Puntos claves
- A menudo se critica la ineficacia de las políticas industriales, pero ya llegó el momento de relanzarlas. Sin embargo, esas políticas se centran en la innovación y no consiguen sacar el máximo partido de su inversión a escala nacional.
- Las políticas israelíes ofrecen un buen ejemplo de apoyo eficaz a la industria. En Israel, las leyes de apoyo a la innovación ponen como condición que los frutos de la inversión (propiedad intelectual, producción, puestos de trabajo) permanezcan en la economía nacional. Concebidas en un principio para la industria militar, las ayudas a la I+D benefician ahora principalmente al sector civil.
- Sin embargo, tales políticas requerían un consenso entre todos los actores, ya fueran estatales, industriales o financieros. Una vez perdido el consenso, la política industrial ya no beneficiaba tan eficazmente al conjunto de la sociedad israelí.
En los últimos 40 años, la política industrial —medidas gubernamentales destinadas a estimular actividades o sectores económicos específicos— se ha asociado a una forma de despilfarro del dinero de los contribuyentes, ya fueran intentos infructuosos de salvar empresas ineficaces de un cierre inevitable o malas inversiones que intentaban «apostar por los ganadores». En ningún lugar se ha hecho esta renuncia a la política industrial con más convicción que en la Unión Europea, pues ha desterrado tales políticas adoptando un enfoque «exclusivamente competitivo» que prohíbe la concesión de «ayudas estatales» a empresas o industrias nacionales.1
Hoy en día, la política industrial reaparece inesperadamente a ambos lados del Atlántico. En Estados Unidos, los dos primeros años de la administración de Biden han visto un «retorno de la política industrial» con la adopción de las leyes CHIPS and Science Bill, y la (mal llamada) Inflation Reduction Act (IRA).2 En Europa, desde 2019, Alemania presentó una «estrategia industrial nacional 2030», para promover selectivamente a los «campeones nacionales y europeos», mientras que Francia anunció un programa quinquenal de inversión de 30 mil millones de euros, «Francia 2030», para apoyar la transformación de sectores estratégicos de la economía.3 A escala de la Unión Europea, ambos países presentaron un «Manifiesto por una política industrial europea» conjunto, que allanaba el camino para la integración europea de la política industrial. Este proceso culminó en 2022 con la aprobación por la Comisión Europea del plan industrial de la Unión para el Pacto Verde.4
Más allá de los objetivos tradicionales de crecimiento económico y modernización tecnológica, las políticas industriales contemporáneas también pretenden abordar diversos retos sociales y medioambientales y promover sociedades más sostenibles e incluyentes. Sin embargo, la principal crítica que recibe la política industrial, tanto por parte de la derecha como de la izquierda, es que no logra cumplir tales ambiciosas aspiraciones. Se dice que se debe a diversas formas de corrupción, al control gubernamental o a las debilidades del sector público. Estas preocupaciones están bien fundadas. No cabe duda de que, cuando las políticas industriales se aplican mal, existe el riesgo de que el apoyo estatal se desvíe para consolidar aún más la posición de las grandes empresas y enriquecer a las que ya están bien situadas o, en otras palabras, que se convierta en una forma de «seguridad social corporativa».5
¿Cómo pueden garantizar los responsables políticos que, en palabras de Mariana Mazzucato, el Estado no se limite a «socializar los riesgos mientras privatiza los beneficios»?
Erez Maggor
Entonces, ¿cómo pueden los responsables políticos garantizar que la política industrial se aplique de forma que permita el florecimiento de la innovación, dirigiendo al mismo tiempo los beneficios al conjunto de la sociedad? ¿Cómo pueden garantizar los responsables políticos que, en palabras de Mariana Mazzucato, el Estado no se limite a «socializar los riesgos mientras privatiza los beneficios»?6
Sobre esta cuestión urgente, un examen detenido de la historia de las políticas industriales y de innovación más incluyentes ofrece importantes pistas. Las aplicadas por Israel son un buen ejemplo.
Los relatos populares de la década de 2000 solían asociar la aparición de la «nación start-up» de Israel con su supuesta cultura empresarial y su supuesta adhesión a la ideología del libre mercado.7 Sin embargo, informes más recientes han demostrado que la aparición de Israel como productor líder en el sector de la alta tecnología fue el resultado de un proyecto político para reestructurar la economía del país.8
Más que empresarios arriesgados, fueron los responsables políticos quienes desempeñaron un papel crucial en el diseño, la planificación y la aplicación de esta estrategia. Al igual que las propuestas actuales en la UE y en otros lugares, el núcleo de la política industrial israelí consistía en ambiciosos programas de ciencia y tecnología e investigación y desarrollo, destinados primero a crear y luego a modernizar la economía del conocimiento de Israel.
Los relatos populares de la década de 2000 solían asociar el surgimiento de la «nación start-up» israelí con su supuesta cultura empresarial y su supuesta adhesión a la ideología del libre mercado.
