El No Alineamiento Activo: la estrategia del Sur en la COP30

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A diferencia de lo ocurrido en la gran mayoría de los países del mundo en desarrollo, la elección de Donald Trump para un segundo periodo en la Casa Blanca en noviembre de 2024 fue bienvenida en India, tanto por la opinión pública como por el gobierno. La aparente afinidad demostrada por Trump con el primer ministro Narendra Modi en su primera administración, con un intercambio de visitas mutuas, y actos masivos durante ellas en estadios en Houston primero, y en Ahmedabad, después, parecieron reflejar visiones de mundo similares entre dos «hombres fuertes» con gran arraigo popular. 

La percepción generalizada en India era que un segundo gobierno de Trump sería muy beneficioso para India. 

El canciller indio, S. Jaishankar asistió como invitado a la toma de posesión de Trump en Washington DC en enero de 2025, y el primer ministro Modi fue recibido en la Casa Blanca en febrero. 

A poco andar, sin embargo, la ilusión de una sociedad cada vez más estrecha entre Washington y Nueva Delhi se desvaneció. 

En mayo, al término de la guerra entre India y Pakistán, en una conversación telefónica con Modi, Trump se atribuyó ser el artífice del cese al fuego —lo que India niega—. 

Poco después, Pakistán propuso el nombre de Trump para el Premio Nobel de la Paz, y, rompiendo el protocolo, el jefe del Estado Mayor del Ejército pakistaní, Mariscal Asim Munir, fue recibido por Trump con un almuerzo en la Casa Blanca. 

En seguida, Estados Unidos procedió a imponer aranceles de un 25% adicional a India —por encima del 25% ya fijado antes—, dejándolos en un 50%, los más altos de país alguno, salvo Brasil. 

Estados Unidos luego fijó una tasa de 100.000 dólares para visas H-B1, que les permiten a profesionales extranjeros trabajar en ese país. Un 72% de las 485.000 visas de ese tipo extendidas en 2024 fueron para ciudadanos indios. 

El comercio Sur-Sur representa hoy más de la mitad del comercio global.

Jorge Heine y Carlos Ominami

Y en consonancia con todo lo anterior, rompiendo un compromiso previo de no hacerlo, Washington le impuso sanciones al puerto iraní de Chabahar, un puerto construido por India para facilitar el comercio indio con Afganistán y el resto de Asia Central. 

En unos pocos meses, la administración Trump echó por la borda una pieza clave de la política exterior estadounidense de varias décadas. 

Washington pretendía recomponer su relación con India —muy a maltraer durante toda la segunda mitad del siglo pasado—, clavar una cuña en los lazos entre Nueva Delhi y Beijing, y lograr que India se plegase a los objetivos de Washington en lo que la Casa Blanca rebautizó como el «Indo-Pacifico». 

Sin embargo, de súbito en 2025, India descubrió que tal plegamiento era inconducente. 

Más que acercarse a Washington y alejarse de Beijing, se hizo evidente que lo mejor para India era retomar su vieja tradición de no alineamiento en la competencia por la primacía entre las grandes potencias, y mantener una sana equidistancia entre ambas. 

En agosto de 2025, Modi hizo su primera visita a China en siete años, para participar en la cumbre de la Organización de Cooperación de Shanghái (OCS) realizada en Tianjin, siendo fotografiado en un animado y risueño intercambio con los presidentes Putin y Xi.

Como pocas instancias, este viraje en la política exterior india refleja los desafíos que enfrentan los países del Sur Global en la actual coyuntura internacional, en un momento de transición de un orden internacional a otro y los costos de acercarse demasiado a una u otra de las grandes potencias. Es una época de alta incertidumbre, en que viejas verdades pierden vigencia, los parámetros cambian de un día para otro, y la flexibilidad diplomática y una actitud proactiva son esenciales para proteger el interés nacional.

