La idea de confiscar los activos rusos resurge en un contexto de mayor incertidumbre sobre el futuro de la ayuda financiera estadounidense y europea a Ucrania. ¿Cree que se está pasando de una lógica de sanción a otra de contramedidas? ¿Es ésta una buena manera de enmarcar la cuestión?
La respuesta no es obvia y es un buen interrogante. Ucrania debería tener unas finanzas públicas bien gestionadas. Y si incluye en sus cálculos el hecho de que va a intentar acaparar todo lo que pueda, puede que no sea un buen punto de partida.
Por supuesto, está el costo de la reconstrucción, con las primeras estimaciones que se han dado. Pero ese elevado costo no puede servir de pretexto para perseguir indefinidamente dichos bienes. Este es el gran problema: ¿dónde trazamos la línea, y en qué ámbitos podrían utilizar esos activos los ucranianos? Este es el gran problema al que imagino que se enfrentan en este momento la Comisión Europea y los Estados occidentales: ¿en qué principio debemos basar el uso de determinados activos?
¿Cómo podemos distinguir entre las principales categorías de activos, tanto en términos de tamaño potencial como de posibilidades de incautación?
Naturalmente, se habla mucho de los activos del banco central ruso, muchos de los cuales están en Europa. Luego están los activos de las personas incluidas en la lista negra. Y, por último, están las empresas rusas que tienen activos en Europa y en todos los países que han suscrito las sanciones. Estas son las principales categorías.
¿Dónde trazamos la línea, y en qué ámbitos podrían utilizar esos activos los ucranianos?
KAREL LANNOO
Luego hay que distinguir entre estos activos propiamente dichos y todo lo que tiene que ver con los ingresos procedentes de los activos: los intereses devengados por los bonos, por ejemplo, y los dividendos del capital. Esta distinción ya plantea una cuestión importante: hay quien dice que se pueden utilizar los ingresos que se obtienen de los activos, pero no los activos en sí, porque para embargar los activos hace falta una declaración de guerra con el país en cuestión. Sin embargo, en la Unión Europea no tenemos una declaración de guerra con Rusia. Ese es el primer gran problema.
¿Cuál sería el principal riesgo para los países que llevan a cabo las confiscaciones?
El otro gran problema de la incautación de activos rusos es que la Unión Europea afirma tener un marco estable y respetar el Estado de derecho, al igual que Estados Unidos, Reino Unido, Suiza y todos los países que participan en las sanciones. Sin embargo, aceptar que los propietarios de activos puedan ser expropiados podría crear un círculo vicioso, en el que algunos de los principios del Estado de derecho acabarían destruyéndose. Todos esos países afirman tener un Estado de derecho estable, un orden basado en normas en el que una serie de principios rigen lo que se puede y no se puede hacer. En este contexto, el momento en que declaremos que queremos embargar esos bienes podría ser el principio del fin, por decirlo de otra manera: al tiempo que nos presentamos como garantes del Estado de derecho, empezaríamos a adoptar una actitud más parecida a la arbitrariedad en la aplicación de esos principios.
¿Podría un caso como el de Khashoggi haber llevado al embargo de activos saudíes?
KAREL LANNOO
Es un riesgo, sobre todo para países como los del Golfo, que son los más preocupados porque poseen muchos activos en Europa. Muchos de esos países, como Arabia Saudita, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos, no tienen realmente un Estado de derecho ni son realmente democráticos: si empezamos a introducir la arbitrariedad en la forma de considerar los activos en Europa, podría repercutir en países ricos como los Estados del Golfo, que se preguntarán dónde está el límite. Por ejemplo, ¿podría un caso como el de Khashoggi haber llevado al embargo de activos saudíes?
Aquí es donde una decisión de este tipo podría ir realmente en contra de los intereses de los Estados occidentales. Equivaldría a atacar nuestro propio sistema al hacer menos atractivo para Estados como Arabia Saudita invertir aquí.
Las claves de un mundo roto.
Desde el centro del globo hasta sus fronteras más lejanas, la guerra está aquí. La invasión de Ucrania por la Rusia de Putin nos ha golpeado duramente, pero no basta con comprender este enfrentamiento crucial.
Nuestra época está atravesada por un fenómeno oculto y estructurante que proponemos denominar: guerra ampliada.
Con 210.000 millones de euros en activos congelados en la Unión Europea, frente a 4.600 millones en Estados Unidos, se trata sobre todo de una operación europea. ¿Cuáles son los principales riesgos para la Unión?