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Fue el sector público, y no el privado, el que proporcionó el capital riesgo necesario para tal iniciativa. El Estado también condicionó específicamente la asignación de los fondos que proporcionó para garantizar que las políticas industriales alcanzaran los objetivos públicos previstos y no se limitaran a aumentar los beneficios de los agentes privados. Esas condiciones se diseñaron para regular y restringir la capacidad de las empresas de transferir conocimientos —es decir, propiedad intelectual— y producción a empresas que operaban más allá de las fronteras de Israel.
Igual de importante era la capacidad de control de los responsables políticos, que les permitía penalizar a las empresas privadas que ignoraban o incumplían dichas normas. Los gestores públicos podían retener, cancelar e incluso exigir unilateralmente la devolución íntegra de los fondos concedidos previamente a las empresas que incumplieran las condiciones prescritas. Dado que muchas empresas israelíes dependían del apoyo continuo del Estado, la amenaza de retrasar o suspender futuros proyectos era una palanca muy eficaz.
Estas políticas también fueron eficaces porque las agencias estatales de innovación gozaban del apoyo de los principales sectores de las finanzas y la industria, así como de los sindicatos. Esta amplia coalición apoyó el programa de desarrollo de Israel durante más de 30 años. Sin embargo, a medida que el apoyo de estos grupos empezó a debilitarse, también lo hizo la capacidad del Estado para mantener unas condiciones estrictas y su aplicación eficaz, lo que se tradujo en menos beneficios sociales. El sector de la alta tecnología israelí se centró más en el beneficio privado a través de fusiones y adquisiciones que en un crecimiento más incluyente.
Los retos de una política industrial basada en la innovación
Los objetivos fundamentales de la política industrial —estimular actividades económicas específicas para promover el cambio estructural— siguen siendo los mismos que en el pasado. Sin embargo, existe una diferencia clave entre las estrategias industriales actuales y las practicadas en la posguerra en los famosos ejemplos de Japón, Corea del Sur y Francia.
Las claves de un mundo roto.
Desde el centro del globo hasta sus fronteras más lejanas, la guerra está aquí. La invasión de Ucrania por la Rusia de Putin nos ha golpeado duramente, pero no basta con comprender este enfrentamiento crucial.
Nuestra época está atravesada por un fenómeno oculto y estructurante que proponemos denominar: guerra ampliada.
En el pasado, los Estados adoptaban estrategias industriales coordinadas para permitir que sus empresas nacionales alcanzaran a las empresas dominantes en sectores establecidos y con gran intensidad de capital, como la siderurgia, la construcción naval y el sector automotriz. En cambio, las estrategias industriales contemporáneas se centran principalmente en la creación de nuevos mercados y prefieren fomentar las tecnologías y los productos innovadores, en lugar de ayudar a las empresas a ser competitivas en los mercados existentes. Con el objetivo de producir nuevos avances tecnológicos o científicos en lugar de apoyar a un puñado de campeones nacionales, la implicación del Estado suele llevar a «dejar que florezcan las cien flores», como decía Mao, concediendo numerosas subvenciones a empresarios con ideas prometedoras para productos innovadores.
En la economía globalizada actual, la simple canalización de fondos públicos hacia manos privadas no conducirá necesaria ni espontáneamente a los resultados deseados.
Erez Maggor
Este cambio en la naturaleza de la política industrial plantea un nuevo reto: garantizar que las empresas y start-ups que reciben inversión pública en la fase de investigación y desarrollo generen posteriormente los efectos económicos indirectos positivos —nuevas tecnologías, buenos empleos e ingresos fiscales estables— que el Estado pretende fomentar en primer lugar. En este sentido, el objetivo de creación de empleo es especialmente importante en el sector industrial, ya que la industria manufacturera tiende a tener un efecto multiplicador mucho mayor que otros sectores al generar una demanda de puestos de trabajo adicional en industrias no manufactureras.9
En la economía globalizada actual, la simple canalización de fondos públicos hacia manos privadas no conducirá necesaria ni espontáneamente a los resultados deseados. De hecho, cuando un proyecto de investigación y desarrollo tiene éxito, las empresas privadas utilizan todos los medios a su alcance para maximizar sus ganancias a expensas del interés público. En primer lugar, pueden vender su prometedora tecnología a empresas multinacionales más grandes y consolidadas. Al mismo tiempo, suelen intentar deslocalizar ciertas funciones corporativas a lugares con costos laborales más bajos y normativas de seguridad y medioambientales menos estrictas, así como transferir los beneficios hacia paraísos fiscales mundiales. Dichas tácticas reducen considerablemente el retorno de la inversión pública.
Cuando un proyecto de investigación y desarrollo tiene éxito, las empresas privadas utilizan todos los medios a su alcance para maximizar sus ganancias a expensas del interés público.