Como señalamos en nuestro nuevo libro en coautoría con nuestro colega Carlos Fortin, The Non-aligned world (Polity Press, 2025), aunque la crisis del actual sistema internacional es multifacética, en su núcleo duro, es la competencia por la primacía entre Estados Unidos y China la que dicta su dinámica esencial. Esta competencia es propia de situaciones en las cuales una potencia hegemónica se encuentra en decadencia y en las que otra en ascenso amenaza con desplazarla. 

En ese cuadro, las potencias medianas y pequeñas se ven sometidas a fuertes presiones de ambas partes para inclinarse por un lado o por el otro, poniéndolas en un dilema. 

Fue eso lo que le ocurrió a América Latina en 2019-2020, dando origen al concepto de No Alineamiento Activo.

América Latina y su mayor crisis en 120 años

En esos años, la región sufrió tres fuertes golpes. 

La pandemia de Covid-19 tuvo un efecto devastador, sorprendiéndola desprevenida y fragmentada. El resultado fue que, al menos según las cifras oficiales iniciales, América Latina fue la región más afectada por el virus, y con apenas un 8% de la población mundial tuvo un 28% de los fallecimientos por la pandemia. Como consecuencia de ello, la caída del PIB en la región en 2020 fue de un 6.6%, la mayor de región alguna —el PIB mundial cayó un 3.3% ese año— y la mayor en 120 años, según la CEPAL. 

Como si esto fuese poco, en ese periodo el gobierno de los Estados Unidos emprendió una ofensiva diplomática para forzar a los gobiernos latinoamericanos a cancelar proyectos vinculados a China —en Chile, con el cable de fibra óptica de Valparaíso a Shanghái; en Panamá, con el cuarto puente sobre el Canal; y en Ecuador, con los equipos de Huawei y ZTE en la red de telecomunicaciones, entre otros—. 

Fue en ese cuadro que surge la noción de No Alineamiento Activo como respuesta a la crisis regional. 

Su idea central es no ceder a las presiones de las grandes potencias, priorizar los intereses nacionales sobre los de otros, evaluando cada asunto en su mérito. 

El No Alineamiento Activo toma una página del Movimiento de Países No Alineados fundado en 1961 en Belgrado, pero lo adapta a las realidades del nuevo siglo. Tal como el Movimiento de Países No Alineados, el No Alineamiento Activo propone no tomar partido en la contienda entre las grandes potencias, defiende los principios de no intervención, de respeto a la soberanía nacional, del multilateralismo y de la vigencia del derecho internacional. 

A diferencia del Movimiento de Países No Alineados, sin embargo, que tenía un fuerte componente defensivo, destinado a proteger a los países de África, Asia y el Caribe que recién accedían a la independencia de los peligros de la Guerra Fría, el No Alineamiento Activo es asertivo, en el sentido de estar siempre a la búsqueda de nuevas oportunidades para promover el desarrollo de los países que lo despliegan. 

En veinte años, el comercio sino-latinoamericano ha conocido un aumento de cuarenta veces. 

Jorge Heine y Carlos Ominami

El No Alineamiento en el nuevo siglo

Ello es posible debido a que las condiciones que enfrenta el Sur Global de hoy son muy distintas a las que enfrentaba el Tercer Mundo de otrora. 

Por una parte, está el giro en materia de dinamismo —el que se ha desplazado desde el Atlántico Norte al Asia-Pacifico—, con el auge de los «gigantes asiáticos» (China e India) y ASEAN, que ha llevado a que el comercio Sur-Sur representa hoy más de la mitad del comercio global —a diferencia de lo que ocurría en los setenta, en que no era más de la quinta parte—. 

Lo mismo vale para los flujos de IED y de cooperación financiera. Esto significa que la diplomatie des cahiers de doleances del Movimiento de Países No Alineados —ejemplificada en la demanda por un Nuevo Orden Económico Internacional que predeciblemente, nunca fue acogida— ha sido reemplazada por la «diplomacia financiera colectiva» de un Nuevo Sur. 

