lugar de limitarse a firmar cheques para subvenciones, y que las instituciones públicas generaran deliberadamente demanda para los proveedores europeos. Sería necesario que los vehículos de inversión públicos o parapúblicos estuvieran dispuestos a asumir riesgos de capital a largo plazo, a una escala que el capital riesgo europeo clásico sencillamente no puede absorber. Las instituciones europeas han demostrado que son incapaces de hacerlo. Una y otra vez, los europeos recurren a Bruselas con esperanza, adoptando esa postura habitual, «infantilizante», como si dijeran: «La Comisión tiene que hacer algo». Europa fracasa una y otra vez porque el instinto regulador acaba imponiéndose inevitablemente: produce una sucesión interminable de documentos de consulta y proyectos de ley, sin lograr proponer medidas lo suficientemente rápidas o radicales, y reparte unos cuantos euros a iniciativas demasiado prudentes y modestas, sin ir más allá. Los Estados miembros han demostrado que pueden actuar por iniciativa propia (por ejemplo, algunos organismos de la administración pública en Francia, Alemania y otros países han recurrido a proveedores europeos sin esperar a recibir un mandato específico). Es una señal útil, pero insuficiente. Las actitudes tardan en adaptarse a las aspiraciones.

Contar con una mayor participación en nuestras infraestructuras y apoyarnos en ellas nos permitiría captar una mayor parte del valor que creamos.

Cristina Caffarra

Hay dos ámbitos en los que la iniciativa privada puede marcar la diferencia. Movimientos como EuroStack ³ no solo pretenden ampliar el debate, sino también impulsar nuevas iniciativas.

La clave reside en estimular la demanda. Mientras el sector privado no deje de recurrir a las soluciones predeterminadas que ofrecen los hiperescaladores, no habrá ni mercado ni inversión en las soluciones europeas. Debemos superar esta inercia, ya que el arraigo de los hiperescaladores en las empresas europeas es profundo: las decisiones de aprovisionamiento, los modelos de inversión y los incentivos siempre se han considerado compromisos aceptables; a nadie le preocupaban las dependencias derivadas de la facilidad de uso, que iba de la mano de una eficiencia a corto plazo, infraestructuras «llave en mano», paquetes de servicios integrados y una escalabilidad inmediata. Cambiar de rumbo requiere un trabajo minucioso y un compromiso con los consejos de administración para animarlos a evaluar estas dependencias, analizar la rentabilidad de las alternativas y orquestar la transición. Lo más difícil radica en que se trata de un problema clásico de «acción colectiva»: las ventajas de actuar juntos son evidentes, pero «ir por libre» se percibe como un riesgo. Por eso están surgiendo ahora las compras agrupadas y los «buy clubs». 

El segundo aspecto consiste en orientar las inversiones hacia soluciones europeas. Los ecosistemas complejos de infraestructuras digitales no se desarrollan únicamente gracias a inyecciones puntuales de capital. Surgen cuando una demanda sostenida genera flujos de ingresos que justifican la inversión y el desarrollo de un ecosistema. Por eso la demanda es fundamental: se trata de saber cómo reorientar las decisiones de compra del sector privado europeo (que representan un volumen considerable) para crear mercados viables para las infraestructuras soberanas. Sin estas señales de demanda, ningún programa de inversión puede materializarse. Dicho esto, es necesario que las reservas extremadamente importantes de capital europeo (en particular, el capital institucional: los fondos de pensiones gestionan más de 3 billones de euros en activos y las compañías de seguros, 11 billones de euros) se liberen y se dirijan hacia las empresas europeas en pleno crecimiento. En otros lugares, los fondos de pensiones y las compañías de seguros están más acostumbrados a este tipo de inversiones. En Europa, las restricciones normativas siguen siendo demasiado numerosas y, en consecuencia, los inversores institucionales se muestran reticentes, alegando sus «obligaciones fiduciarias» y repitiendo que «los fondos de pensiones no tratan con sociedades de capital riesgo». Sin embargo, observamos indicios de que la «ventana de inversión» (lo que estos actores pueden considerar «invertible») podría evolucionar lentamente y orientarse cada vez más hacia el apoyo a las tecnologías europeas.

Es evidente que todavía resulta difícil imaginar una iniciativa de soberanía digital organizada de forma centralizada en Europa. ¿Qué institución podría, de forma realista, ponerse al frente de ella? La creación de infraestructuras debería considerarse, sin lugar a dudas, como una cuestión de política industrial. Sin embargo, la Comisión sigue separando la política industrial de la política digital, porque «no queremos pisar el terreno de nadie», en lugar de trabajar juntos. No podemos seguir esperando con las uñas mordidas, a la espera de que «la Comisión haga algo»: que nos dé una unión de los mercados de capitales, que nos dé un mercado único.

Mientras el sector privado no deje de recurrir a las soluciones predeterminadas que ofrecen los hiperescaladores, no habrá ni mercado ni inversión en las soluciones europeas.

Cristina Caffarra

Al fin y al cabo, Europa es mejor que sus instituciones.

Contamos con una docena de ecosistemas tecnológicos excepcionales repartidos por todo el continente. Aunque su agrupación resulta interesante, nunca tendremos un único Silicon Valley. En cambio, podemos contar con una red. China funciona según este modelo y eso es una fortaleza, no una debilidad. Contamos con talentos extraordinarios. También disponemos de enormes reservas de capital que deben movilizarse. 

La legislación y la normativa en materia de competencia simplemente han demostrado ser insuficientes; es hora de abandonar la ilusión de que aportan algo significativo a Europa y de considerar el ámbito digital como nuestra política industrial, centrando toda nuestra energía intelectual y positiva en su construcción. 

Europa es una «superpotencia» económica, y no una «potencia media»: empecemos a actuar en consecuencia.