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Zanahorias y palos: la génesis de la política industrial israelí
La formación del sector de alta tecnología de Israel se remonta a 1967 cuando, tras un embargo francés sobre la venta de armas, el gobierno de Levi Eshkol introdujo una política de tecnología de defensa muy reacia al riesgo. Con el fin de reducir considerablemente la dependencia de Israel de los proveedores extranjeros de tecnología militar, esa política pretendía crear una capacidad local independiente de I+D y producción en materia de defensa.10 Su aplicación tuvo varios efectos directos e indirectos en el desarrollo del sector israelí de alta tecnología. En primer lugar, el compromiso de considerables recursos públicos condujo a un aumento del número de científicos, ingenieros y técnicos formados, de modo que. a mediados de los años setenta. Israel tenía una de las tasas de calificación más altas del mundo en relación con su población total —40 por cada 10 mil habitantes—, casi al mismo nivel que Estados Unidos. En segundo lugar, como el Estado era la principal fuente de demanda de la industria —principalmente a través de las adquisiciones militares—, esta política fue responsable de la expansión masiva del complejo militar-industrial de Israel.
El éxito inicial de la industria israelí de alta tecnología, sobre todo en los campos de la electrónica, comunicaciones y electro-óptica, se apoyó en gran medida en este complejo militar-industrial. Sin embargo, hasta la década de 1980, las transferencias de tecnología fuera de la industria militar fueron mínimas. Aunque en un principio los gestores estatales esperaban que el apoyo estatal a las industrias militares produjera efectos indirectos espontáneos en las industrias civiles, en la práctica el sector de la seguridad sufrió un efecto de «exclusión» que frenó el crecimiento de la economía civil de alta tecnología.
El éxito inicial de la industria israelí de alta tecnología, sobre todo en los campos de la electrónica, comunicaciones y electro-óptica, se apoyó en gran medida en este complejo militar-industrial.
Erez Maggor
En la década de 1980, diversos comités públicos y agencias de planificación reconocieron que esos cuellos de botella obstaculizaban el desarrollo de una industria civil tecnológicamente avanzada, y el desarrollo económico en general. Fue entonces cuando los responsables políticos israelíes empezaron a fomentar una política nacional de ciencia y tecnología destinada a superar los cuellos de botella existentes, reorientando rápidamente los recursos públicos de las industrias militares y movilizando la inversión privada en las industrias civiles. Conscientes del tamaño limitado de las empresas industriales israelíes, tanto en términos de facturación anual como de mano de obra, así como del riesgo inherente a tales inversiones, los planificadores públicos reconocieron que la investigación y el desarrollo industriales en Israel no podrían desarrollarse plenamente sin un apoyo masivo del gobierno.
La recién creada Oficina del Jefe Científico (OCS, ahora Autoridad de Innovación) recibió el encargo de acelerar la inversión en los sectores tecnológicos civiles. Dicha agencia debía encargarse de diseñar y aplicar diversos programas de riesgo compartido que proporcionaran financiación pública para la investigación y el desarrollo industrial de punta en determinados sectores científicos. La iniciativa emblemática de la OCS era el Programa de Subvenciones a la I+D, que proporcionaba financiación inicial para la investigación y el desarrollo en forma de subvenciones de contrapartida para el desarrollo de un producto o proceso industrial innovador destinado a la exportación. El programa se amplió durante la década de 1970. En 1984, su base legislativa se consolidó a través de la Ley para el fomento de la investigación y el desarrollo industrial (comúnmente conocida como «Ley de I+D»).
A principios de la década de 1990, la OCS siguió creando diversos programas de apoyo adicionales, entre ellos Yozma, un fondo de capital riesgo de propiedad estatal dotado con 100 millones de dólares que iba a desempeñar un papel clave en el nacimiento del dinámico sector del capital riesgo de Israel. Ese fondo realizó inversiones directas y proporcionó financiación de contrapartida a otros diez fondos privados de capital riesgo, la mayoría de los cuales siguen activos en la actualidad. El sector del capital riesgo se ha convertido así en la principal fuente de inversión a gran escala para las jóvenes y prometedoras empresas emergentes israelíes.
El éxito de la OCS se debe a que todos los programas de la agencia combinaban financiación pública («las zanahorias») con condiciones estrictas («los palos»). Tales condiciones se diseñaron para garantizar que las empresas israelíes evitaran la resbaladiza pendiente de «innovar aquí para producir en otro sitio» y que la inversión estatal en investigación y desarrollo también beneficiara al sector público. Los requisitos más importantes a este respecto eran los que estipulaban, a) que todos los productos resultantes de proyectos financiados por la OCS debían fabricarse exclusivamente en Israel, y b) que los conocimientos creados durante la fase de I+D no debían transferirse más allá de las fronteras del Estado. Además, las empresas cuyos proyectos tuvieran éxito —es decir, generaran ventas— debían devolver la subvención inicial en forma de regalías, generalmente del 3 al 5% de los ingresos anuales, con un tope del 150% de la subvención inicial.11 Esas disposiciones ya existían en 1975 y fueron reforzadas por la Ley de I+D en 1984. Al convertirse en el marco jurídico vinculante para todas las operaciones de la OCS, se han aplicado las mismas condiciones a casi todos los demás planes de financiación gestionados por la agencia a lo largo de los años.
El objetivo de esos requisitos era garantizar que, una vez que un proyecto de I+D financiado por el Estado tuviera éxito, sus frutos permanecieran en la economía nacional y contribuyeran a ella. Como explicó en su momento su antiguo director científico, el Dr. Yehoshua Gleitman:
El Estado de Israel invierte una cantidad considerable de dinero y lo hace en un momento en el que el riesgo es máximo […] Luego quiere recoger los beneficios económicos de esa inversión. A nosotros no nos interesa recuperar nuestra inversión; queremos contribuir al desarrollo de una industria que dará empleo a los trabajadores.