Esta se refleja en entidades como el Banco Asiático de Inversión e Infraestructura (BAII), el Nuevo Banco del Desarrollo (el así llamado «Banco de los BRICS») el Banco Latinoamericano de Desarrollo y otras entidades, que abren alternativas a las fuentes de financiamiento tradicional de las instituciones de Bretton Woods, dominadas por las potencias occidentales.

Por otra parte, una diferencia importante entre la época de la Guerra Fría y la realidad actual radica en lo que representaba la Unión Soviética en el plano económico y lo que representa China hoy en él.  

Si bien la URSS era una superpotencia militar, espacial, nuclear e ideológica, tenía una economía más pequeña que la de los Estados Unidos. También era una economía cerrada, que no facilitaba flujos de comercio, inversión o de cooperación financiera significativos al Tercer Mundo de esos años. Ello ponía a la URSS en una situación desmedrada en relación con los Estados Unidos en la competencia por los corazones y las mentes de los pueblos y gobiernos del mundo. 

En cambio, la situación de China hoy es muy distinta. 

La economía china ya es mayor que la de Estados Unidos medida en términos de Paridad de Poder Adquisitivo —lo es desde 2014— y las proyecciones indican que será mayor que la de Estados Unidos en términos nominales en 2030, o, a más tardar, en 2035. 

La economía china también es más abierta que la de Estados Unidos, lo que le permite competir de manera muy distinta en los mercados mundiales.

Y en América Latina esa presencia se ha hecho sentir con especial fuerza. 

El comercio sino-latinoamericano, que llegaba apenas a 12 mil millones de dólares en 2000, llegó a los 518 mil millones en 2024, un aumento de cuarenta veces. Hoy por hoy, China ya es el mayor socio comercial de Sudamérica en su conjunto. Esto significa que los países de la región tienen hoy opciones en materia de comercio, inversión y cooperación financiera que no tenían en el pasado, haciendo posible no alinearse ya sea con Washington o con Beijing.

Es por ello que el planteamiento original de No Alineamiento Activo, lanzado en 2020, resonó fuertemente en la región ¹.

Sin embargo, no faltaron las críticas, señalando que el No Alineamiento Activo sería una noción anacrónica, correspondiente a conceptos de mediados del siglo XX y no a las necesidades del siglo XXI. 

De Ucrania a Gaza, el retorno del no alineamiento

A los tres meses de la publicación del libro, con la invasión de Ucrania por parte de Rusia, el no alineamiento de súbito volvió al primer plano de la política mundial.

De súbito, y en vez de anacrónico, el planteamiento del no alineamiento activo terminó siendo profético.  

Para sorpresa de Washington y de Bruselas, algunos de los principales países de Asia, África y América Latina, con India a la cabeza, pero incluyendo también a Sudáfrica, Pakistán, Indonesia, Brasil y otros, se negaron a asumir la posición del G7 y de los miembros de la OTAN con relación a la guerra en Ucrania. 

Y más que una defensa de la invasión misma, que una amplia mayoría reconocía era una abierta violación del principio de la no intervención y de la Carta de las Naciones Unidas, lo que despertó fuerte oposición en el Sur fue el esfuerzo de Estados Unidos y sus socios de la OTAN en transformar la guerra en Ucrania en algo único y sin precedentes. 

Ello implicaría que los 200 países del planeta deberían sumarse en contra de Moscú, y, en palabras del ex secretario de defensa de los Estados Unidos, Lloyd Austin, «debilitar a Rusia de tal forma que nunca más pudiese hacer algo similar». 

Con todo lo trágica que ha sido la guerra en Ucrania, la noción que sería «una guerra única en la historia de la Humanidad» es insostenible. 

Lo que la hace única a juicio de Occidente es que tiene lugar en Europa. 

Las guerras en Yemen, la invasión de Irak o la de Afganistán, según este criterio, por algún extraño motivo, serían conflictos bélicos rutinarios, cuyos autores —a diferencia de Rusia— no merecerían sanción alguna. 

