La agenda estratégica de la Unión para 2024-2029: texto completo

Al igual que la lista de altos cargos que acaban de ultimar, el documento acordado por los Jefes de Estado y de Gobierno es una parte importante de la maquinaria de toma de decisiones que definirá el próximo ciclo. 

Como nos explicaba Klaus Welle, el proceso en curso estos días no se limita a la elección de individuos, «también establece las prioridades políticas de la futura Comisión. El Consejo Europeo publicará primero un documento estratégico que, dada la naturaleza de esta institución, será bastante general. A continuación, los distintos grupos políticos del Parlamento Europeo formularán sus peticiones, que deberán ser confirmadas por el candidato a Presidente de la Comisión en el discurso que pronunciará justo antes de la votación en el Pleno. Luego los grupos se retirarán para decidir si desean votar a favor de la confianza. Las preferencias y convicciones personales del candidato también influirán en las prioridades. Después, la Comisión se tomará de uno a dos años para elaborar los detalles de la legislación e intentará que se apruebe hasta el final de la legislatura».

De alcance general y fruto de una serie de compromisos, conviene matizar su carácter inmediatamente programático sin dejar de prestar atención a las novedades que incluye. Entre ellas destaca el papel reforzado que el Consejo Europeo pretende otorgar al Banco Europeo de Inversiones, especialmente en lo que se refiere a la industria de defensa y al impulso de la competitividad a través de la inversión. La institución, cuya ex ministra española de Economía Nadia Calviño tomó el timón el 1 de enero de este año, ha centrado tradicionalmente sus préstamos en las infraestructuras, el cambio climático y la cohesión.

Un segundo aspecto que ha recibido una gran atención —incluso antes de la publicación oficial del documento, cuando se filtraron versiones anteriores— es el espacio relativamente reducido que se concede a la transición ecológica en la agenda estratégica, a pesar de que la adopción del Pacto Verde se considera en general un éxito de la primera Comisión von der Leyen.

La Unión Europea se fundó sobre el imperativo de garantizar la paz en Europa, basada en la cooperación, la solidaridad y la prosperidad económica compartida. Esta promesa inicial sigue guiándonos y sirve de base a nuestras prioridades para una Europa fuerte y soberana.

El panorama político mundial actual está siendo remodelado por la competencia estratégica, la creciente inestabilidad global y los intentos de desafiar el orden internacional basado en reglas. Rusia ha vuelto a traer la guerra a nuestro continente. En nuestra vecindad, la situación en Oriente Medio es dramática. Nuestro entorno natural está cada vez más dañado y perturbado por el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación. El rápido desarrollo de las nuevas tecnologías conlleva tanto oportunidades como riesgos potenciales.

Estos retos sin precedentes nos han llevado a dar nuevos pasos en nuestra cooperación e integración en los últimos cinco años. Juntos, hemos fijado objetivos clave para hacer frente al cambio climático y hemos establecido un ambicioso marco para la transición digital. Juntos, hemos desarrollado y distribuido vacunas por toda Europa y más allá, y creado un importante fondo de recuperación en respuesta a una pandemia que afectó a nuestras sociedades de forma impredecible. Juntos, hemos protegido nuestras economías durante la crisis energética. Y juntos, hemos proporcionado a Ucrania un importante apoyo militar y económico para defenderse de la guerra de agresión de Rusia y proteger la seguridad europea. No nos detendremos aquí. Atenderemos el llamamiento de los fundadores de la Unión y nos aseguraremos de que la creatividad de nuestras respuestas esté a la altura de los retos que nos esperan.

Como Unión y como Estados miembros, combinaremos nuestras fuerzas y recursos para afrontar los años venideros con unidad y determinación. Responderemos a las aspiraciones de nuestros ciudadanos.

Reforzaremos nuestra competitividad y nos convertiremos en el primer continente neutro desde el punto de vista climático, llevando a buen puerto las transiciones climática y digital, sin excluir a nadie de este proceso. Estaremos a la altura de los retos de la migración. Asumiremos la responsabilidad de nuestra seguridad y defensa y reforzaremos nuestra capacidad de actuación para defender nuestros intereses y ser más influyentes en el mundo. Asumiremos el liderazgo a la hora de abordar los retos mundiales, defendiendo el Derecho y las instituciones internacionales, la gobernanza mundial equitativa, el multilateralismo integrador y el crecimiento y el desarrollo sostenibles. 