En otras palabras, aunque el Estado permitía a los beneficiarios de las subvenciones patentar prototipos sin reclamar su propiedad, los derechos de propiedad intelectual estaban limitados para garantizar que las empresas aumentaran la producción y siguieran operando localmente. De este modo, los diversos beneficios de la inversión inicial del Estado en I+D se realizarían localmente y producirían beneficios sociales, además de ganancias privadas.
Para asegurarse de que las condiciones establecidas en la Ley de I+D no quedaran en letra muerta, la OCS creó a principios de los años ochenta una unidad interna encargada de controlar y recaudar las regalías. El hecho de que las subvenciones a la I+D no se distribuyeran todas de una vez por adelantado, sino poco apoco y según un calendario preestablecido, permitió a la OCS fijar puntos de referencia y retener los pagos cuando los proyectos no avanzaban según lo previsto. Sin embargo, los poderes institucionales añadidos a la OCS a raíz de la Ley de I+D de 1984 fueron los más significativos. En concreto, esta Ley otorgó a la OCS la facultad de retener, cancelar e incluso exigir la devolución íntegra de los fondos concedidos con anterioridad.
La ley de I+D también permitía a la OCS ejercer un control continuo sobre las empresas y acceder a sus registros financieros mucho después de que el trabajo de I+D hubiera concluido.
Erez Maggor
Dado que en aquella época casi todas las empresas israelíes presentaban anualmente proyectos de I+D a la OCS, y que muchas de ellas dependían de que el Estado siguiera concediéndoles ayudas, la amenaza de retrasar o retener futuras propuestas era un medio muy eficaz de presionar a las empresas desobedientes. Como las regalías se pagaban sobre las ventas futuras, la ley de I+D también permitía a la OCS ejercer un control continuo sobre las empresas y acceder a sus registros financieros mucho después de que el trabajo de I+D hubiera concluido. Este seguimiento permitió a la agencia no sólo comprobar que se pagaran las regalías, sino también, y sobre todo, asegurarse de que las empresas cumplieran los requisitos locales de fabricación y conservación de la propiedad intelectual.
De acuerdo con su propósito original, estas condiciones han desempeñado un papel decisivo en la expansión del sector de la alta tecnología en Israel.
El caso de Given Imaging, empresa pionera en tecnología de cápsulas de endoscopia, es un buen ejemplo de cómo el mecanismo de envasado pudo fomentar la comercialización local. Fundada en 1998 por el Dr. Gabi Iddan, antiguo científico de la división de misiles de la empresa estatal Rafael Advanced Defense Systems, la start-up recibió más de 5 millones de dólares en fondos de investigación y desarrollo de la OCS. En 2001, tras la aprobación del producto de Given Imaging por la Food and Drug Administration (FDA) estadounidense, la empresa intentó iniciar la producción en serie, a pesar de que la tecnología necesaria para fabricar las sofisticadas cápsulas no existía en Israel. Como la ley de I+D prohibía la transferencia de la producción al extranjero, la comercialización de la tecnología patentada requería la creación de un gran centro de producción en Israel, que Given Imaging pudo establecer con la ayuda de la empresa estadounidense Pemstar. En noviembre de 2001 se construyó la fábrica necesaria para producir las cápsulas en la localidad de Yokneam Illit, en el norte de Israel, donde llegó a emplear a cerca de mil personas en el sector manufacturero.12
Gracias a estos esfuerzos, Israel experimentó un notable aumento de la tasa de exportación de productos de alta tecnología a partir de mediados de los años setenta.
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Las «zanahorias» y los «palos» de la ley de I+D no sólo han obligado a las empresas nacionales a desarrollar sus actividades localmente. También permitieron a algunas multinacionales líderes, como National Semiconductor y Motorola, abrir centros de investigación y desarrollo en Israel y, más tarde, dedicarse a la fabricación avanzada de microprocesadores.
Gracias a estos esfuerzos, Israel experimentó un notable aumento de la tasa de exportación de productos de alta tecnología a partir de mediados de los años setenta. Hasta los años ochenta, las principales exportaciones de Israel eran textiles, ropa confeccionada y productos alimenticios procesados; los productos de alta tecnología representaban sólo el 14% de las exportaciones de manufacturas del país. A principios de la década de 2000, esos productos representaban un asombroso 54% de las exportaciones israelíes de bienes industriales. En particular, tal desarrollo ha dado lugar a la creación de nuevos puestos de trabajo muy bien remunerados. Entre 1995 y 2011, el número de trabajadores empleados en sectores de alta tecnología se duplicó con creces, pasando de 98 mil a 215 mil. Hoy en día, el número de empleados israelíes en ese sector se sitúa en torno a los 335 mil, lo que representa alrededor del 10% del empleo total.13 Es la tasa más alta de la OCDE y más del doble de la media de la Organización.14 Aunque los analistas suelen establecer una relación directa entre el gasto militar de Israel y el éxito del sector de la alta tecnología del Estado, la relación está de hecho correlacionada negativamente. Desde finales de la década de 1970, el gasto militar de Israel como porcentaje del PIB ha disminuido drásticamente, mientras que al mismo tiempo su industria de alta tecnología ha experimentado un auge.
