El Estado del Brexit: 10 mapas y gráficos para entender lo que ha supuesto para el Reino Unido salir de la Unión Europea

Han pasado siete años desde que el gobierno de Theresa May activó el artículo 50 el 29 de marzo de 2017, y más de cuatro desde que Boris Johnson, el entonces primer ministro, se presentó a las elecciones prometiendo «cumplir con el Brexit» (Get Brexit done). Pero a medida que se acercan las elecciones generales, el próximo primer ministro heredará un Estado que aún no ha saldado sus cuentas con el Brexit. La magnitud de la tarea de erigir nuevos límites, implantar nuevos procesos y desarrollar nuevas funciones y capacidades fue descrita por Jeremy Heywood, entonces secretario del Gabinete, como «probablemente el mayor y más complejo reto al que se ha enfrentado la Administración Pública en su historia en tiempos de paz».

El Brexit ha reconfigurado el tamaño y la forma del Estado británico

En 2024, la maquinaria de cambio gubernamental posterior al Brexit, que había dado lugar a la creación de dos nuevos departamentos, el Departamento para la Salida de la Unión Europea (DExEU) y el Departamento de Comercio Internacional (DIT), parecía estar llegando a su fin. El DExEU se eliminó en enero de 2020 y el Departamento de Comercio Internacional fue absorbido por el nuevo Departamento de Negocios y Comercio (DBT) como parte de los cambios gubernamentales iniciados por Rishi Sunak en febrero de 2023.

Desde el Brexit, la Oficina del Gabinete ha perdido su antiguo papel de coordinación en asuntos de la Unión Europea. Esta situación no es ideal. Muchas de estas cuestiones técnicas de política pública no estaban previstas anteriormente para ser tratadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores y los demás organismos a los que ahora están adscritos. Esto ha dejado al gobierno británico sin un centro de coordinación institucional para responder a ciertos acontecimientos internacionales con implicaciones nacionales potencialmente de gran alcance, como la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos o el plan de recuperación de la Unión Europea NextGenerationEU.

Aunque la Oficina del Gabinete ha perdido su función de coordinación de la política europea, sigue albergando los equipos responsables de supervisar la aplicación del Marco de Windsor (el acuerdo firmado el 27 de febrero de 2023 por el que se revisa el Protocolo sobre Irlanda del Norte) y los controles fronterizos del Reino Unido. Estas funciones, lejos de ser esenciales para el Gabinete, parecen más bien restos incongruentes de la decisión de basar allí la unidad Brexit bajo Lord Frost y del trabajo realizado en la preparación del Brexit bajo Michael Gove.

El mosaico de departamentos de Whitehall no es lo único que ha cambiado para hacer frente al Brexit. En total, el número de funcionarios ha aumentado en unos 100 mil desde el Brexit. Las respuestas a la pandemia del Covid-19 y el aumento de las solicitudes de asilo también han contribuido a este incremento, pero la mayor parte de los aumentos entre 2016 y 2020 pueden atribuirse al Brexit, que ha sido la principal preocupación del gobierno en este periodo.

En los primeros años, a la mayoría de las personas contratadas se les asignaron funciones políticas (como ayudar en las negociaciones y asesorar sobre cambios legislativos) en lugar de funciones sobre el terreno (como vigilar las fronteras o gestionar el nuevo sistema de inmigración). Esto ha repercutido en la composición de la función pública, que se ha rejuvenecido y se ha hecho más pesada en cuanto a puestos de elaboración de políticas.

Otra consecuencia involuntaria ha sido la concentración de la función pública en Londres. Irónicamente, esta evolución no sólo fue contraria a la política de descentralización del empleo público, sino también al deseo del gobierno de combatir lo que algunos ministros calificaron de mentalidad «metropolitana» dentro de la función pública.

Cuando se creó el Departamento de Comercio Internacional en Whitehall, sólo unas 40 personas trabajaban en política comercial. Cuando se eliminó en 2023, el DIT contaba con 4 030 empleados, una cifra que ha seguido creciendo, incluso después de que finalizara la transposición de los acuerdos comerciales heredados de la Unión, su tarea prioritaria. Hoy, más de 2 mil funcionarios se identifican como pertenecientes a la profesión «comercio internacional», creada tras el referéndum.

