La trampa italiana de la política francesa

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Si bien la historia de la República Italiana está marcada por decisiones tomadas fuera de sus fronteras, no hay que considerarlas como algo que pertenezca exclusivamente al ámbito de la política exterior. La formación de mayorías, las decisiones económicas y el funcionamiento de las instituciones se han visto profundamente influidos por el arraigo en el bando occidental, la participación en la integración europea, los acuerdos monetarios, la adhesión al euro y, más recientemente, el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia (PNRR). El concepto de «presión externa» se asocia a menudo a estos últimos factores, pero merece ser cuestionado: podría dar una imagen demasiado simplificada de un país que recibe instrucciones del extranjero, una imagen muy tentadora para los conspiranoicos de todo tipo. 

Las clases dirigentes italianas solían buscar y negociar por sí mismas los pactos internacionales. Veían en ello una vía para obtener recursos, credibilidad y una continuidad en la orientación política que resultaba difícil de garantizar a través de la política interior.

Emidio Diodato ofreció una primera definición pertinente del concepto de «restricción externa». Él sitúa la primera aparición de este término en el año 1953, cuando apareció en el informe anual del Banco de Italia. En aquel entonces, se consideraba que la organización europea era una oportunidad para que Italia limitara sus errores en materia de política económica. Pero no fue hasta los análisis aportados por Guido Carli cuando este concepto se convirtió en una verdadera clave para interpretar la historia de la República Italiana.

La autonomía de un Estado puede verse limitada por una presión externa, pero su capacidad de acción puede verse incrementada. Del mismo modo, aunque el aplazamiento de una reforma pueda resultar sin duda más costoso, las resistencias internas —aunque no sean insuperables— pueden superarse. O, incluso, si bien la presión externa puede servir de pretexto para legitimar una medida que supuestamente habría sido impuesta por la Unión o por los mercados, también permite proteger una decisión estratégica frente a los avatares de la política nacional. Por lo tanto, el impacto de la presión externa sobre la República Italiana no puede entenderse únicamente preguntándose qué parte de soberanía se ha cedido. Hay que observar, de manera más amplia, quién ha optado por esa presión, con qué fin, con qué márgenes de negociación y qué resultados ha supuesto para los ciudadanos.

En el momento del giro de Maastricht, Carli no solo había percibido la integración europea como un conjunto de obligaciones que había que cumplir, sino, sobre todo, como un instrumento portador de transformaciones para la clase dirigente italiana. ¹

La definición de Diodato se distingue de la idea comúnmente aceptada de que cualquier Estado estaría sometido a presiones internacionales. Por el contrario, él percibe la presión externa como una elección política adoptada en el marco de un orden más amplio, de modo que este influya a su vez, como un efecto de goteo, en las decisiones internas. ¿Cómo explicar su fuerza? Si bien una mayoría puede cambiar o el gobierno puede caer, los tratados, las normas comunes, los mecanismos de los mercados financieros y su credibilidad son, por su parte, duraderos. Así, una decisión tomada a nivel internacional modifica progresivamente los márgenes de maniobra a escala nacional. No elimina las alternativas, pero altera su costo y dificulta la adopción de aquellas que son incompatibles con las obligaciones contraídas.

Para Carli, recurrir a este mecanismo respondía a una visión pesimista de la situación del país. De hecho, según él, la clase política italiana solía posponer las reformas necesarias para controlar el gasto, ya que cualquier intento se topaba inmediatamente con la oposición de los grupos afectados. Lograr un consenso para poner en marcha medidas a largo plazo se había vuelto muy difícil. Para salir de este punto muerto político, surgió así la idea de someter a Italia a unas obligaciones europeas cuya fuerza fuera suficiente para obligar al país a seguir una disciplina financiera de forma permanente, y no solo en situaciones de emergencia. Según Carli, sin esta restricción jurídica internacional que ejerciera presión, la clase política seguramente no se habría puesto manos a la obra para sanear las cuentas. ²

Es en este punto donde Diodato observa tanto la pertinencia como la ambivalencia de la interpretación de Carli. Optar por la «presión externa» no se limita a posicionarse a favor del mercado único. En el enfoque de Carli, esta opción se convierte, más aún, en una maniobra política para configurar un marco institucional que permita transformar las reglas de la economía italiana. El anclaje europeo debería bastar para respaldar la disciplina monetaria y presupuestaria, la reducción del gasto, las privatizaciones y las reformas laborales y de las pensiones. Sin embargo, en el proyecto liberal de Carli, más que un anclaje, el marco europeo imparte, desde arriba, directrices a un país considerado reacio a las reformas e influye así directamente en la estructura económica general. En este sentido, se podría calificar el proyecto de Carli de «jacobino». 

