La gobernanza económica mundial está en plena mutación. Desde 2016 y la llegada al poder de la administración Trump, Estados Unidos ha socavado el funcionamiento normal de la Organización Mundial del Comercio bloqueando el nombramiento de nuevos jueces para su órgano de apelación. Se han establecido aranceles con fines de seguridad nacional. Se incluyeron normas sobre el país de origen en la Ley de Reducción de la Inflación. Las instituciones financieras mundiales también tienen sus problemas. El crecimiento de los BRICS les ha permitido acumular enormes reservas exteriores que han aumentado su libertad de acción frente al Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, y se han creado nuevas instituciones competidoras, como el Nuevo Banco de Desarrollo.
Además, el paradigma que ha configurado los últimos cuarenta años de política económica, tanto a nivel nacional como internacional, el neoliberalismo, está en retirada. El Asesor de Seguridad Nacional de Joe Biden, Jake Sullivan, en un discurso pronunciado el 27 de abril, esbozó la visión de la administración para una transformación del orden comercial y financiero mundial hacia un crecimiento más ecológico e integrador.
Para comprender mejor la situación actual, es necesario ahondar en la historia del orden financiero y comercial que se ha ido construyendo progresivamente desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Historiadores y politólogos han llenado las bibliotecas de excelentes libros sobre las instituciones de Bretton Woods, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y la Organización Mundial del Comercio. La razón por la que creo que se justifica un libro nuevo y grueso es que el comercio, el dinero, el capital y el desarrollo suelen tratarse por separado, sin prestar atención a sus interrelaciones e implicaciones para la política internacional y nacional. La ambición de mi libro The Economic Government of the World es ofrecer esa visión de conjunto, centrándose en los puntos de inflexión críticos.
Para comprender mejor la situación actual, es necesario ahondar en la historia del orden financiero y comercial que se ha ido construyendo progresivamente desde el final de la Segunda Guerra Mundial.
MARTIN DAUNTON
Un mundo para el desarrollo económico y social -o un New Deal global–
El primer giro hacia las instituciones de Bretton Woods fue la respuesta a la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, que dio lugar a un multilateralismo superficial, que creó un equilibrio en las naciones capitalistas democráticas entre la economía internacional y el bienestar nacional; el proceso se inició así con el acuerdo tripartita de 1936 para estabilizar la libra, el dólar y el franco, que demostró que las democracias capitalistas liberales podían cooperar contra el totalitarismo. Según Henry Morgenthau, secretario del Tesoro estadounidense, el acuerdo podía «ser el punto de partida de un renacimiento del pensamiento racional en Europa»; sentó las bases de los acuerdos de Bretton Woods, que también tenía intenciones geopolíticas más que estrictamente monetarias: los planes fueron elaborados por británicos y estadounidenses, que conciliaron sus diferencias a escondidas, en un momento en que los mercados financieros mundiales se encontraban en el limbo; al mismo tiempo, las circunstancias de guerra y sometimiento al imperialismo silenciaron o acallaron muchas voces.
En Bretton Woods, el objetivo de Morgenthau era expulsar a los «prestamistas usureros del templo de las finanzas internacionales». La City londinense y Wall Street eran, según él, hostiles al New Deal, y era vital transferir el poder financiero a Washington, donde el dólar podía utilizarse para fines más amplios que el beneficio personal de los banqueros. Harry Dexter White y John Maynard Keynes, los dos principales arquitectos de los acuerdos de Bretton Woods, reconocieron que los flujos internacionales de capital socavaban la estabilidad de las tasas de cambio y provocaban el proteccionismo. Keynes entendió que la capacidad de utilizar las tasas de interés para gestionar la economía nacional y mantener tipos de cambio estables sólo sería posible con controles de capital, sin los cuales un cambio en las tasas de interés provocaría flujos de capital que amenazarían el tipo de cambio.
En Bretton Woods, el objetivo de Morgenthau era expulsar a los «prestamistas usureros del templo de las finanzas internacionales». La City londinense y Wall Street eran, según él, hostiles al New Deal, y era vital transferir el poder financiero a Washington, donde el dólar podía utilizarse para fines más amplios que el beneficio personal de los banqueros.
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Bajo el patrón oro, los tipos de cambio eran fijos y el capital podía circular libremente, lo cual dificultaba el uso de las tasas de interés para gestionar la economía nacional: unas tasas de interés más bajas para estimular el empleo animarían a los inversionistas a buscar mayores rendimientos en el extranjero, ejerciendo presión sobre el tipo de cambio.
Los acuerdos de Bretton Woods fueron, pues, un compromiso entre el bienestar nacional y el internacionalismo. El dólar se fijó en 35 dólares por onza, y otras monedas se vincularon al dólar con la posibilidad de variar la tasa en caso de «desequilibrio fundamental», evitando así la necesidad de deflactar para mantenerla. Los controles de capital eliminaron entonces la posible presión sobre el tipo de cambio y permitieron utilizar las tasas de interés para la gestión interna. Como había señalado Keynes, los acuerdos de Bretton Woods «otorgaban a cada gobierno miembro el derecho explícito de controlar todos los movimientos de capital. Lo que era una herejía se considera ahora ortodoxo». El objetivo general era restablecer el comercio multilateral sin renunciar al bienestar nacional.