La coalición económica y social en el centro de la política industrial israelí
Para entender el éxito de la estrategia industrial israelí de la OCS, es necesario ir más allá de la forma y el contenido concretos de las políticas industriales del país y explorar sus orígenes institucionales. Más concretamente, es necesario examinar cómo esas capacidades institucionales han sido moldeadas por la política interna del país.
Las políticas industriales israelíes descritas hasta ahora contaron con el apoyo de una amplia coalición social que incluía a las agencias de desarrollo del Estado y a sectores de la industria privada cuyos intereses económicos coincidían con las prioridades de desarrollo del Estado. Esta entente política15 surgió en Israel a mediados de la década de 1970 e incluía a banqueros de inversión pioneros, ejecutivos de conglomerados industriales, delegados sindicales, antiguas élites militares y científicos e ingenieros emprendedores que buscaban comercializar tecnologías innovadoras desarrolladas en universidades públicas de investigación o por el ejército. Mientras que en otros países la ausencia de coaliciones similares ha sido el principal obstáculo político a los esfuerzos de desarrollo,16 en Israel esta coalición ha apoyado los esfuerzos del Estado por reestructurar la industria hacia una economía basada en el conocimiento y ha desempeñado un papel central en el éxito de la aplicación de sus políticas de innovación.
Cuando ha sido necesario, la coalición ha presionado para aumentar el gasto público en I+D o se ha movilizado contra los intentos de reducirlo. En la década de 1980, presentó numerosas propuestas políticas, incluida la Ley de I+D. Ese consenso sobre la visión del Estado dista mucho de ser un caso aislado. De hecho, refleja la experiencia de desarrollo de países como Corea del Sur, Japón y Francia, donde la agenda de desarrollo del Estado no se impuso, sino que se aplicó en alianza con los intereses locales.
El consenso en torno a las restricciones de la ley de I+D se mantuvo durante toda la década de 1990. De hecho, hasta principios de la década de 2000, destacadas figuras de la industria privada incluso pidieron que se endurecieran los requisitos existentes. Por ejemplo, en marzo de 1999, tras la adquisición de la empresa israelí de software New Dimension por 700 millones de dólares por parte de la estadounidense BMC, destacadas figuras del sector privado criticaron abiertamente el acuerdo. Zohar Zisapel, presidente de la Asociación de Industrias Electrónicas y hombre de negocios, criticó la aprobación de la venta por parte de la OCS. Según explicó:
Lo preocupante no es la venta de la empresa, sino la capacidad de los nuevos propietarios para transferir tecnología y producción fuera de Israel. La transferencia de producción al extranjero debería limitarse drásticamente. En la actualidad, la OCS está dispuesta a liberar a las empresas de su obligación [de no transferir propiedad intelectual] a cambio del pago de una regalía equivalente a tres veces la subvención gubernamental inicial que recibieron… pero la OCS debería exigir no tres, sino 30 veces el importe de su inversión.
La entonces directora científica de la OCS, Orna Berry, se mostró de acuerdo y añadió: «Es necesario reevaluar la ley sobre I+D y comprobar si las restricciones existentes a la venta de conocimientos y producción al extranjero son suficientes».
Un consenso que se desmorona
Sin embargo, el consenso en torno a los términos de la Ley de I+D no duró tanto. A partir de la década de 2000, se cuestionó por primera vez la validez de los requisitos de la ley para la fabricación nacional y la prohibición general de la transferencia de propiedad intelectual.
Para entonces, el panorama de la industria israelí de alta tecnología había cambiado radicalmente, en gran parte debido al auge de la industria israelí de capital riesgo, surgida del programa Yozma de la OCS antes mencionado. En unos pocos años, el sector adquirió un poder y una influencia considerables, ya que se convirtió rápidamente en la principal fuente de capital de inversión para start-ups y empresas jóvenes. Fue durante este periodo cuando voces influyentes del sector del capital riesgo empezaron a abogar por la reforma de la ley de I+D y la supresión de la prohibición incondicional de la transferencia de propiedad intelectual.
A partir de la década de 2000, se cuestionó por primera vez la validez de los requisitos de la ley para la fabricación nacional y la prohibición general de la transferencia de propiedad intelectual.
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La oposición de los inversores de capital riesgo a esta normativa tiene su origen en su modelo de negocio tradicional. Los inversores de capital riesgo buscan rendimientos muy elevados invirtiendo y promoviendo empresas en sectores rentables, normalmente intensivos en propiedad intelectual, como el software, las tecnologías de la información o la biotecnología. Además, la mayoría de las empresas de capital riesgo operan dentro de un marco temporal bastante limitado, ya que suelen estar estructuradas como sociedades comanditarias con fechas fijas de compromiso de fondos, por ejemplo, un período de inversión de tres a cinco años seguido de un período de cosecha de cinco a siete años. Sus beneficios se monetizan a través de una de las dos vías de salida: una oferta pública inicial, normalmente sobre el NASDAQ, o, más comúnmente, una adquisición por parte de una gran empresa multinacional. Sin embargo, como la ley israelí de I+D prohíbe la transferencia de propiedad intelectual, la probabilidad de que las empresas financiadas por la OCS sean adquiridas por multinacionales extranjeras es muy reducida, ya que los compradores pueden verse disuadidos de adquirir empresas en las que no controlan totalmente la propiedad intelectual.