Enfrentada a la agresión rusa en Ucrania, atrapada en la rivalidad entre China y Estados Unidos, la Unión Europea, históricamente una potencia de paz, se encuentra lidiando con el retorno de la guerra. Basándose en la noción de «multipolaridad inclusiva», Laurence Tubiana y Bernice Lee exponen en nuestras páginas una hoja de ruta para una nueva diplomacia europea. La ambición de reconstruir la Unión como potencia reconciliadora frente a la agresión rusa, en las secuelas del 7 de octubre y en la guerra de los capitalismos políticos ocupa un lugar destacado en la agenda estratégica del nuevo ciclo.

Unas economías sociales de mercado fuertes y competitivas serán el motor de la realización de nuestras ambiciones. En el mundo hipercompetitivo de hoy, debemos dar rienda suelta al espíritu emprendedor europeo. Europa es un continente de emprendedores, creadores e innovadores. Confiar en nuestras empresas para convertir los riesgos en oportunidades estimulará la inversión, impulsará el crecimiento económico y hará de Europa un líder mundial en industrias y tecnologías verdes y digitales.

La competitividad y el crecimiento están en el centro de los objetivos de la Unión. Dentro de unos días, la Presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, publicará el esperado informe sobre estas cuestiones encargado a Mario Draghi, del que ya se ha publicado un avance en el Grand Continent.

Nuestros valores y el Estado de Derecho son nuestra brújula, tanto interna como externamente. Son la base de una Unión más fuerte, más próspera y más democrática para nuestros ciudadanos. 

El Consejo Europeo está de acuerdo con las prioridades enumeradas en el presente documento e invita al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión a ponerlas en práctica durante el próximo ciclo institucional, respetando el equilibrio institucional de poderes definido en los Tratados y los principios de delegación, subsidiariedad y proporcionalidad. El próximo marco financiero plurianual de la Unión debe reflejar estas prioridades, garantizando que el presupuesto de la Unión se adapte al futuro y que se den respuestas europeas a los retos europeos. Con este fin, trabajaremos para introducir nuevos recursos propios. 

Una Europa libre y democrática

Defender los valores europeos dentro de la Unión 

Nuestros valores son nuestra fuerza. Protegeremos y promoveremos nuestros valores fundacionales —respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías—, que siguen siendo la piedra angular de nuestra Unión.

Promoveremos y salvaguardaremos el respeto del Estado de Derecho, que es el fundamento de la cooperación europea, defendiendo los principios de objetividad, no discriminación e igualdad de trato de los Estados miembros. Reforzaremos nuestra resistencia democrática, en particular profundizando en el compromiso cívico, protegiendo unos medios de comunicación y una sociedad civil libres y pluralistas, haciendo frente a la injerencia extranjera y contrarrestando los intentos de desestabilización, incluso mediante la desinformación y la incitación al odio. Reforzaremos el discurso democrático y nos aseguraremos de que los gigantes tecnológicos cumplan con su responsabilidad de proteger el diálogo democrático en línea. Promoveremos nuestra diversidad y patrimonio culturales. 

Respetar nuestros valores a escala mundial 

La Unión Europea seguirá siendo la más ardiente defensora del orden jurídico internacional, apoyando firmemente a las Naciones Unidas y los principios consagrados en su Carta. En particular, la Unión proseguirá sus esfuerzos para promover la paz, la justicia y la estabilidad en el mundo, así como la democracia, los derechos humanos universales y la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible en todos los foros internacionales. Nos esforzaremos por reformar el sistema multilateral para hacerlo más integrador y eficaz.

Una Europa fuerte y segura 

Garantizar una acción exterior coherente e influyente

El mundo que nos rodea se ha vuelto más conflictivo, transaccional e incierto. Nos adaptaremos a las circunstancias cambiantes, afirmando la ambición y el papel de la Unión como actor estratégico mundial en el nuevo contexto geopolítico multipolar.