Maastricht no representaba, por tanto, solo un tratado ratificado, sino un texto de alcance constitucional. Mediante esta transferencia de la soberanía monetaria y de la supervisión de las políticas presupuestarias, se modificaba la relación entre la decisión política y la norma económica. El papel del tecnócrata no se limitaba, por tanto, a aportar competencias al gobierno, sino que garantizaba, sobre todo, la continuidad de los compromisos adquiridos a nivel europeo, partiendo del principio de que el sistema representativo no era capaz de asegurarla. Esto plantea una cuestión democrática. Es cierto que la «restricción externa» puede permitir corregir errores y cumplir compromisos a largo plazo, por lo que contribuye a reforzar la capacidad del Estado. Sin embargo, al sustituir de forma permanente a la deliberación y a la responsabilidad política, podría vaciar de sentido las decisiones sometidas a los electores. 

Junto con Gaetano Quagliariello, en Il Principe e la Repubblica, hemos desarrollado un análisis que permite situar este mecanismo de la «coacción externa» en el marco de una historia institucional más amplia. Examinar la Constitución, así como las competencias formales de los órganos de la República, no basta para comprenderla. ³ También hay que estudiar su constitución material, es decir, las relaciones efectivas entre los partidos, los gobiernos, los aparatos administrativos, los organismos intermedios o incluso los poderes supranacionales. Este marco de análisis permite examinar los tratados y las alianzas no como un telón de fondo inmutable, sino como herramientas capaces de influir en la orientación política de un país y en sus relaciones de poder internas. Así, aunque la «presión externa» no esté inscrita en el seno mismo de una institución nacional, esta última puede tener consecuencias directas sobre la actuación de las fuerzas políticas, incluso las más radicales, como veremos más adelante. La «presión externa» tiene, por tanto, un valor «prepolítico». 

Antes de la presión externa

Es necesario repasar la historia del surgimiento de la República para comprender la fuerte interrelación entre el ámbito nacional y el internacional, en el caso italiano. La joven República nace en un contexto de fuerte dependencia respecto a la escena internacional. Italia, como país derrotado, se encontraba entonces inmersa en la reconstrucción y situada en la línea divisoria de la Guerra Fría. Su estabilidad democrática dependía en gran medida de sus relaciones con Estados Unidos, de la ayuda estadounidense, de la opción atlantista y del inicio de la integración europea. En este sentido, las elecciones de 1948 son muy representativas de esta fuerte interrelación entre los juegos políticos internos y los debates internacionales. Entre los temas en juego en las elecciones, el futuro de la ayuda estadounidense y la pertenencia de Italia al bando occidental revestían especial importancia. Sin embargo, no se puede reducir a Alcide De Gasperi a un mero ejecutor de decisiones políticas que no le pertenecieran. Por el contrario, más que ninguno de sus sucesores, supo aprovechar esa posición para devolver al país su credibilidad y recuperar un margen de maniobra. 

El populismo no ha desaparecido debido a la presión externa, pero esta ha limitado su traducción inmediata en decisiones gubernamentales.

Lorenzo Castellani

Por este motivo, Diodato nos invita a abandonar una interpretación según la cual la política exterior de la Primera República se reduciría a un enfoque pasivo de equilibrios internos o dependiente de una voluntad externa. Para este país que salió derrotado de la guerra, los espacios que ofrecía el multilateralismo le permitieron negociar, obtener reconocimiento y defender sus intereses. Incorporarse a las instituciones económicas internacionales y participar en la construcción europea no solo implicaba limitaciones, sino que también ofrecía nuevas posibilidades. La política exterior desempeñó así un papel fundamental en la construcción de una gran economía industrial en Italia. Poner la integración internacional al servicio de la estrategia nacional fue incluso una cuestión capital, desde finales de la década de 1940 hasta principios de la de 1950. 