El Ministerio de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales (Defra) también funcionaba en un marco dictado por la Unión. Tras el Brexit, tuvo que desarrollar y aplicar un sinfín de nuevas políticas medioambientales y agrícolas, incluida la creación desde cero de un nuevo régimen de subvenciones agrícolas. El departamento casi ha duplicado su tamaño tras años de recortes de personal, pasando de 6 450 en junio de 2016 a 12 610 en junio de 2023. La plantilla de la Agencia de Salud Animal y Vegetal también ha aumentado en más de un tercio desde el referéndum.

Los departamentos que han tenido que diseñar y aplicar nuevos controles fronterizos también se han ampliado. El Ministerio del Interior tiene que gestionar el nuevo régimen migratorio del Reino Unido en un contexto en el que la migración neta es mayor que antes del Brexit y ahora se exige papeleo a todos los migrantes extranjeros: alrededor de 1.1 millones de personas que requieren papeleo (nacionales y no nacionales de la Unión) migraron al Reino Unido en el primer semestre de 2023, en comparación con 237 mil en el primer semestre de 2016 (cuando alrededor de 521 mil migrantes de la Unión pudieron entrar sin visado).

El gobierno también ha tenido que crear nuevos organismos o ampliar las competencias de los ya existentes. Se han creado tres organismos para asumir nuevas funciones, algunas de las cuales antes desempeñaba la Comisión en nombre de los Estados miembros: la Autoridad Independiente de Supervisión de los Acuerdos sobre Derechos de los Ciudadanos (IMA), la Autoridad de Recursos Comerciales (TRA) y la Oficina de Protección del Medio Ambiente (OEP). El gobierno escocés creó su propio organismo medioambiental (Environmental Standards Scotland) y el gobierno galés cuenta con un evaluador independiente, pero aún debe decidir qué estructuras creará a largo plazo.

La carga de trabajo de los gobiernos descentralizados, ahora equivalente a la del gobierno del Reino Unido, ha aumentado desde el Brexit, pero disponen de muchos menos recursos. La Administración Pública de Irlanda del Norte (NICS) ha tenido que asumir nuevas funciones para administrar el marco de Windsor, desde la gestión de los procedimientos fronterizos hasta la supervisión de los cambios en la legislación de la Unión que puedan aplicarse a Irlanda del Norte, de los que hay cientos cada trimestre. Es probable que la administración de las funciones posteriores al Brexit suponga una carga para un funcionariado de unas 22 300 personas, solo un poco más que en el momento del referéndum.

La función pública escocesa también ha crecido un 66% desde el referéndum, con unos 10 500 funcionarios más a tiempo completo. Sin embargo, este aumento se debe principalmente a una mayor descentralización, en particular las nuevas funciones de seguridad social y fiscales tras la ley sobre Escocia de 2016, así como la transferencia de funciones forestales.

En comparación, el número de funcionarios del gobierno galés ha aumentado en torno a un 13%: de 5 210 en el momento de la votación a 5 880 en la actualidad. El principal reto para Gales tras el Brexit ha sido ampliar su capacidad para desarrollar políticas públicas en ámbitos en los que antes el gobierno se centraba en la ejecución. El gobierno galés tenía una notable escasez de economistas, estadísticos, científicos y abogados en comparación con la media de los departamentos gubernamentales del Reino Unido, y también se enfrentaba a dificultades para cubrir nuevos puestos debido a la falta de experiencia en este tipo de campañas de contratación.

Nuevas tareas, nuevas funciones y nuevas políticas públicas

Aunque el Brexit sigue consumiendo gran parte de los recursos de la administración, los sucesivos gobiernos han carecido de claridad y perspectiva sobre el tipo de Estado en que debe convertirse el Reino Unido tras el Brexit y sobre cómo deben gestionarse estas nuevas funciones.