Aunque los inversores de capital riesgo se opusieron vehementemente a las disposiciones de la ley en materia de propiedad intelectual, hay que señalar que no estaban a favor de eliminar la ley de I+D. De hecho, estas empresas dependían —y siguen dependiendo— en gran medida de las innovaciones y tecnologías desarrolladas en el marco de los distintos programas de financiación gubernamentales. Como explica Chemi Peres, director general y cofundador del fondo de capital riesgo Pitango:
Los inversores de capital riesgo invertimos principalmente en la fase en la que podemos ayudar a las empresas a ser rentables. No queremos preocuparnos demasiado por el desarrollo de la tecnología. En ese caso, no podemos ofrecer a nuestros inversores la rentabilidad que esperan. Queremos invertir cuando una empresa ya tiene un producto y está a punto de entrar al mercado.
En otras palabras, querían que el Estado siguiera concediendo subvenciones, pero sin condiciones.
Aunque el gobierno se puso en gran medida del lado de los inversores de capital riesgo, algunos políticos temían que la aplicación de esos cambios tuviera un impacto negativo en la economía israelí. Como señaló entonces un miembro de la Knesset: «[Israel] tiene ventaja en investigación y desarrollo, pero corre el riesgo de convertirse en un laboratorio de investigación. Todo el mundo vendrá y explotará nuestra talentosa mano de obra investigadora, pero la fabricación y los puestos de trabajo se irán a otra parte».
Los intereses de la fabricación avanzada israelí expresaron preocupaciones similares, con un claro interés por mantener la normativa vigente. Argumentaban que cuando la I+D se financiaba con fondos públicos para promover el desarrollo económico, las empresas afectadas estaban obligadas a seguir operando localmente.
Aunque el gobierno se puso en gran medida del lado de los inversores de capital riesgo, algunos políticos temían que la aplicación de estos cambios tuviera un impacto negativo en la economía israelí.
Erez Maggor
Estos debates se prolongaron durante varios ciclos legislativos y tardaron más de diez años en resolverse.
Al final, la ley de I+D reformada se alineó más con la postura de las sociedades de capital riesgo. En 2012, se levantó la prohibición total de transferir propiedad intelectual y se sustituyó por una regalía. A partir de entonces, las empresas que quisieran vender su propiedad intelectual debían pagar regalías que oscilaban entre tres y seis veces el importe de la ayuda inicial. Este mecanismo era mucho más favorable para los inversores privados que la propuesta inicial del gobierno, que sugería un pago basado no en la inversión inicial del gobierno en investigación y desarrollo, sino en el precio al que se adquiría la propiedad intelectual de la empresa. Sin embargo, la fuerte oposición de las sociedades de capital riesgo a tal propuesta, que habría dado lugar a pagos mucho mayores para el gobierno, se tradujo en condiciones mucho más flexibles.
Estas reformas de la ley de I+D no sólo supusieron una transformación fundamental de la estrategia industrial inicial de Israel, sino que también tuvieron un impacto negativo en la economía israelí en años posteriores. Lo más importante es que la creación de empresas en Israel se hizo mucho menos común. En lugar de convertirse en grandes empresas, muchas prometedoras start-ups israelíes han sido adquiridas en una fase temprana por grandes multinacionales como Apple, Facebook, Google y Microsoft.17 En 2013, un informe de la Knesset resumía las consecuencias negativas de esta tendencia creciente:
Los principales puntos débiles de la industria local de alta tecnología son la incapacidad de las pequeñas empresas para pasarse a la producción de alta tecnología y la falta de grandes empresas. A pesar del rápido aumento del número de start-ups, muchas empresas de éxito se venden a entidades extranjeras antes de alcanzar la fase de producción y comercialización a gran escala. [Mientras que] los empresarios e inversores, principalmente los fondos de capital riesgo, son los que más se benefician de la venta de la empresa en una fase relativamente temprana, la economía se beneficiaría más de la expansión continua de estas empresas.18
El principal problema del aumento de las adquisiciones de empresas multinacionales en su fase inicial es que ese modelo no genera efectos indirectos positivos del mismo modo que las empresas nacionales a gran escala.
Un ejemplo claro es la creación de empleo. Cuando se adquiere una empresa en crecimiento y se transforma en filial de una empresa extranjera, suelen perderse posibles puestos de trabajo adicionales en fabricación, atención al cliente, marketing, logística y mandos intermedios. Por citar sólo una estadística esclarecedora: por cada empleado de un fabricante israelí de alta tecnología, se crean otros dos puestos de trabajo locales en sectores no manufactureros. Al contrario, cada empleado de un centro de I+D sólo crea un tercio de empleo adicional. En los últimos años, el crecimiento del empleo en los establecimientos multinacionales de investigación y desarrollo ha sido mucho más rápido que el de las empresas locales de alta tecnología, con un impacto claramente negativo en la creación de puestos de trabajo adicionales en la economía.