Sin embargo, las decisiones de política económica e industrial de Italia hasta la década de 1970 no pueden describirse sin distinguir entre «restricción externa» (vincolo esterno) y «restricción exterior» (vincolo esterno). De hecho, Giovanni Farese explica que hablar de «restricción exterior» se ajusta más a la realidad de ese periodo. Este término hace referencia al equilibrio necesario con las cuentas con el exterior. Explicamos el mecanismo: para una economía que debe importar materias primas, energía, tecnologías y bienes de equipo, es necesario obtener divisas, ya sea mediante las exportaciones o a través de otros ingresos. Así, si se abre una brecha entre las importaciones y la generación de divisas, la política de desarrollo que se está llevando a cabo puede verse interrumpida o ralentizada. El equilibrio de la balanza de pagos es, por tanto, esencial y actúa como una restricción. Esta no se deriva de una norma dictada por una organización internacional, sino que está vinculada a la posición de la economía italiana en el marco de los intercambios y pagos mundiales.

Las decisiones que podían parecer de carácter interno se veían, por tanto, directamente afectadas por las presiones externas: la expansión industrial tenía como consecuencia un aumento de las necesidades de importación; la balanza de pagos también podía verse afectada por una aceleración de la demanda; o, incluso, podía ser necesario frenar el crecimiento o modificar las prioridades de producción para responder a la necesidad de defender la moneda. A esto hay que añadir también el impacto del contexto internacional —las relaciones comerciales o la disponibilidad de financiación— en las decisiones internas. Estos diversos factores no dictaban por sí solos una política: la elección de cómo reaccionar y sobre qué grupos sociales hacer recaer los costos correspondía a los gobiernos. Sin embargo, estos no podían ignorar este reto del equilibrio exterior. ⁴ 

Aunque esta distinción entre «restricción exterior» y «restricción externa» permite una mejor comprensión, no debe interpretarse como un esquema para delimitar de forma rígida dos épocas: la Italia de la posguerra se rigió por los acuerdos internacionales, por ejemplo; y la Italia posterior a 1970 también estuvo sujeta a la balanza de pagos. Esta distinción resulta más útil para identificar un cambio en la interpretación política de esta restricción. La «restricción exterior» se plantea como una condición económica; mientras que la «restricción externa» se definirá en la época europea como un compromiso institucional asumido de forma deliberada para influir en las decisiones nacionales. Existe, por tanto, una continuidad entre ellas: ambas reconocen una interdependencia. Sin embargo, en el caso de la «restricción externa», no se limita uno a reconocer la interdependencia, sino que se intenta transformarla en una norma de conducta interna, lo cual, por otra parte, no ocurre sin dificultades ni roces en materia de legitimidad política. 

Europa como disciplina

Se puede considerar como punto de inflexión la adhesión al Sistema Monetario Europeo (SME), decidida en 1978 y efectiva a partir de 1979. De hecho, el vínculo entre la política económica italiana y las decisiones de los socios se vio reforzado por este compromiso de contener las fluctuaciones de la lira frente a las demás monedas participantes. Prestar atención a la inflación, a los salarios, al gasto y a la credibilidad de la política presupuestaria aplicada se convierte en algo esencial para defender el tipo de cambio. Por lo tanto, no se trata únicamente de una cuestión técnica, ya que esto repercute en el costo de las decisiones nacionales y reduce asimismo la posibilidad de aplazar indefinidamente sus consecuencias. 

La diversidad de estos retos quedó patente en los debates en torno a la adhesión al SME. En el Banco de Italia se temía que la pérdida de márgenes monetarios no fuera acompañada de una disciplina presupuestaria suficiente. Por parte de las fuerzas políticas, existía preocupación por los posibles efectos sobre el gasto público y la política salarial: el Partido Comunista (PCI) se había opuesto a una adhesión inmediata, mientras que el Partido Socialista (PSI) se había abstenido. Esto agravó la crisis de la mayoría de solidaridad nacional (1976-1979). Aunque se consiguió para la lira un margen de fluctuación más amplio que para las demás monedas —señal de las negociaciones sobre las condiciones de adhesión—, la adhesión implicaba, no obstante, que el análisis de las decisiones tomadas a nivel nacional no podía realizarse sin tener en cuenta las promesas europeas. 