¿La gestión de los ciudadanos de la Unión en un segundo plano?

En junio de 2023, el Ministerio del Interior concedió el estatuto de residente permanente a más de 3.5 millones de ciudadanos de la Unión Europea, el Espacio Económico Europeo y Suiza, así como a sus familiares no comunitarios. Casi 2.8 millones de personas tienen el estatuto de pre-residentes y podrán obtener el de residente permanente tras cinco años en el Reino Unido; en septiembre de 2023, 677 mil personas habían pasado con éxito de un estatuto a otro. Sin embargo, hay indicios de acumulación de retrasos en la tramitación de las solicitudes, y la prensa hace eco periódicamente de problemas con la tramitación de los ciudadanos del Espacio Económico Europeo. Mucha gente tiene la impresión de que la gestión del sistema ha pasado a un segundo plano frente a las prioridades del Ministerio del Interior, mientras que otros problemas han adquirido una importancia creciente.

Controles fronterizos: el gran retraso

Aunque se suponía que el Reino Unido tendría una frontera plenamente operativa con la Unión seis meses después de abandonar el mercado único y la unión aduanera, el gobierno retrasó cinco veces la aplicación de controles fronterizos plenos para las mercancías procedentes de la Unión. No fue hasta el 31 de enero de 2024 cuando el Reino Unido empezó por fin a aplicar los controles fronterizos obligatorios, con nuevas medidas en abril y controles totales previstos a partir de octubre de 2024.

Se han aducido varias razones para los retrasos, entre ellas la falta de preparación de las empresas y el temor al costo de los procedimientos, pero el gobierno también se ha enzarzado en batallas ideológicas sobre la necesidad de los controles. Al mismo tiempo, los organismos de salud han expresado su preocupación por que la falta de controles deje al Reino Unido en una situación vulnerable frente a comerciantes deshonestos y cree riesgos de bioseguridad, agravados por la pérdida de acceso a la información de la Unión. Los exportadores de la Unión y los importadores del Reino Unido también se han quejado de las posibles repercusiones de los retrasos fronterizos en sus productos perecederos.

Reinventar la política comercial

La política comercial independiente fue una de las principales promesas de la campaña del “Leave”. Esto era imposible sin reforzar la capacidad de política y negociación comercial del Reino Unido, algo de lo que el país había podido prescindir desde su adhesión a la CEE en 1973. El proceso de renovación de los más de 50 acuerdos comerciales heredados de la Unión resultó ser un ejercicio edificante. El Reino Unido renovó los acuerdos comerciales heredados de la Unión, negoció nuevos acuerdos bilaterales y aceptó adherirse a la amplia y progresista Asociación Transpacífica, convirtiéndose en el primer país miembro no vecino del Pacífico.

Sin embargo, el Reino Unido sigue limitado por la ausencia de una estrategia comercial clara y coherente. En particular, carece de claridad en materia de seguridad económica, y su estrategia parece mucho menos desarrollada que la de la Unión en ese ámbito; esta última ha hecho mucho más que su vecino británico para proteger a sus empresas de los efectos del proteccionismo estadounidense y chino, sobre todo en los sectores industriales ecológicos, a través de medidas como el Reglamento de Industria Cero Neto o la Ley de Materias Primas Críticas.

Regular sin la Unión

En el caso de las autoridades reguladoras, la escasez de personal especializado ha resultado ser un gran problema para gestionar el Brexit. La Autoridad de Competencia y Mercados (CMA), por ejemplo, subestimó el número de fusiones que tendría que abordar tras el Brexit. Del mismo modo, en 2023, la Autoridad de Regulación Prudencial del Banco de Inglaterra tenía previsto contratar a 100 empleados más para gestionar sus nuevas responsabilidades, pero tuvo que informar públicamente de un «entorno muy difícil desde el punto de vista de la contratación y la retención del personal».¹

La Oficina Nacional de Auditoría también detectó importantes carencias de competencias científicas en la Health and Safety Executive (HSE) y la Food Standards Agency (FSA). A pesar de un aumento del 50% en el presupuesto de la FSA desde 2016, sus recursos siguen siendo insuficientes para sus tareas, lo que lleva a retrasos en la aprobación de productos, o la congelación de innovaciones potenciales que requieren importantes recursos presupuestarios y de personal.