Como resumió Dan Breznitz:
Siguiendo esta estrategia, Israel ha alcanzado el liderazgo mundial en términos de intensidad de la inversión empresarial en investigación y desarrollo, número de empresas de alta tecnología que cotizan en el NASDAQ y nivel de inversión de capital riesgo per cápita. Estos factores han impulsado sin duda el impresionante crecimiento económico de Israel en los últimos 20 años, pero durante los años de crecimiento extremo de la alta tecnología, el resto de la economía no se ha beneficiado de ningún efecto indirecto positivo. La productividad y los salarios en todos los demás sectores de la economía han disminuido o siguen estancados, y el auge de la alta tecnología se ha centrado casi exclusivamente en las salidas financieras, ofreciendo puestos de trabajo muy bien remunerados con posibilidades de riqueza fabulosa, pero sólo para un grupo de élite de geeks.19
En los últimos años, el crecimiento del empleo en los establecimientos multinacionales de investigación y desarrollo ha sido mucho más rápido que el de las empresas locales de alta tecnología, con un impacto claramente negativo en la creación de puestos de trabajo adicionales en la economía.
Lecciones para la Unión Europea
Puede resultar esclarecedor examinar la estrategia industrial emergente de la Unión a la luz de las lecciones aprendidas de la historia del sector de alta tecnología de Israel y de las políticas industriales que lo han configurado. En primer lugar, hay que reconocer que las diversas medidas de política industrial que se debaten actualmente en Francia, Berlín, Bruselas y otros lugares simbolizan un replanteamiento audaz y ambicioso del papel del Estado en la economía. En este sentido, los nuevos esfuerzos para reconstruir los cimientos industriales en todos los sectores, tecnologías y regiones son bienvenidos, al igual que los esfuerzos para abordar algunos de los retos más graves a los que se enfrenta el mundo, como el cambio climático y la desigualdad económica. Sin embargo, hasta la fecha, los gobiernos europeos y la Comisión no han integrado medidas de condicionalidad significativas en sus diversos programas de política industrial. También han ignorado en gran medida la importancia de construir el tipo de coalición social y política de amplia base necesaria para aplicar y hacer cumplir dicha condicionalidad.
Por ejemplo, a diferencia de las nuevas políticas industriales estadounidenses como la Ley CHIPS o la IRA, el plan industrial asociado al Pacto Verde de la Unión no incluye condiciones para «comprar europeo». Recientemente, el presidente francés Macron abogó precisamente por este tipo de medidas, y afirmó: «Necesitamos una ‘Buy European Act’ como los estadounidenses, debemos reservar [las subvenciones públicas] para nuestros fabricantes europeos.»20
Los gobiernos europeos y la Comisión no han integrado medidas de condicionalidad significativas en sus diversos programas de política industrial. También han ignorado en gran medida la importancia de construir el tipo de coalición social y política de amplia base necesaria para aplicar y hacer cumplir dicha condicionalidad.
Erez Maggor
Sin embargo, la postura de Emmanuel Macron parece representar una opinión minoritaria entre sus colegas europeos. El llamado más enérgico en favor de una mayor condicionalidad no ha procedido de los políticos, sino más bien de los sindicatos. En vísperas de una cumbre de la Comisión Europea que se celebrará en febrero de 2023, Esther Lynch, secretaria general de la Confederación Europea de Sindicatos, que representa a casi 45 millones de trabajadores europeos de 41 países europeos, argumentó:
Los sindicatos de la industria acogen con satisfacción el aumento de la inversión pública en la industria ecológica, pero los dirigentes tienen la responsabilidad de garantizar que el dinero público se utilice para el bien común. Las subvenciones por valor de miles de millones de euros deben ir acompañadas de condiciones que garanticen que los beneficios se inviertan adecuadamente y se compartan con los trabajadores, y que no acaban simplemente en los bolsillos de los directores ejecutivos y de los accionistas. Europa debe aprovechar esta oportunidad para aumentar los salarios y las condiciones de trabajo, reduciendo al mismo tiempo las emisiones de carbono.
Luc Triangle, secretario general de IndustriAll Europe, una federación de sindicatos independientes y democráticos que representan a 7 millones de trabajadores en 38 países europeos, hizo peticiones similares:
Los sindicatos industriales acogen con satisfacción el impulso de la UE a una estrategia industrial verde a nivel europeo, pero lo que falta es un compromiso equivalente con los empleos de calidad de la industria verde en Europa. La inversión anunciada en competencias verdes es necesaria pero no suficiente. Insistimos en que el apoyo público a las empresas de tecnologías limpias debe estar vinculado a condiciones sociales. A cambio de subvenciones verdes, las empresas deben garantizar una transición justa con participación de los trabajadores, negociación colectiva, salarios justos, empleos de calidad y normas sociales elevadas.
El llamado más enérgico en favor de una mayor condicionalidad no ha procedido de los políticos, sino más bien de los sindicatos.