El funcionamiento de la presión externa puede observarse de forma concreta a través del SME. Por ejemplo, este aumenta el costo de las políticas incompatibles con un compromiso común, proporciona argumentos a los gobiernos para aprobar una reforma o exigir sacrificios, refuerza las instituciones que garantizan la estabilidad o, incluso, obliga a los partidos a gestionar consecuencias que trascienden el mero ámbito nacional. Por lo tanto, el SME no elimina los conflictos políticos, sino que modifica el terreno de juego: ya no basta con debatir los objetivos, sino que también hay que debatir la forma de actuar para conciliarlos con las obligaciones ya contraídas a nivel europeo.

Aunque el «divorcio» entre el Tesoro y el Banco de Italia en 1981 se debió a una decisión interna, este se inscribió en un contexto en plena transformación. Al quedar liberado de la obligación de comprar los títulos no colocados, el banco central ganaba autonomía, pero el costo de la deuda se hacía aún más evidente. También hay que destacar que el refuerzo de la disciplina monetaria no iba acompañado de forma sistemática del desarrollo de una capacidad por parte de los partidos para corregir el gasto o reformar el presupuesto. A lo largo de la década se fue agrandando así una brecha: los mecanismos que imponían límites más estrictos evolucionaban más rápidamente que las prácticas políticas para adaptarse a ellos. 

Por lo tanto, no hay que considerar a la Italia de los años ochenta como un actor pasivo de la integración. En 1985, aprovechando la presidencia italiana de la Comunidad, Bettino Craxi contribuyó a superar las oposiciones al Acta Única Europea. Pero, aunque el país no dejó de buscar su lugar en el proyecto comunitario, el avance del mercado único exigía con urgencia adaptar la economía, el sistema financiero y la administración, algo que solo se abordó de forma parcial. Así pues, se puede considerar que aquellos años fueron una oportunidad perdida para gestionar mejor la presión externa: si bien el marco europeo evolucionaba, no se podía decir lo mismo de los malos hábitos persistentes adquiridos a nivel interno. Lejos de percibirse como un motor para modernizar el Estado, la presión externa se vivía cada vez más como un marco al que había que ajustarse lo mínimo posible.

Maastricht: la apuesta de Carli

La iniciativa de Carli alcanzó su punto álgido en 1992, con el Tratado de Maastricht. La perspectiva de la moneda única y los criterios de convergencia que la acompañan sitúan el compromiso europeo en el centro de la vida política y económica nacional. Italia debe prepararse para la transferencia de su política monetaria al ámbito supranacional y para que su política presupuestaria quede sujeta a obligaciones comunes.

El Tratado de Maastricht se produce en un momento extremadamente difícil para Italia: el fin de la Guerra Fría la privó de sus puntos de referencia internacionales, mientras que la reunificación alemana, la Guerra del Golfo, la desintegración de Yugoslavia y la crisis albanesa debilitaron su posición como potencia regional de tamaño medio. Además, la Primera República atraviesa una crisis a la vez financiera, política y judicial.

Según Diodato, para Carli la apuesta por la integración europea permitía, por tanto, dar respuesta a esta doble crisis: la de las finanzas públicas y la del papel de Italia en la escena internacional. La construcción europea debía proporcionar un marco estable al país y, de este modo, sacarlo del declive provocado por los desequilibrios presupuestarios y el inmovilismo de la clase política. Carli también esperaba que las restricciones propias del marco europeo cumplieran una función pedagógica: la disciplina, vivida en un primer momento como algo impuesto, daría lugar a nuevos hábitos entre la clase dirigente, hasta convertirse en la norma. 

Se trataba, por tanto, de conseguir mediante la presión internacional lo que la competencia política habitual no había logrado. Ahora bien, tal estrategia equivale a confiar a los tecnócratas y a las instituciones independientes un papel decisivo en la definición de la orientación económica, lo cual no puede sino destacarse como problemático. Si bien la elección es claramente política, su aplicación se presenta, por su parte, como una necesidad técnica. Esto permite a los gobiernos atribuirse el mérito de la integración en la Unión Europea, al tiempo que se eximen de toda responsabilidad respecto a las medidas adoptadas para cumplir las obligaciones derivadas de dicha integración. De este modo, a la tecnocracia se le confía la custodia de compromisos que no son neutros y que las mayorías políticas podrían verse tentadas a cuestionar. ⁵

Pero en septiembre de 1992, la crisis de la lira demostró que, aunque Italia se había comprometido a cumplir un compromiso, no estaba preparada para hacerlo. La salida del SME, la devaluación y las medidas de emergencia del gobierno de Amato pusieron de manifiesto el retraso acumulado por el país. El compromiso europeo, lejos de eliminar estas debilidades estructurales, hace que su coste sea más visible. A raíz de esta crisis, los sucesivos gobiernos convertirán la adopción de la moneda única y, por tanto, el saneamiento de las cuentas, en un objetivo fundamental.