Creación de nuevos sistemas de normas

Sustituir los regímenes de normas de la Unión está resultando más difícil de lo esperado. En el marco del régimen normativo británico sobre sustancias químicas,² el Health and Safety Executive ha tenido que crear una base de datos totalmente nueva en la que deben registrarse todas las sustancias químicas utilizadas en el mercado británico: el plazo original para el registro completo, fijado para octubre de 2023, se ha retrasado tres años, hasta octubre de 2026, debido a los costos administrativos estimados en 2 mil millones de libras para las empresas. El gobierno va a consultar ahora a las partes interesadas sobre cómo agilizar el proceso, ya que los retrasos también han suscitado preocupación por la posibilidad de que se pongan en peligro las normas de seguridad.

Como consecuencia del retraso, el Ministerio de Negocios y Comercio ha decidido suprimir la obligación de que las empresas utilicen la nueva etiqueta «UKCA», que indica que el producto cumple las normas nacionales. En su lugar, podrán seguir utilizando temporalmente la marca “CE” de la Unión. Del mismo modo, por lo que respecta a los medicamentos y tratamientos, el gobierno ha acordado que los reguladores británicos estén dispuestos a reconocer las autorizaciones de otros reguladores reconocidos.

Estos cambios refuerzan la asimetría inherente al Acuerdo de Comercio y Cooperación Unión Europea-Reino Unido en detrimento de las empresas británicas, que deben cumplir las normas de la Unión para acceder a su mercado, mientras que las empresas de la Unión pueden acceder al mercado británico sin cumplir sus requisitos.

¿Recuperar el control de la política agrícola?

Una de las mayores «oportunidades Brexit» aprovechadas por el gobierno fueron sus planes para sustituir la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión. El gobierno británico estableció un ambicioso planteamiento de «tiempo de descongelación»³ con el objetivo de rentabilizar mucho más los más de 2 mil millones de libras de ayudas a la agricultura. La visión inicial de Michael Gove, entonces secretario de Estado de Agricultura, era que las subvenciones estatales sólo se utilizarían para apoyar «bienes públicos», es decir, beneficios medioambientales. Posteriormente, cuando se detalló el plan,⁴ se preveía que una gran proporción del presupuesto se dedicaría a políticas generales de apoyo a los agricultores.

Seis años y cuatro secretarios de Estado después, el programa se ha modificado en respuesta a las protestas de los agricultores, los cambios en las prioridades del gobierno y la creciente importancia de la seguridad alimentaria tras la interrupción de las cadenas de suministro causada por Covid-19 y la guerra de Ucrania. Es poco probable que la última versión,⁵ anunciada por el nuevo secretario de Estado de Agricultura, Steve Barclay, a principios de enero de 2024, satisfaga ni a los grupos de presión agrarios ni a los ecologistas.

El nuevo sistema ofrece menos certidumbre que la PAC, sobre todo durante el largo periodo de transición entre el antiguo y el nuevo régimen, y aún no está claro si las cantidades destinadas a ayudas agrícolas se mantendrán tras las elecciones.⁶

«Oportunidades Brexit”

Desde que abandonó la Unión, el gobierno británico ha buscado «oportunidades Brexit» y ha buscado la manera de imponer normas que se adapten mejor a las necesidades nacionales. Sin embargo, cuando el gobierno presentó sus orientaciones sobre las ventajas del Brexit a principios de 2022,⁷ la mayoría de los cambios identificados eran relativamente menores o simbólicos: por ejemplo, poner sellos de la Corona en los vasos de cerveza.