Erez Maggor
En enero de 2024, no hay indicios de que la Comisión Europea esté dispuesta a integrar tales requisitos en el marco de la política industrial europea. Esto plantea interrogantes sobre la futura eficacia de los programas y las posibilidades de la UE de alcanzar sus amplios objetivos sociales, medioambientales y económicos.
La experiencia histórica de Israel, y su marcado contraste con la emergente estrategia industrial de la Unión, ofrece por tanto algunas lecciones útiles para el desarrollo de las políticas industriales contemporáneas. Una de las principales es que unas políticas industriales y tecnológicas más integradoras requieren condicionalidades muy fuertes, y que esas condiciones sólo pueden institucionalizarse y mantenerse si un acuerdo político propuesto por una amplia coalición comparte la agenda de desarrollo del Estado. El despliegue de este tipo de colaboración a largo plazo entre entidades públicas y privadas es un factor crucial e infravalorado que determinará si las políticas industriales contemporáneas en Europa, y en otros lugares, serán eficaces a la hora de generar una respuesta incluyente, sostenible y resistente a los retos nacionales y mundiales actuales.
Notas al pie
- Etienne Schneider, «Germany’s Industrial Strategy 2030, Eu Competition Policy and the Crisis of New Constitutionalism. (Geo-)Political Economy of a Contested Paradigm Shift», New Political Economy, n°28, pp. 241-258, 2023.
- Fred Block, Matthew R. Keller y Marian Negoita, «Revisiting the Hidden Developmental State», Politics & Society, 2023.
- Ulrike Lepont, «Dépenses publiques et austérité : Les deux visages de l’État investisseur français», Competition & Change, 2023.
- Donato Di Carlo y Luuk Schmitz, «Europe first ? The rise of EU industrial policy promoting and protecting the single market», Journal of European Public Policy, pp. 1-34, 2023.
- Fabio Bulfone, Timur Ergen yManolis Kalaitzake, «No strings attached : Corporate welfare, state intervention, and the issue of conditionality», Competition & Change, n°27 vol.2, pp. 253-276, 2023.
- Mariana Mazzucato, «The entrepreneurial State: Socializing Both Risks and Rewards», Real-World Economics Review, n°84, pp. 201-217, 2019.
- Dan Senor ySaul Singer, Start-up nation: The story of Israel’s economic miracle, McClelland & Stewart, 2011.
- Dan Breznitz, Innovation in Real Places: Strategies for Prosperity in an Unforgiving World, Nueva York, Oxford University Press, 2021; Erez Maggor, Politics of Innovation: The Entrepreneurial State and the Making of Israel’s Start-up Nation, tesis de doctorado, Universidad de Nueva York, 2020.
- William Boone Bonvillian y Peter L. Singer, Advanced Manufacturing: The New American Innovation Policies, Cambridge, MIT Press, 2018.
- Al respecto, me baso principalmente en mi tesis: Erez Maggor, Politics of Innovation. Ver también: Ezer Maggor, «The Politics of Innovation Policy: Building Israel’s ‘Neo-Developmental’ State», Politics & Society, vol. 49, n°4, pp. 451-87, 2021; y Erez Maggor y Michal Frenkel, «The Start-Up Nation: Myths and Reality», Routledge Handbook on Contemporary Israel, pp. 423-435, Routledge, 2022.
- El hecho de que los reembolsos estuvieran condicionados al éxito de las ventas redujo el riesgo asociado a la inversión, disminuyendo significativamente las barreras de entrada. Además, como las regalías de la OCS se devolvían a la industria en forma de nuevas subvenciones para I+D, este mecanismo aumentaba la capacidad fiscal de la OCS sin necesidad de créditos presupuestarios adicionales.
- En marzo de 2014, Given Imaging fue adquirida por la multinacional irlandesa Covidien y se convirtió en una empresa privada. Esta adquisición solo tuvo lugar tras la reforma de la ley de I+D en 2010, que flexibilizó las normas que prohíben la transferencia de propiedad intelectual, como veremos a continuación.
- «Rapport sur l’innovation 2021 de l’Autorité israélienne de l’innovation», Autoridad Israelí de Inovación.
- Estudioss económicos de la OCDE, Israel, marzo de 2018.
- Mushtaq H. Kahn, «Political settlements and the analysis of institutions», African affairs, vol.117, n°469, pp. 636-655, 2018.
- Richard Doner yBen Ross Schneider, «The Middle-Income Trap: More Politics Than Economics», World Politics, vol. 68 n°4, pp. 608-44, 2016.
- Matthiew Kalman, «Israel’s ‘Startup Nation’ Is under Threat from the Tech Giants That Nurtured It», MIT Technology Review, 8 de enero de 2019.
- A. Levi y R. Goldschmidt, «Analysis of the Office of the Chief Scientist Budget,» Knesset Research and Information Center, mayo de 2013.
- Dan Breznitz, «What Silicon Valley Gets Wrong about Innovation», Boston Review, 21 de octubre de 2021.
- «Trade rift between EU and US grows over green industry and jobs», Financial Times, 30 de octubre de 2022.