Hay que tener en cuenta el riesgo geopolítico y geoeconómico. También sería útil recordar lo que ocurrió tras la Primera y la Segunda Guerra Mundial. Sabemos muy bien lo que ocurrió tras la Primera Guerra Mundial en cuanto a las reparaciones de Alemania a los países que fueron atacados, y que en última instancia contribuyeron a causar la Segunda Guerra Mundial. Por eso se crearon las Naciones Unidas en 1945.
A falta de normas claras para embargar los bienes de tal o cual país sobre la base de acciones contrarias a lo que definimos como nuestros principios, acabamos con el debate y la pregunta de quién establece las normas a escala mundial. Podrían ser las Naciones Unidas, pero no he oído ninguna declaración de la organización en ese sentido.
La falta de avances del grupo de trabajo del G7 sobre esta cuestión demuestra que es extremadamente difícil. Por eso, hasta ahora, nos hemos limitado a la simple utilización de las rentas del patrimonio, y nada más. Esta utilización de las rentas también plantea ciertos problemas; para seguir obteniendo rentas, también implica -por ejemplo, en el caso de activos como barcos o activos inmobiliarios- que hay que mantener los activos y, por lo tanto, incurrir en costos. También habría que absorber los costos de mantenimiento de tales activos, lo que no es fácil.
¿Qué ocurre con los activos financieros y los activos de los bancos centrales?
Imagino que un grupo como el G7 estudiará esta cuestión. En los activos hay plusvalías, pero también minusvalías. En el mercado de bonos en su conjunto, en 2022, hubo pérdidas de capital de entre el 17% y el 18%. ¿Quién va a pagar todo eso en esta situación? Naturalmente, podríamos decir que es el inversor quien tiene que absorber esas pérdidas, pero a nivel teórico, sería bastante ilógico captar los ingresos y no pagar las pérdidas.
¿Deberíamos centrar el debate en los activos del banco central?
El banco central es el que gestiona las cuentas del Estado; las reservas del Estado también están en manos del banco central: por lo tanto, podríamos decir que los activos del banco central son activos del Estado y que pueden ser embargados, sobre todo porque se mantienen en el extranjero. Para mí, ese es el camino más fácil y obvio, sobre todo teniendo en cuenta que parte de los ingresos proceden del comercio con Europa.
En cuanto a los debates del G7 sobre la base jurídica de las incautaciones, ¿ve posible una actuación diferenciada de la Unión Europea y Estados Unidos?
Es una buena pregunta, y es una de las razones por las que la expropiación o liquidación de activos es extremadamente compleja. Depende del contexto político y jurídico de cada Estado.
Incluso a escala europea, no tenemos uno, sino varios Estados de derecho, a nivel de cada Estado miembro. Tenemos principios comunes, pero los Estados miembros los aplican de manera muy diferente, especialmente en este ámbito. Las expropiaciones que son posibles en Alemania, por ejemplo, no son exactamente similares a las que serían posibles en Francia o Italia. En Alemania, la expropiación es un tema extremadamente delicado debido a la historia del país. En otros países, se puede hacer más fácilmente.
También hay normas de derecho internacional que se aplican a esta cuestión. Se pueden bloquear activos (oro, por ejemplo) en un banco y esto puede durar décadas; es algo que un banco central debe respetar. En este sentido se debate la incautación de ingresos sobre activos rusos por parte de Euroclear1, que custodia gran parte de los activos del banco central ruso en Europa. Hay principios que deben respetarse, y creo que los bancos centrales son muy conscientes de ello.
A escala europea, no tenemos uno, sino varios Estados de derecho, a nivel de cada Estado miembro. En Alemania, la expropiación es un tema extremadamente delicado debido a la historia del país.
KAREL LANNOO
En lo que respecta a Euroclear, existen normas europeas al respecto, pero, sobre todo, debe aplicarse la legislación nacional, la belga. En primer lugar, es cierto que esos ingresos no pueden ser un beneficio para Euroclear, y deben ser reservados. A continuación, existe potencialmente un marco belga para decidir si pueden embargarse. Este procedimiento podría durar dos o tres años. Habrá alegaciones de ambas partes antes de que se embargue algo, incluso las ganancias.
Así que, decidan lo que decidan los Estados, se enfrentarán a largos procedimientos legales…
Son procedimientos extremadamente largos, y ése es otro problema. No debemos ir contra los principios que queremos defender y contra el Estado de derecho. No se puede atacarlos defendiéndolos. Es una paradoja que debemos evitar.