Hasta ahora, pocas de las oportunidades normativas identificadas se han aplicado. El cambio más sustancial ha sido sin duda la autorización del uso de la edición genética en Inglaterra, adoptada en 2023.⁸ Aparte de esto, la reforma de mayor alcance se ha producido en los servicios financieros. El Tesoro ha podido liberarse de los procedimientos de la Unión y llevar a cabo un programa de reformas que, entre otras cosas, se centra en reforzar la competitividad en un mundo en el que el Reino Unido ya sólo tiene un acceso limitado a los mercados financieros de la Unión. A pesar de esta ambición, pocas reformas se han aplicado en la práctica, aparte de la supresión del límite a las primas de los banqueros que introdujo la Unión tras el crack financiero de 2008.

En resumen, son relativamente pocas las áreas en las que el gobierno ha podido emprender divergencias normativas significativas con la Unión, siendo las dos razones principales la falta de capacidad del Estado para impulsar reformas a gran escala más allá de las necesarias por el Brexit, y el temor a las perturbaciones en los negocios y el comercio como resultado de no estar en sintonía con las normas de la Unión.

Bajo el gobierno de Sunak, la búsqueda de «oportunidades Brexit» se ha agotado, tanto en la retórica como en la práctica, centrándose en el control de la inflación y el aumento del crecimiento,⁹ algo que la divergencia con la Unión impide en general conseguir, al menos a corto plazo.

Gasto público e inversión

Uno de los argumentos a favor de la salida de la Unión era que el Reino Unido dejaría de hacer contribuciones anuales al presupuesto comunitario, lo que permitiría al gobierno reorientar esas sumas hacia las prioridades nacionales. El Reino Unido ya no paga una contribución anual (como otros Estados no miembros), pero no ha terminado de saldar sus deudas. Está a mitad de camino de extinguirlas, y las previsiones del OBR de noviembre apuntan a una fuerte caída de los reembolsos en la segunda mitad de la década.

Sin embargo, estos ahorros no se traducen directamente en financiación adicional para los programas nacionales. En primer lugar, porque no tienen en cuenta el impacto general sobre las finanzas públicas del Reino Unido del costo de la salida de la Unión en términos de PIB, estimado en un 4% a lo largo de 15 años por el OBR.¹⁰ En segundo lugar, porque el gobierno no puede simplemente embolsarse el equivalente de las contribuciones como si fueran ahorros.

La promesa inicial de sustituir los fondos de la política de cohesión europea no se ha cumplido. En concreto, el gobierno galés se quejó de los retrasos y recortes en la financiación cuando finalmente se aprobaron los planes regionales de inversión a finales de 2022. Una vez que las cantidades aprobadas fueron demasiado bajas, las autoridades locales pasaron a depender de la aprobación del Tesoro para renovar parte de su gasto. Aunque se espera que la financiación aumente finalmente en los próximos dos años, hasta 1 500 millones de libras en 2024-2025, el IPPR ha calculado que la asignación total es un 43% inferior a las cantidades recibidas de los fondos de la Unión.¹¹

Por último, el Reino Unido abandonó el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y creó sus propios bancos de desarrollo para proporcionar una forma similar de capital a largo plazo a quienes deseen invertir en el Reino Unido. Los análisis sugieren que el Reino Unido se enfrenta ahora a un déficit de inversión y que los proyectos que podrían haberse financiado cuando eran miembros de la Unión, accediendo al BEI, no están siendo financiados por las nuevas instituciones británicas.¹²

Las relaciones exteriores e interiores del Estado británico tras el Brexit

La relación con la Unión: el Reino Unido como «tercer país

El impasse del Protocolo sobre Irlanda del Norte ha impedido al Reino Unido mantener relaciones normales con la Unión Europea y con los Estados miembros en Bruselas. La congelación de las relaciones se extendió a la Misión del Reino Unido (UKMIS) en Bruselas y a las representaciones de las empresas británicas, con las que las instituciones de la Unión y los Estados miembros no podían entablar relaciones oficiales. Sin embargo, el hecho de que se mantuviera una cooperación informal a pesar de esta prohibición es prueba de la estima en que muchos funcionarios de la Unión y de los Estados miembros seguían teniendo a la UKMIS, pero el compromiso formal se redujo al mínimo y redujo la cooperación en la mayoría de los ámbitos, con excepción de Ucrania.