La invasión masiva de Ucrania es también un ataque a una Europa libre y democrática. La Unión Europea apoyará a Ucrania en su lucha por mantener su independencia y soberanía y recuperar su integridad territorial dentro de sus fronteras internacionalmente reconocidas. También apoyaremos su reconstrucción y la búsqueda de una paz justa. Intensificaremos nuestros esfuerzos para promover la seguridad, la estabilidad, la paz y la prosperidad en nuestra vecindad y fuera de ella.

Muy marcada por los acontecimientos que han sacudido la vida de la Unión y de sus Estados miembros en los dos últimos años, la Agenda Estratégica dedica un apartado entero al apoyo y la reconstrucción de Ucrania. Aunque el calendario sigue siendo impreciso, esto permitiría anclar institucionalmente el apoyo al país durante un largo periodo, en la medida en que ahora se acepta que una solución a la guerra parece poco probable a corto plazo.

Colaboraremos estrechamente con nuestros socios y desarrollaremos asociaciones estratégicas mutuamente beneficiosas para hacer frente a los retos comunes. Utilizaremos las políticas internas y externas de la Unión en nuestro beneficio y de forma bien coordinada.

Reforzar nuestra seguridad y defensa y proteger a nuestros ciudadanos

Europa debe ser un lugar donde las personas sean y se sientan libres y seguras. La Unión Europea y los Estados miembros han tomado medidas audaces para reforzar la preparación y la capacidad de defensa de la Unión, en particular aumentando el gasto en defensa. En el futuro, invertiremos mucho más y mejor juntos, reduciendo nuestras dependencias estratégicas, aumentando nuestras capacidades y reforzando en consecuencia la base industrial y tecnológica de la defensa europea.

Reforzar nuestra seguridad requiere una base económica sólida. Movilizaremos los instrumentos necesarios para reforzar nuestra seguridad y la protección de nuestros ciudadanos, y para responder a las nuevas amenazas emergentes. Reforzaremos la interoperabilidad entre las fuerzas armadas europeas. Mejoraremos urgentemente las condiciones para el desarrollo de la industria europea de defensa creando un mercado europeo de defensa más integrado y fomentando las adquisiciones conjuntas. Acogeremos con satisfacción los proyectos e iniciativas emblemáticos de defensa de los Estados miembros. Mejoraremos el acceso a la financiación pública y privada, explorando todas las opciones, incluido el refuerzo del papel catalizador del grupo del Banco Europeo de Inversiones.

El papel del BEI en la financiación de la base tecnológica e industrial de la defensa europea es uno de los aspectos más innovadores del documento. Recientemente nombrada al frente de esta institución multilateral, cuyo mandato inicial era financiar proyectos de infraestructura, la ex Ministra española de Economía, Nadia Calviño, tendrá que inventar nuevos medios de acción. El Banco ya se había movilizado como palanca de financiación en 2020, al comienzo de la crisis sanitaria, a través del Fondo Paneuropeo de Garantía.

Una Unión más fuerte y competente en el ámbito de la seguridad y la defensa contribuirá positivamente a la seguridad mundial y transatlántica y complementará a la OTAN, que sigue siendo el fundamento de la defensa colectiva de sus Estados miembros. Cooperaremos con los socios transatlánticos y con la OTAN, respetando plenamente los principios establecidos en los Tratados y por el Consejo Europeo, sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros y teniendo en cuenta los intereses de seguridad y defensa de todos los Estados miembros. 

Para reforzar la seguridad en la Unión, lucharemos contra la delincuencia en línea y fuera de línea y prevendremos y combatiremos la corrupción, utilizando todos los instrumentos de cooperación policial y judicial de nuestra Unión. Estaremos decididos a luchar contra la delincuencia organizada y a interrumpir el flujo de beneficios ilícitos procedentes de actividades delictivas transfronterizas. Combatiremos los intentos de división, la radicalización, el terrorismo y el extremismo violento. 