Los gobiernos y la coacción

La Segunda República nace, por tanto, en un contexto ya marcado por las decisiones europeas. Para el centroizquierda, la adhesión al euro encarna el rigor financiero, la fiabilidad y la modernización necesarios para la normalización de Italia. El gobierno de Prodi persigue este objetivo, al tiempo que intenta mantener la cohesión en el seno de una mayoría dividida en materia de protección social, reformas económicas y ciertos aspectos de la política exterior. Pero, aunque se alcance el objetivo, las contradicciones persisten. 

Se trataba, por tanto, de conseguir mediante la presión internacional lo que la competencia política habitual no había logrado.

Lorenzo Castellani

Para Diodato, el país ha sufrido por la incapacidad de la clase dirigente para transformar un proyecto marcado por el rigor europeo en una propuesta que concilie estabilidad y crecimiento. En otras palabras, la disciplina presupuestaria no podía, por sí sola, sustituir a una estrategia de desarrollo. 

Quedaban por resolver algunos problemas a escala nacional, como la cuestión de la productividad, el tamaño de las empresas, la innovación, la calidad de la administración y la capacidad industrial. El retraso italiano se produjo de forma gradual: el declive de sectores de la gran industria y la insuficiente transformación del modelo de producción debilitaron al país, precisamente cuando la economía se internacionalizaba y la unión monetaria exigía una mayor capacidad de adaptación. Si bien el euro garantizaba la estabilidad y la pertenencia a una zona monetaria común, no dictaba dónde había que invertir ni qué reformas debían llevarse a cabo.

Así, la presión europea ha adquirido diferentes significados, según el espectro político. Desde el centroizquierda, se ha considerado, sobre todo, como una garantía de credibilidad y como un instrumento de modernización. El centroderecha, por el contrario, ha hecho más hincapié en las limitaciones que imponía Maastricht y reclamaba un mayor margen de maniobra a nivel nacional. Su oposición no se basaba, por tanto, en una diferencia de puntos de vista sobre el multilateralismo en sí mismo —pues ambos bandos consideraban la presión como un instrumento de la política exterior italiana—, sino más bien en el valor que se atribuía al marco europeo y en la mayor o menor posibilidad de poder liberarse de su lógica. A pesar de sus diferentes interpretaciones, ambos se enfrentaron al reto de conciliar a la vez la estabilidad financiera, el crecimiento económico y el consenso social. 

La crisis de la deuda soberana no ha hecho más que agravar esta ecuación. En 2011, el diferencial se convirtió en una cuestión política desconocida hasta entonces para la mayoría de los votantes. Más que una medida del coste relativo de la deuda, el diferencial de rendimiento de los títulos del Estado era un indicador del nivel de credibilidad del gobierno y de su capacidad para cumplir sus compromisos. Al debilitamiento de la mayoría parlamentaria se sumaron las presiones procedentes tanto de los mercados como de las instituciones europeas y del Banco Central Europeo. En este contexto, caracterizado por un margen de maniobra muy reducido, nació el gobierno de Monti, que en aquel momento contaba con el apoyo de una amplia mayoría.

Este episodio político es relevante, ya que pone de manifiesto el aspecto más controvertido de la presión externa. De hecho, aunque el funcionamiento de los procedimientos constitucionales no se ha visto interrumpido —el presidente de la República encargó la formación del gobierno y el Parlamento votó a favor de la moción de confianza—, las decisiones adoptadas han sido percibidas por una parte de la opinión pública como impuestas por una situación de emergencia y concebidas al margen del marco habitual del debate democrático. Si bien Italia ha ganado credibilidad a nivel internacional durante este periodo de austeridad, el coste social del ajuste, así como la fragilidad de su economía, han desencadenado una reacción populista muy fuerte. 