El Reino Unido es un caso relativamente aislado entre los terceros países, ya que no mantiene un diálogo estructurado formal sobre política exterior y de seguridad con la Unión, ni un foro para celebrar cumbres periódicas entre el Reino Unido y la Unión, aunque sí participa en la nueva Comunidad Política Europea (CPE).

Está claro que el Reino Unido no podrá recrear el tipo de relación que tenía con los países de la Unión cuando era miembro. Los ministros y funcionarios ya no tendrán los contactos frecuentes y rutinarios que tenían durante las reuniones en Bruselas. Las relaciones bilaterales, por muy cordiales y regulares que sean, nunca volverán a ser de la misma naturaleza.

También se requiere un cambio de enfoque más amplio por parte de la representación británica en Bruselas, para actuar como tercer país. Ya no tiene acceso automático a las instituciones de la Unión ni influencia sobre ellas, y debe desarrollar formas de influir en la toma de decisiones y recabar información desde el exterior. Mientras que, por ejemplo, Noruega puede confiar en Suecia para plantear sus preocupaciones en las instituciones europeas, no hay ningún Estado miembro de la Unión en el que el Reino Unido pueda confiar de la misma manera. El vecino geográfico y lingüístico más próximo al Reino Unido es Irlanda, pero la historia y la política hacen que Irlanda no luche directamente por el Reino Unido del mismo modo que Suecia lo hace por Noruega.

Durante las negociaciones, una de las características del planteamiento británico fue su apuesta por las relaciones bilaterales con los Estados miembros. En varias ocasiones, el Reino Unido se aferró a la creencia de que sería posible romper la unidad de la Unión y que un posicionamiento político de los Estados miembros podría prevalecer sobre el enfoque legalista de la Comisión, un punto de vista que resultó ser absolutamente erróneo.

A pesar de algunos acuerdos bilaterales de movilidad con los Estados miembros, incluido uno con Francia sobre visitas escolares,¹³ y a pesar de las reticencias de la Comisión, el Reino Unido sigue dando la impresión de no tener un plan coherente para trabajar con los Estados miembros.

La eficacia del Reino Unido en sus relaciones con Bruselas dependerá también del interés que muestren los ministros británicos, que solían garantizar un contacto regular con sus homólogos de la Unión en las reuniones del Consejo. Hoy en día, tiene que haber asuntos concretos que tratar para justificar una reunión, lo que también deja menos espacio que las reuniones del Consejo para el diálogo al margen, permitiendo conversaciones más informales.

Deterioro de la influencia mundial

En diversos ámbitos, desde la OMC hasta las cumbres de la COP, el Reino Unido es ahora un actor independiente. Sin embargo, acoger eventos internacionales, como la Cumbre sobre Inteligencia Artificial del pasado noviembre, no parece traducirse en una mayor influencia internacional. Aunque el primer ministro ha luchado para que la Comunidad Política Europea —cuya próxima cumbre acogerá en julio— se centre en la migración y la IA, la Unión Europea y Estados Unidos ya establecieron normas mundiales para regular la inteligencia artificial, incluso mediante debates en su Consejo Conjunto sobre Comercio y Tecnología, de los que el Reino Unido está excluido. De hecho, el decreto estadounidense sobre seguridad de la IA, publicada días antes de la cumbre británica sobre IA, tendrá una influencia mucho mayor en el comportamiento de las empresas que cualquier cosa que figure en el comunicado de la cumbre británica. El hecho de que el Reino Unido intente presentarse como líder en estas cuestiones clave es principalmente un reflejo de su incapacidad para entrar en las salas más importantes donde se debaten actualmente los retos normativos.