La Unión Europea reforzará sus capacidades de resistencia, preparación, prevención de crisis y respuesta, como parte de un planteamiento que abarque todos los riesgos y a toda la sociedad, para proteger a nuestros ciudadanos y sociedades frente a las distintas crisis, incluidas las catástrofes naturales y las emergencias sanitarias. Reforzaremos nuestra respuesta colectiva a la guerra cibernética e híbrida, a la manipulación e interferencia extranjeras y a las amenazas a nuestras infraestructuras críticas. Prestaremos especial atención al refuerzo de la resiliencia de la sociedad.

Preparar una Unión más grande y más fuerte 

La nueva realidad geopolítica subraya la importancia de la ampliación como inversión geoestratégica en paz, seguridad, estabilidad y prosperidad. El proceso de ampliación está experimentando un nuevo dinamismo. La Unión y los países candidatos tienen ahora la responsabilidad de aprovechar al máximo esta oportunidad y hacerlo patente.

La Unión Europea seguirá un planteamiento de la adhesión basado en los méritos, con incentivos tangibles. Ayudará a los países candidatos a cumplir los criterios de adhesión mediante los instrumentos adecuados y aprovechará cualquier oportunidad para avanzar en la integración progresiva. También fomentará los esfuerzos de reforma, especialmente en lo que respecta al Estado de Derecho, así como la integración regional, las relaciones de buena vecindad, la reconciliación y la resolución de conflictos bilaterales. 

Al mismo tiempo, la Unión emprenderá las reformas internas necesarias para garantizar que nuestras políticas sean adecuadas para el futuro y cuenten con una financiación sostenible, y que las instituciones de la Unión sigan funcionando y actuando con eficacia.

La agenda estratégica hace suyas las recomendaciones del informe del «Grupo de los Doce» que sus ponentes Olivier Costa y Daniela Schwarzer pudieron desarrollar en estas páginas, y que se debatieron en el marco confidencial del Grand Continent Summit de diciembre de 2023 en presencia de varios ministros implicados en el proceso de ampliación.

Perseguir un enfoque global de la migración y la gestión de las fronteras

Garantizar la libre circulación de los ciudadanos dentro de la Unión es un logro fundamental de la Unión Europea y requiere el buen funcionamiento del espacio Schengen. Esta libertad conlleva la responsabilidad compartida de cumplir y aplicar nuestras obligaciones comunes y de proteger eficazmente las fronteras exteriores de la Unión. Se trata de un requisito previo para garantizar la seguridad y hacer cumplir la ley y el orden, de acuerdo con nuestros principios y valores. 

A través de su enfoque de asociación global, la Unión Europea seguirá cooperando de forma mutuamente beneficiosa con los países de origen y tránsito. Juntos, abordaremos los retos a largo plazo de la migración irregular y sus causas profundas, y trabajaremos en los retornos. También exploraremos las oportunidades de migración, incluso a través de canales legales. Lucharemos contra las redes de traficantes y romperemos el modelo de negocio de quienes se benefician de este comercio inhumano. Estudiaremos nuevas formas de prevenir y contrarrestar la migración irregular. Encontraremos soluciones comunes a la amenaza que supone el uso de la migración como herramienta de seguridad. 

Una Europa próspera y competitiva

Reforzar nuestra competitividad

Estamos decididos a reforzar las bases de nuestra competitividad a largo plazo y a mejorar el bienestar económico y social de nuestros ciudadanos. Nos esforzaremos por aumentar su poder adquisitivo, crear empleos de calidad y garantizar la calidad de los bienes y servicios en Europa. Reforzaremos nuestra soberanía en sectores estratégicos y haremos de Europa una potencia tecnológica e industrial, promoviendo al mismo tiempo una economía abierta. Reduciremos las diferencias de crecimiento, productividad e innovación con nuestros socios internacionales y principales competidores. Esto requiere un gran esfuerzo colectivo de inversión, movilizando fondos públicos y privados, incluso a través del Banco Europeo de Inversiones. 

Nuestro mayor activo en este empeño es el mercado único, motor a largo plazo de prosperidad y convergencia que permite economías de escala. Por ello vamos a profundizar en él, especialmente en los ámbitos de la energía, las finanzas y las telecomunicaciones. Eliminaremos las barreras que aún persisten, sobre todo en relación con los servicios y bienes esenciales, y garantizaremos la igualdad de acceso al mercado único mejorando la conectividad. Estableceremos un marco equilibrado y eficaz de ayudas estatales y competencia para preservar la integridad del mercado único y la igualdad de condiciones. Las PYME seguirán estando en el centro del tejido económico y social europeo.