Fue este doble rasero el que llevaría a la abrumadora mayoría de los países en desarrollo a negarse a sumarse a las sanciones extremas en contra de Rusia, incluyendo su exclusión del sistema bancario Swift y la consideración de la posibilidad —en definitiva, descartada— de excluirla del Internet. 

Lo que hoy se haga con Rusia, mañana le podría ocurrir a cualquier otro país que tuviese diferencias con Washington o con Bruselas. 

Algo tan esencial para los intercambios internacionales como es el dólar estadounidense, que podría considerarse un servicio de utilidad pública para facilitar el comercio, la inversión y el turismo internacional, terminaba siendo utilizado como una herramienta bélica para promover los intereses estratégicos de Washington, con considerables perjuicios para el resto del mundo.

Y este retorno del no alineamiento a la primera línea de las relaciones internacionales fue de la mano con el auge del Sur Global. 

En agosto de 2023, en su cumbre en Johannesburgo, el grupo de los BRICS anunció su expansión, que lo llevaría a doblar su membresía de cinco a diez, incluyendo a Indonesia, el cuarto país más poblado del mundo, con 280 millones de habitantes, y el país de mayoría musulmana más poblado del planeta. 

Después de ser ignorado y minimizado durante años por los medios occidentales, de súbito los BRICS pasaron a ser un referente no menor en la política mundial. 

Sin embargo, vendría a ser la guerra en Gaza, gatillada por el ataque de Hamas a Israel el 7 de octubre de 2023, que provocó la muerte de 1.200 israelíes y el secuestro de 250 de ellos, que vendría a dar un impulso clave a este auge del Sur Global. Si bien el derecho a la defensa de Israel es indiscutible, la desproporcionada reacción israelí, que en dos años ha llevado a la muerte de 67.000 civiles palestinos —incluyendo 20.000 niños, lo que la hace, según UNICEF, una verdadera guerra en contra de los niños— y a la destrucción casi completa de Gaza, ha causado una fuerte reacción a lo largo y lo ancho del Sur, con países como Sudáfrica y Brasil llevando el pandero en la materia, y repetidas votaciones en la Asamblea General de la ONU llamado a un cese al fuego en Gaza, con mayorías de 140 a 50 que reproducen elocuentemente la fisura Norte-Sur en el orden internacional. Y este rechazo a lo que ya es ampliamente descrito como una guerra genocida, no ha hecho sino profundizar esta fisura.

Ello es causado, por una parte, por la indiferencia con que los países del G7 reaccionaron al sufrimiento humanitario en Gaza, que contrasta con los enormes recursos movilizados para ayudar a Ucrania que alcanzan a cientos de miles de millones de dólares; por otra, el que la guerra genocida de Israel en contra de Gaza no sólo es vista con indiferencia por gran parte de la opinión pública occidental, sino que es llevada a cabo con armas provistas por Estados Unidos y Alemania, incluyendo bombas de una tonelada, completamente inadecuadas para lo que se suponía era combate urbano en contra de un grupo terrorista. 

Lo que hace única la guerra en Ucrania a juicio de Occidente es que tiene lugar en Europa. 

Jorge Heine y Carlos Ominami

La economía política del no alineamiento activo: una estrategia de cobertura

Más allá de lo que significa el no alineamiento activo como una orientación general en materia de política exterior, que entrega una guía para la acción, un compás para navegar un mundo de aguas turbulentas, ¿en qué se traduce esto en el día a día de la conducción diplomática? 

Lo que podríamos llamar «la gran estrategia» del no alineamiento activo consiste en lo que hemos denominado «tantear el terreno». 

Ello significa que, lejos de optar por identificarse con una u otra de las grandes potencias en pugna, los países examinan cada asunto en sus propios méritos, y, dependiendo de las ventajas que le impliquen, deciden por un camino u otro, acorde a ellas. 