Se podría describir este episodio como la entrada de Italia en una espiral de «desdemocratización». No hay que ver en ello el colapso de la democracia liberal, sino más bien el riesgo de que pierda eficacia si los responsables políticos nacionales no logran convertir los compromisos adquiridos en oportunidades para el país. Pero aún así es necesario poder distinguir entre las decisiones inevitables y aquellas que aún son discutibles. Una tarea que se ha vuelto difícil para los votantes, que se enfrentan a gobiernos que achacan a Europa decisiones de las que no quieren asumir la responsabilidad, o a oposiciones que se jactan de ignorar obligaciones que, sin embargo, seguirán siendo válidas en caso de victoria electoral. La democracia no solo se ve debilitada por la presión externa, sino también por la incapacidad de la política para gestionarla y rendir cuentas al respecto.

Los populistas y los euroescépticos también han aprovechado esta división para sacar fuerza de ella. Las elecciones de 2018 marcaron una ruptura con la idea de que la credibilidad europea fuera, por sí sola, una respuesta suficiente a los problemas del país. Fruto del acuerdo entre el Movimiento 5 Estrellas y la Liga, el gobierno de Conte I trabajó por una mayor libertad en materia de política económica y cuestionó algunos postulados del orden establecido. A pesar de estas aspiraciones, surgió una brecha entre la voluntad de oponerse a una restricción y la capacidad de gobernar un Estado sometido a ella. La necesidad de financiar la deuda, las relaciones con la Comisión, la estabilidad del euro y la reacción de los mercados exigían una negociación permanente. Estos factores no excluían ninguna alternativa, pero encarecían aquellas que iban en contra de los compromisos fundamentales de Italia.

Así pues, la presión externa tuvo como consecuencia una moderación de las fuerzas. Aquellas que la habían criticado duramente durante su campaña electoral se vieron obligadas a gobernar con márgenes más estrechos. Por lo tanto, se vieron obligadas a revisar sus objetivos, a negociar con las instituciones europeas y a evaluar sus promesas teniendo en cuenta la viabilidad financiera. Lejos de ser lineal, esta adaptación no se ha producido sin conflictos. Sin embargo, la responsabilidad gubernamental parece actuar aquí como un freno frente a las posturas más radicales, que chocan con compromisos difíciles de revocar y con costos inmediatamente perceptibles.

Se puede observar la misma dinámica a partir de 2022, aunque bajo formas diferentes. A pesar de la victoria de una coalición formada por fuerzas que desde hace tiempo se muestran críticas con la Unión, no se ha producido ninguna ruptura con el arraigo europeo y atlántico de Italia. La actuación del gobierno de Meloni se ha caracterizado por la búsqueda de credibilidad internacional, la prudencia en las primeras decisiones presupuestarias, las relaciones con el presidente de la República y la necesidad de respetar los compromisos del PNRR. La presión externa no es el único factor que ha contribuido a esta postura más moderada; también hay que añadir el impacto de las decisiones políticas, los incentivos institucionales y las consideraciones estratégicas. Pero no se puede negar que el conjunto de compromisos asumidos por Italia ha reducido el margen de maniobra para un cambio radical. 

El PNRR supone un punto de inflexión

La presión europea ha adoptado una nueva forma, a raíz del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia. La obtención de recursos sigue dependiendo del cumplimiento de los plazos y de la consecución de objetivos verificables. Sin embargo, la lógica ya no se reduce únicamente a la disciplina presupuestaria. La financiación conjunta, las reformas, las inversiones y la evaluación de resultados se combinan en el programa «Next Generation EU». Ya no se trata solo de identificar los límites que debe respetar el Estado, sino también de preguntarse qué se consigue realmente con los recursos disponibles.

La democracia no solo se ve debilitada por la presión externa, sino también por la incapacidad de la política para gestionarla y rendir cuentas al respecto.