La agenda estratégica recoge las recomendaciones del informe de Enrico Letta sobre el mercado único, cuya versión sintética está disponible en las distintas lenguas de la revista, en particular por lo que se refiere a la «serpiente marina» de la Unión de los Mercados de Capitales, que según el documento se completará en 2029 (véase el párrafo siguiente).

Para liberar el potencial de inversión necesario, aceleraremos la integración financiera completando la Unión de Mercados de Capitales y la Unión Bancaria. Crearemos mercados de capitales europeos verdaderamente integrados que sean accesibles y atractivos para todos los ciudadanos y empresas, y que beneficien a todos los Estados miembros. 

Aprovechando las lecciones de nuestra experiencia, no permitiremos que se socave la apertura de nuestros mercados. Defenderemos firmemente el papel central de la OMC y aplicaremos una política comercial ambiciosa, sólida, abierta y sostenible que ofrezca acuerdos comerciales justos, abra los mercados de terceros países a las empresas de la Unión, defienda los intereses de la Unión, permita el desarrollo de cadenas de suministro resistentes y fiables, garantice unas condiciones de competencia verdaderamente equitativas y cree oportunidades de acceso recíproco a los mercados. Reforzaremos nuestra seguridad económica, reduciremos las dependencias perjudiciales y diversificaremos y aseguraremos las cadenas de suministro estratégicas, en particular mejorando nuestra seguridad marítima. Reforzaremos nuestras propias capacidades en sectores sensibles y tecnologías clave del futuro, como defensa, espacio, inteligencia artificial, tecnologías cuánticas, semiconductores, 5G/6G, sanidad, biotecnología, tecnologías net-zero, movilidad, productos farmacéuticos, productos químicos y materiales avanzados. El fomento de la innovación y la investigación, así como el uso de herramientas como la contratación pública, son esenciales para este fin.

La agenda estratégica establece un rumbo a lo largo de una estrecha línea: seguir comerciando, pero preservando la seguridad económica. Para entender qué significa esta expresión, qué ha hecho ya la Unión en este ámbito y qué podría aplicarse durante el próximo ciclo, recomendamos esta pieza de doctrina de Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weder di Mauro y Jeromin Zettelmeyer.

Culminar con éxito las transiciones verde y digital 

En el camino hacia la neutralidad climática en 2050, seremos pragmáticos y aprovecharemos el potencial de las transiciones verde y digital para crear los mercados, las industrias y los empleos de calidad del mañana. Proporcionaremos un marco estable y predecible y crearemos un entorno más favorable para aumentar la capacidad de producción europea de tecnologías y productos de emisiones cero. Invertiremos en grandes infraestructuras transfronterizas de energía, agua, transporte y comunicaciones.

Mientras que el Pacto Verde Europeo fue el trademark de la anterior legislatura y se consideró el principal éxito de la primera Comisión von der Leyen, la ecología queda relegada a una posición relativamente baja en la agenda estratégica. La urgencia de las nuevas crisis puede explicar en parte este retroceso, pero también puede tener causas políticas: como explica Jean-Yves Dormagen, asistimos al final del «consenso blando» sobre la transición ecológica.

Perseguiremos una transición climática justa y equitativa, con el objetivo de seguir siendo competitivos a escala mundial y aumentar nuestra soberanía energética. Acelerando la transición energética, construiremos una verdadera unión energética que garantice el suministro de energía abundante, asequible y limpia. Esto requerirá una electrificación ambiciosa que utilice todas las soluciones netas cero y bajas en carbono, así como inversiones en redes, almacenamiento e interconexiones. Desarrollaremos una economía más circular y eficiente en el uso de los recursos, impulsando el desarrollo industrial de tecnologías limpias, aprovechando al máximo la bioeconomía y adoptando una movilidad limpia e inteligente con una infraestructura de red adecuada. Esto aumentará la renta real y el poder adquisitivo, mejorando el nivel de vida de todos los ciudadanos de la Unión.