Es cierto que el poderío de Estados Unidos y de China es enorme, tanto en el plano militar como el económico —entre las dos, representan un 43% del PIB mundial—, lo que es muy difícil de contrarrestar por otros. 

Al mismo tiempo, la existencia, no de un monopolio de poder internacional —como se dio en la era del así llamado «momento unipolar», de 1991 a 2016—, sino que, de un duopolio de este, significa que hay una competencia entre Washington y Beijing por ganarse el apoyo del resto de los países. 

Por una parte, la potencia hegemónica en declinación, los Estados Unidos, debe demostrar que aun concita apoyo suficiente para mantenerse en la cima de la jerarquía internacional; por otra, la potencia en ascenso, China, requiere mostrar su auge. Todo esto se traduce en oportunidades muy reales para que los países del Sur Global obtengan mejores condiciones para sus proyectos comerciales, de inversión y de cooperación financiera. 

Esto es lo que denominamos la «economía política del No Alineamiento Activo». 

Los ejemplos abundan, y revelan que el no alineamiento activo no es utilizado sólo por gobiernos progresistas, sino que también por aquellos de centro y de derecha. También demuestran que, en contra de lo que algunos plantean, no es sólo instrumento de potencias medianas, sino que también de las pequeñas.  

El caso de Ecuador es emblemático. 

Agobiado por una alta deuda externa, y la urgencia de ampliar sus mercados de exportación para generar las divisas requeridas para el servicio de esa deuda, el entonces presidente de Ecuador, el millonario empresario conservador de Guayaquil Guillermo Lasso, visitó Washington en 2022. Lo hizo para proponerle al presidente Joe Biden la firma de un tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Ecuador, tal como lo tienen países vecinos como Colombia, Perú y Chile. 

La propuesta fue rechazada por la Casa Blanca. 

Ante ello, Lasso se dirigió a Beijing, donde su propuesta de un TLC con China fue bien acogida, y el mismo fue negociado, firmado y ratificado, entrando en vigor en mayo de 2024. Al haberlo propuesto previamente a Estados Unidos, Washington no estaba en condiciones de objetarlo.  

El caso de Uruguay también es revelador. 

Los esfuerzos de Montevideo por firmar TLCs ya sea con Estados Unidos o con China se vieron frustrados por su pertenencia al MERCOSUR, que no los permite fuera del marco del acuerdo. Buscando diversificar al menos sus fuentes de financiamiento multilateral, bajo la presidencia de otro presidente conservador, Luis Lacalle Pou, en 2021 Uruguay se incorporó al Nuevo Banco del Desarrollo con sede en Shanghái, el banco de los BRICS, siendo el primer país latinoamericano en hacerlo, después de Brasil —Colombia seguiría sus pasos en 2025—.

A su vez, la táctica del no alineamiento activo consiste en lo que podríamos llamar «buscar cobertura», es decir tomar medidas para evitar los efectos negativos de determinadas iniciativas. Un término tomado de la actividad bursátil, alude a mantener una posición intermedia entre contrarrestar abiertamente la posición de una u otra de las grandes potencias y el plegarse a una de ellas. 

De lo que se trata es de dejar siempre opciones abiertas para futuros cursos de acción, en caso de un súbito cambio del escenario. 

Ello implica cultivar las mejores relaciones posibles con las dos potencias en contienda; diversificar lazos en todo lo posible; y siempre tener un «plan B» para enfrentar emergencias. Esta es la mejor manera de lidiar con situaciones de alta incertidumbre —como la actual coyuntura internacional—, en que el resultado de tomar la decisión equivocada puede ser devastador.

En breve, como señala el saber popular, «a grandes males, grandes remedios». 

Ante el difícil momento por el cual atraviesa el sistema internacional, tal vez el más delicado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, el No Alineamiento Activo provee un útil instrumento para que los países del Sur Global sorteen con éxito los enormes desafíos que este plantea.