¿Hay un horizonte temporal?
Llevamos casi dos años de guerra. Al principio, digamos el primer mes, hubo un debate sobre la incautación total de bienes. Pero a medida que pasaba el tiempo, empezamos a darnos cuenta -quizá también porque países como Arabia Saudita empezaron a insistir- de que no era tan fácil. Este debate se ha calmado mucho desde entonces y podemos ver sobre todo que se trata de un problema complejo, que implica un gran número de activos de naturaleza extremadamente diferente, líquidos o nada líquidos, en diferentes jurisdicciones, con diferentes procedimientos legales y de expropiación, incluso dentro de la Unión Europea y a fortiori entre Europa y Estados Unidos.
Las repercusiones sobre el sistema financiero podrían ser masivas si tomamos medidas poco meditadas.
KAREL LANNOO
Sin duda, Estados Unidos tiene más experiencia en este ámbito porque ha impuesto duras sanciones durante varios años a un gran número de países, entre ellos Irán, Somalia y Siria, mientras que la Unión Europea tiene comparativamente poca experiencia en ese ámbito, al menos nada comparable a las que hemos puesto en marcha ahora. Aunque las sanciones actuales se inspiran en parte en el modelo de sanciones estadounidense, el ordenamiento jurídico europeo sigue siendo diferente del estadounidense. La Comisión Europea debería dar prioridad a la aplicación de los principios europeos en la medida de lo posible, pero, una vez más, se trata de un ámbito en el que muchos elementos no se han armonizado: el derecho de sociedades y el derecho de valores y obligaciones se han armonizado en parte a escala europea, pero todavía no lo suficiente, especialmente en lo que se refiere a la expropiación.
Dentro de la Unión, ¿se está aclarando la posición de cada Estado miembro en materia de embargo de bienes?
Bélgica puede mostrarse prudente, habida cuenta de los posibles efectos sobre la estabilidad financiera en caso de que sea posible embargar fácilmente los activos de Euroclear. Euroclear custodia miles de millones de activos. Las repercusiones sobre el sistema financiero podrían ser masivas si tomamos medidas poco meditadas.
Si la cuestión de la incautación de activos presenta dificultades, ¿es probable que se produzca un giro en la política de sanciones de los países occidentales? ¿Cuáles son los próximos pasos?
El primer paso será definir quién tiene qué y qué podría ser objeto de sanciones. También está la cuestión de la vida útil de los activos, para los que están a punto de vencer, y las plusvalías de las acciones, que sólo pueden utilizarse cuando se venden. Todo esto entra en juego en los debates.
También podríamos adoptar un enfoque completamente distinto y hacer lo que hizo Alemania con la reunificación, que es establecer un sistema nacional de reconstrucción del Estado. En vista de la destrucción causada en Ucrania por Rusia y de los costos de la reconstrucción, podríamos estudiar de qué ingresos disponemos para cubrir esos costos. Estos recursos se sumarían a los muchos otros medios potenciales de financiación, como los bancos multilaterales, o bonos especiales al estilo de los Bonos Brady, emitidos en los mercados internacionales con garantías especiales, por ejemplo del Banco Europeo de Reconstrucción. Muchas organizaciones podrían desempeñar un papel a la hora de facilitar el acceso de Ucrania a la financiación. Mientras tanto, en función de cómo avance el conflicto y de cómo evolucione la situación con Rusia, podría decidirse embargar una proporción mayor o menor de los activos, o sólo los ingresos procedentes de ellos.
¿Podría ser la reconstrucción de Ucrania un marco jurídico adecuado?
Lo más importante es disponer de un marco realmente claro. Tenemos que tener en cuenta tanto el costo de la reconstrucción como los ingresos disponibles. En todos los casos, debemos ser extremadamente transparentes sobre las fuentes de financiación que utilizamos.
Sea cual sea el marco elegido, la claridad y la transparencia del proceso serán un punto clave.
KAREL LANNOO
La Comisión debe crear un marco jurídico, que podría vincularse a la ampliación de Ucrania. Tenemos instrumentos de preadhesión que podrían utilizarse, y existen varias vías.
¿La transparencia es una prioridad para mantener la credibilidad de la Unión en materia de Estado de derecho?
Sea cual sea el marco elegido, la claridad y la transparencia del proceso serán un punto clave, y extremadamente importante. Las cosas no pueden hacerse sin una preparación adecuada.