Maximizaremos el potencial sin explotar de los datos, promoveremos la interoperabilidad de los datos y fomentaremos la inversión en las tecnologías digitales europeas que cambian el juego, haciendo avanzar su aplicación en toda la economía, al tiempo que garantizamos la privacidad y la seguridad. Para ello será necesaria una infraestructura digital de vanguardia. Basándonos en la identidad digital de la Unión, crearemos nuevos servicios electrónicos de alta calidad en toda la Unión.

También en este caso, el documento sigue la estela de varios expertos en un tema relativamente descuidado: el intercambio de datos. Para un exhaustivo estado de la cuestión sobre este nuevo proyecto europeo, le remitimos al estudio de Boris Otto y Hubert Tardieu.

La Unión fomentará un sector agrícola competitivo, sostenible y resistente que siga garantizando la seguridad alimentaria. Defenderemos unas comunidades rurales dinámicas y reforzaremos la posición de los agricultores en la cadena de suministro alimentario. Seguiremos protegiendo la naturaleza e invirtiendo la degradación de los ecosistemas, incluidos los océanos. Reforzaremos la resistencia del agua en toda la Unión. 

Promover un entorno favorable para la innovación y las empresas

En una economía cada vez más impulsada por el conocimiento y los datos y en un mercado mundial competitivo, Europa apoyará, nutrirá y desarrollará sus empresas y su industria, atraerá y retendrá el talento y seguirá siendo un lugar atractivo para invertir. 

Reforzaremos la capacidad de investigación e innovación de Europa en tecnologías emergentes y facilitadoras, incluidas las tecnologías de doble uso. Para alcanzar la fortaleza industrial en sectores clave, la Unión también debe salvaguardar la competencia leal, luchar contra las prácticas desleales y garantizar la igualdad de condiciones, tanto dentro como fuera de sus fronteras. 

Para que las empresas puedan prosperar, reduciremos ambiciosamente la carga burocrática y normativa a todos los niveles, y simplificaremos, aceleraremos y digitalizaremos los procedimientos administrativos, incluida la concesión de licencias, para satisfacer las necesidades de un entorno de inversión moderno, dinámico y favorable a los consumidores. Estamos comprometidos con una mejor regulación, incluido un mejor uso de la administración digital y teniendo en cuenta las necesidades de las PYME y las empresas de nueva creación. Trabajaremos de forma integrada, coordinada y coherente en todos los ámbitos políticos y nos centraremos en la aplicación y el cumplimiento de las políticas acordadas. 

Esta exigencia de «simplificación» para impulsar la innovación y el crecimiento fue uno de los puntos clave del segundo discurso de Emmanuel Macron en la Sorbona.

Progresar juntos

El crecimiento económico debe beneficiar a todos los ciudadanos. Defenderemos la dimensión social de la Unión Europea para que todos puedan aprovechar las oportunidades que ofrecen las transiciones verde y digital. Adoptaremos un enfoque global de los retos demográficos y de su impacto en la competitividad, el capital humano y la igualdad. Garantizaremos que el modelo económico y los sistemas de protección social de Europa apoyen una sociedad próspera basada en la longevidad. En este contexto, seguiremos reforzando la cooperación en materia de salud a nivel europeo e internacional y mejoraremos el acceso a los medicamentos en toda la Unión. 

Invertiremos en las capacidades, la formación y la educación de las personas a lo largo de toda su vida y fomentaremos la movilidad del talento dentro de la Unión Europea y fuera de ella. Recordando el pilar europeo de los derechos sociales, la Unión y los Estados miembros se esforzarán por reforzar el diálogo social, defender la igualdad de oportunidades y reducir las desigualdades. El aumento de la participación en el mercado laboral y el fomento del empleo juvenil tendrán una importancia clave en los próximos años. 

Para promover el desarrollo armonioso de la Unión, reforzaremos la cohesión económica, social y territorial, aspirando a una convergencia continua al alza, reduciendo las disparidades, aumentando nuestra resistencia y competitividad y estimulando el crecimiento a largo plazo en toda la Unión.