En la lucha contra el calentamiento global, aunque el Reino Unido fue considerado un anfitrión bastante eficaz en la COP26, siguió siendo un actor secundario en las cuestiones políticas. En la COP28, el papel diplomático más importante recayó en el rey. En junio de 2023, la Comisión Independiente sobre el Cambio Climático resumió la situación afirmando que «el Reino Unido ha perdido su posición de líder mundial en la acción climática. Ya no somos presidentes de la COP, ya no somos miembros del bloque negociador de la Unión Europea…. Hemos renegado de nuestros compromisos en materia de combustibles fósiles».¹⁴

A escala internacional, el país que fue el primero del mundo en legislar para alcanzar el objetivo de cero emisiones netas se considera ahora sin perspectivas en materia climática. La reducción de la ayuda británica al desarrollo del 0.7% al 0.5% del PIB se considera contraria a la urgencia de aumentar la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático. En las negociaciones sobre el clima, el Reino Unido ya no forma parte del bloque de la Unión, donde solía desempeñar un papel importante, y ahora se ha unido oficialmente al grupo de países de «alta ambición», cuya coordinación es mucho más laxa. Privado de su influencia política, también ha perdido el papel de puente que desempeñaba en las negociaciones sobre el clima entre Estados Unidos y la Unión.

El difícil equilibrio de las relaciones con los gobiernos descentralizados

Dentro del Reino Unido, el Brexit ha desestabilizado el acuerdo de descentralización, ha provocado una ruptura de la confianza entre los gobiernos descentralizados y Westminster y ha dado impulso a los movimientos nacionalistas en Escocia e Irlanda del Norte. Mientras que las normas de la Unión reducían el margen de divergencia interna y minimizaban la necesidad de coordinación, el Brexit ha eliminado este marco. Las administraciones descentralizadas de Escocia y Gales han criticado la legislación posterior al Brexit por su efecto centralizador. La confianza se ha visto dañada y las relaciones han sido díscolas en ocasiones, sobre todo entre los gobiernos escocés y británico.

Sin embargo, ha sido posible un trabajo intergubernamental positivo, tanto a través de marcos comunes como de canales más informales, y ha surgido un nuevo marco para la gestión de las relaciones intergubernamentales, aunque todavía es relativamente nuevo y se está poniendo a prueba. En total hay 32 marcos comunes, algunos de los cuales han sido más activos de lo esperado.

Durante el mandato de Rishi Sunak se produjo un cambio de tono. Liz Truss se había negado a hablar con los gobiernos descentralizados, mientras que Boris Johnson había dicho que la descentralización era un desastre. En cambio, Rishi Sunak mantuvo conversaciones con sus homólogos y en noviembre de 2022 convocó el primer Consejo del primeros ministro y los jefes de los gobiernos descentralizados (aunque no se ha vuelto a reunir desde entonces).

En el caso de Irlanda del Norte, la oposición del DUP a la aplicación del Protocolo de Irlanda del Norte privó al gobierno de un ejecutivo plenamente operativo durante dos años. El ejecutivo no se restableció hasta febrero de 2024, tras el acuerdo sobre ciertos cambios operativos en el marco de Windsor y un nuevo conjunto de medidas para garantizar el lugar de los unionistas en el mercado interior del Reino Unido. El documento de acompañamiento,¹⁵ que incluía el compromiso de «no volver a concebir, tratar o describir a Irlanda del Norte como un tercer país», mostraba hasta qué punto la experiencia de los últimos años había minado la confianza entre el DUP y el gobierno conservador.

Así pues, el Brexit ha provocado una profunda crisis en una parte del Reino Unido. Además de las fisuras constitucionales que ha puesto de manifiesto, la ausencia de gobierno también ha provocado presiones presupuestarias persistentes y una crisis de los servicios públicos en Irlanda del Norte, cuyo rendimiento es inferior al de otras partes del Reino Unido. También ha provocado un profundo distanciamiento entre el Reino Unido y el gobierno irlandés, que había desempeñado un papel fuerte y decisivo en las primeras fases del desarrollo de la posición negociadora de la Unión.