Lorenzo Castellani

Por eso, Nicola Lupo propone describir el PNRR como un proceso «euronacional»: el marco común lo establecen las instituciones de la Unión, mientras que el plan de cada Estado miembro se define a escala nacional. Cada Estado elige las medidas y las prioridades y establece la organización necesaria para ponerlas en práctica. La evaluación del plan, el seguimiento de los compromisos y de su avance, así como la verificación del cumplimiento de los objetivos, se llevan a cabo con la colaboración de la Comisión. Por su parte, el Consejo se encarga de aprobar el plan o de introducir posibles modificaciones. Bruselas no impone un orden de forma unilateral, sino que este se construye de común acuerdo con las instituciones nacionales, que son indispensables para la asunción de compromisos y su aplicación. ⁶

Lupo prefiere, por tanto, hablar de «autocompromiso», en el marco del PNRR. Italia, por ejemplo, ha optado por presentar el plan y ha definido su contenido, respetando al mismo tiempo las prioridades y los procedimientos comunes. El cumplimiento de los plazos y de las modalidades de control es, por tanto, esencial para acceder a los recursos, y la modificación de los compromisos no puede realizarse de forma unilateral. La fórmula clásica de Carli es muy diferente en este sentido. En este caso, el compromiso no es solo una palanca para dificultar la aplicación de una política considerada irresponsable, sino que también integra la financiación, la programación administrativa y los resultados esperados en un mismo circuito de toma de decisiones, en el que participan Roma y Bruselas. 

Esta lectura también permite evitar un malentendido sobre la soberanía. El hecho de que Italia participe en las instituciones europeas o de que haya optado por asumir ciertos compromisos no hace que las limitaciones que de ello se derivan sean insignificantes. Si bien, una vez aprobado el plan, los sucesivos gobiernos deben adaptarse a unos objetivos y plazos que no han definido por sí mismos, estas limitaciones no convierten, sin embargo, a Italia en un actor carente de voluntad propia. Cabe precisar asimismo que el plan ha sido renegociado, corregido y ajustado en varias ocasiones de común acuerdo con la Comisión Europea. 

Existen dos formas en que la clase política puede interpretar el PNRR. Una primera sería entenderlo como un calendario de obligaciones que deben cumplirse, so pena de que se interrumpan los pagos europeos. Esta interpretación reproduce la lógica del «mínimo necesario» ya observada en etapas anteriores de la integración. Una segunda forma sería considerar este plan como un vector de integración, que permita estimular las capacidades de programación, coordinación y ejecución, así como transformar una restricción acordada en un recurso de gobernanza. La prueba ha resultado especialmente dura para un Estado cuyas dificultades no radican tanto en la posibilidad formal de decidir como en la capacidad de llevar una decisión hasta el final. La brecha entre el anuncio de un compromiso y su cumplimiento se ha hecho aún más evidente debido a la exigencia de resultados. Y esta última exigencia, por sí sola, tampoco garantizaba el éxito de cada compromiso. Este nuevo y potencial «método de gobernanza» se caracteriza, por tanto, por una mayor integración de la exigencia externa en la dinámica institucional. ¿Qué se puede decir de su evolución? Se podrá hacer un balance más completo cuando se sepa si iniciativas como «Next Generation EU» seguirán siendo puntuales o, por el contrario, cada vez más frecuentes e institucionalizadas. 

Italia, Francia y la prudencia ante las presiones externas

Para concluir este recorrido por la historia italiana, se ha podido observar una evolución de la función de la presión externa. La República de la posguerra recibió seguridad y recursos para la reconstrucción gracias a su integración internacional. Esta última adquirió un carácter cada vez más disciplinario, desde el SME hasta Maastricht. El año 2011 se caracterizó, ante la presión conjunta de los mercados y las instituciones europeas, por la puesta de manifiesto de los riesgos que entrañaba una política incapaz de prevenir la crisis. Esta presión acabó plasmándose en un programa compartido a través del PNRR. En el marco de este programa, la disponibilidad de recursos y la capacidad para cumplir los compromisos adquiridos —incluidos los de Italia— están íntimamente relacionadas. Así, en cada una de estas etapas, la restricción nunca ha sustituido por completo a la decisión nacional, sino que ha tenido un profundo impacto en el costo de las alternativas. 

Ha surgido una discrepancia entre la voluntad de oponerse a una restricción y la capacidad de gobernar un Estado sometido a ella.