Aunque el marco de Windsor goza de un apoyo mayoritario entre la población de Irlanda del Norte, casi toda la opinión unionista se oponía a él antes de los cambios más recientes. Esto se pondrá a prueba a finales de 2024, cuando se celebre la primera votación de «consentimiento». Mientras tanto, aunque ha aumentado el número de personas que dicen confiar en que el gobierno del Reino Unido represente los intereses de Irlanda del Norte, este aumento sólo ha sido de entre el 4% y el 7%.¹⁶

Deterioro de la confianza entre la política y la administración

El Brexit ha tensado las relaciones entre los ministros y la función pública. Estas tensiones surgieron del sentimiento compartido por muchos partidarios del Brexit de que la función pública era hostil al proyecto en sí. Sin embargo, también continuaron en algunos departamentos, ya que la función pública trató de dar contenido a las demandas ministeriales durante el periodo de inmovilidad del gobierno de Theresa May. La situación empeoró cuando la administración empezó a elaborar previsiones que sugerían que el Reino Unido estaría peor tras el Brexit¹⁷ y que los nuevos acuerdos comerciales solo tendrían un efecto marginal en el PIB, pero también cuando los funcionarios plantearon problemas prácticos relativos a la aplicación del Brexit. Algunos ministros consideraron que la administración estaba impidiendo la aplicación de un plan de no deal, que consideraban crucial para dar al Reino Unido influencia en las negociaciones con la Unión.

Una vez cerrado el Acuerdo de Retirada, Boris Johnson desató los ataques de su asesor enjefe Dominic Cummings contra la función pública, y varios secretarios permanentes fueron víctimas de la embestida. Las tensiones llegaron a su punto álgido en el verano de 2022 con los ataques de Jacob Rees-Mogg a la función pública. El gobierno de Johnson pretendía devolver la función pública a su nivel anterior al Brexit, ignorando las nuevas responsabilidades creadas por el Brexit. El canciller Kwasi Kwarteng despidió entonces al secretario Permanente del Tesoro en su primer día en el cargo durante el efímero gobierno de Truss.

Relaciones con las empresas y los agricultores

Por último, la relación del gobierno británico con las empresas y los agricultores fue tensa durante todo el proceso de negociación del Brexit. Muchos no estaban de acuerdo con un Brexit duro, ni siquiera con el Brexit mismo. Una encuesta realizada en otoño de 2021 reveló que las empresas consideraban que no los habían escuchado durante las negociaciones del Brexit, en claro contraste con la relación más positiva que mantuvieron con el gobierno durante Covid. Una encuesta reciente de las Cámaras de Comercio Británicas también sugiere que la carga del cumplimiento normativo está aumentando para las empresas.¹⁸

Las relaciones con los agricultores también se han vuelto mucho más adversas, en relación con la política comercial y el desarrollo del nuevo régimen de subsidios agrícolas. En particular, consideraban que el gobierno había ignorado sus preocupaciones para asegurar acuerdos rápidos con Australia y Nueva Zelanda. La presión de la Unión Nacional de Agricultores (NFU) condujo a la creación de la Comisión de Comercio y Agricultura para asesorar sobre los acuerdos comerciales (no hay equivalente para las empresas), pero los agricultores siguen sin confiar en que el gobierno se tome en serio la importancia de la producción nacional de alimentos.¹⁹

Conclusión

Recuperar el control es un proceso largo e iterativo, que requiere mucho tiempo y esfuerzo, y que el gobierno parece haber subestimado. Las turbulencias políticas han pasado factura, y el gobierno no ha perseguido un conjunto coherente de objetivos, sino que ha cambiado de rumbo. El Reino Unido ha logrado la libertad de regulación, pero aún no ha desarrollado una visión clara de cómo quiere ser como Estado regulador. En términos más generales, como actor global, el Reino Unido también necesita elegir los asuntos en los que puede marcar la diferencia. En las grandes cuestiones mundiales, desde la inteligencia artificial a los aranceles o la transición a la neutralidad del carbono, la influencia del Reino Unido parece haber disminuido fuera de la Unión, y puede llevar aún más tiempo reparar las relaciones internas dañadas por el Brexit. Cualquiera que sea el gobierno en el poder después de las próximas elecciones generales, previstas para enero de 2025, se encontrará con que, cinco años después del «Get Brexit Done» de Boris Johnson, la tarea está lejos de haberse completado.