Lorenzo Castellani

La moderación de las fuerzas políticas se perfila como uno de sus efectos políticos más destacados. Si bien los populistas y los euroescépticos prometían una ruptura con el orden europeo, el caso italiano demuestra que, una vez en el gobierno, no han podido cumplir sus promesas. Al toparse con tratados, alianzas, vencimientos de deuda, expectativas de los inversores y, más recientemente, con los compromisos del PNRR, es cierto que han podido cuestionar ciertas normas y negociar márgenes de flexibilidad, pero no han podido actuar como si esos vínculos no existieran. En los próximos años, sin duda, habrá que añadir también los compromisos del SAFE, con los que igualmente se encontrarán. ¿Con qué resultado? El resultado ha sido una adaptación realista, a veces acompañada de una retórica más conflictiva que las decisiones efectivamente tomadas. El populismo no ha desaparecido, por tanto, gracias a la presión externa, pero esta ha limitado su traducción inmediata en decisiones gubernamentales. Este mecanismo no siempre ha funcionado bien, pero se ha impuesto a lo largo de la última década de la historia italiana como un dispositivo prudente frente a las fuerzas que han llegado al poder. Ahora sustenta la constitución material de la República Italiana. ⁷

La presión externa parece ser una clave de interpretación útil para la Francia actual, sin por ello dar por sentado que su futuro será un calco del de Italia. Su peso político en Europa, su tradición estatal y sus recursos diplomáticos son diferentes, pero el vínculo entre las decisiones internas y la valoración externa se ha estrechado ante la inestabilidad parlamentaria, las dificultades presupuestarias y la presión sobre los títulos del Estado. El proyecto de presupuesto para 2027 presentado por el gobierno francés tiene como objetivo reducir el déficit, pero este se enfrenta a un Parlamento dividido y a la oposición a medidas impopulares. A principios de octubre de 2026, el rendimiento de los bonos del Estado francés a diez años rozaba el 5 %, mientras que la deuda pública ascendía a alrededor del 119 % del producto interior bruto en el segundo trimestre. Estas cifras son indicativas de la fuerte presión a la que se ven sometidas las decisiones del gobierno, sin que ello signifique, por tanto, una insolvencia inminente.

En el caso de Italia, Mario Draghi siempre ha sido visto como una especie de Jano de dos caras: por un lado, era el hombre del «piloto automático» que aplicaba las reformas sugeridas por la Unión, al considerar que no había alternativa posible; y, por otro, el hombre del «whatever it takes», que defendía el euro y a los países más expuestos a la especulación, como su propio país. ¿Qué opina hoy sobre la situación francesa? No cambia de enfoque. Su visión es la misma que la que tiene de Italia: la Unión es a la vez un remedio amargo y una oportunidad para amortiguar situaciones que, de otro modo, podrían degenerar.

¿Qué nos enseña la experiencia italiana a las fuerzas francesas que hoy critican a la Unión y prometen un aumento del gasto? Estas no dejarían de encontrarse con obstáculos en caso de llegar al poder. Es posible que una mayoría cuestione las prioridades europeas, elija cómo distribuir el ajuste presupuestario o incluso negocie con sus socios. Sin embargo, sigue siendo necesario financiar al Estado, convencer a los inversores de que compren sus títulos y cumplir las normas comunes a las que ella misma ha contribuido. El mecanismo de moderación observado en Italia podría aplicarse también en Francia, si persistiera la presión sobre las cuentas y los rendimientos. No hay que interpretar este mecanismo como una conversión ideológica de las fuerzas populistas o euroescépticas, sino como una adaptación pragmática ante las limitaciones reales a las que se enfrenta la acción gubernamental. 

Sin embargo, no habría que deducir de estos episodios de la historia política italiana que la presión externa podría resolver el problema político latente. Si bien permite tanto contener una ruptura repentina como incitar a los gobernantes a reconocer la realidad de las cuentas y los compromisos, no puede, sin embargo, sustituir a una mayoría capaz de decidir quién debe asumir los costos del saneamiento, qué inversiones deben preservarse y cómo dotar de credibilidad a una perspectiva de crecimiento. La legitimidad política necesaria para superar las fracturas sociales y la polarización política tampoco puede garantizarse únicamente mediante la presión externa. De hecho, esta permite moderar las promesas radicales, sin por ello producir resultados tangibles a nivel social y político. Incluso puede profundizarse la brecha entre la política y los votantes. Imponer una línea desde el exterior no es, por tanto, la función más útil de la presión externa. Esta permite, sobre todo, confrontar a las clases dirigentes con las consecuencias de sus promesas y hacer que rindan cuentas públicamente de sus decisiones.