Los planes estadounidenses para el sistema monetario de la posguerra dieron inicialmente mayor peso al desarrollo económico, basándose en la política del buen vecino en América Latina, víctima de las finanzas de Wall Street. Aunque la ambición de extender el New Deal a todo el mundo se minimizó en Bretton Woods por razones pragmáticas, no había desaparecido. En el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), Lauchlin Currie esperaba fomentar el desarrollo económico mediante un «ataque generalizado» contra «el círculo vicioso de la pobreza, la ignorancia, la mala salud y la baja productividad». Su planteamiento contrastaba con el de banqueros como Robert Garner, del BIRF, partidario de «préstamos productivos directos» que pudieran «producir el mayor y más rápido aumento de la producción y la productividad, en lugar de inversiones en salud pública o educación». En 1951, Garner estalló: «Maldita sea, Lauch, no podemos meternos en educación y sanidad. ¡Somos un banco!».
Aunque la ambición de extender el New Deal a todo el mundo se minimizó en Bretton Woods por razones pragmáticas, no había desaparecido.
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Aunque marginados en Bretton Woods, los productores primarios y las economías menos desarrolladas tenían voz. En los años 30, la Sociedad de Naciones hizo un llamado a la «seguridad positiva», que se basaba en los trabajos sobre malnutrición realizados en los institutos de investigación imperiales y en el pensamiento de Frank McDougall, un australiano que desempeñó un papel fundamental en la Sociedad. En ese plan, los «alimentos protectores», como verduras, frutas y productos lácteos, debían producirse cerca del mercado europeo, eliminando así los aranceles sobre los «alimentos energéticos», como el trigo, que podían transportarse desde Australia. Como resultado, todo el mundo habría estado más sano, el consumo habría aumentado y el empleo se habría recuperado. La seguridad positiva habría eliminado los problemas económicos que causaban tensiones políticas y «demostraría que los países democráticos pueden ofrecer a su población mayor comodidad y bienestar que los Estados fascistas y comunistas». Ese tipo de pensamiento complementaba el concepto de «granero estabilizador» de Henry Wallace, secretario de Agricultura y vicepresidente de Estados Unidos.
Tales ideas inspiraron dos conferencias. La primera, convocada por el presidente Roosevelt sobre alimentación y agricultura en Hot Springs en mayo-junio de 1943, desembocó en la creación de una Organización para la Alimentación y la Agricultura en 1945, con el objetivo radical de un Consejo Mundial de la Alimentación que almacenara productos básicos cuando estuvieran baratos para estabilizar los precios y distribuir los excedentes entre los países pobres. La propuesta fue bloqueada y la FAO se dedicó a proyectos menos ambiciosos de asistencia técnica e información estadística. La segunda conferencia fue la de la Organización Internacional del Trabajo, celebrada en Filadelfia en abril-mayo de 1944, en la que los australianos argumentaron con éxito que la conferencia sobre comercio de posguerra propuesta por Estados Unidos debía abordar también el empleo: los acuerdos de Bretton Woods limitarían la capacidad de los productores primarios para devaluar en una depresión, y el comercio multilateral los haría más dependientes de la inestabilidad de los mercados mundiales. Para los australianos, el multilateralismo debía asociarse a la plena utilización de los recursos mundiales y al compromiso de los estadounidenses de estabilizar su economía, muy cíclica.
Cuando la conferencia se reunió en Ginebra y La Habana en 1947-1948, las peticiones estadounidenses de una Organización Internacional del Comercio que apoyara los mercados abiertos fueron contrarrestadas por las demandas indias y latinoamericanas de un cambio en el equilibrio del poder económico entre las economías desarrolladas y las menos desarrolladas. Los británicos y los estadounidenses ya no podían controlar los debates como habían hecho en Bretton Woods. Los negociadores estadounidenses hicieron concesiones para garantizar la pertenencia de los países menos desarrollados a la OIT, a costa de perder el apoyo del Capitolio. La Carta de la OIT nunca fue ratificada y lo único que sobrevivió fue el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
En el exterior, la reconstrucción de Europa estaba llevando más tiempo del previsto en Bretton Woods, donde los estadounidenses esperaban un corto periodo de transición. En mayo de 1947, Will Clayton, el principal defensor del Departamento de Estado ante la OIT, se había dado cuenta de que la difícil situación de Europa requería el Plan Marshall
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Las primeras dudas
Cuando finalizó la conferencia de La Habana, la política estadounidense había cambiado de rumbo. En el interior, las políticas radicales del New Deal estaban dando paso a un enfoque empresarial centrado en la productividad y la eficiencia. En el exterior, la reconstrucción de Europa estaba llevando más tiempo del previsto en Bretton Woods, donde los estadounidenses esperaban un corto periodo de transición. En mayo de 1947, Will Clayton, el principal defensor del Departamento de Estado ante la OIT, se había dado cuenta de que la difícil situación de Europa requería el Plan Marshall y una unión aduanera para crear una «Europa integrada y fuerte» en lugar de una «serie de economías nacionalistas y autárquicas fuertemente divididas». Rechazó las quejas de que una unión aduanera europea sería incompatible con su oposición a la preferencia imperial británica y su apoyo a la OIT. Sin una unión aduanera, Europa caería en el caos; sin la OIT, se volvería al nacionalismo económico.
La actitud hacia la Unión Soviética también cambió. En Bretton Woods, la administración estadounidense deseaba incluir a los soviéticos y continuar la alianza de guerra con la estabilidad geopolítica que proporcionaban los «cuatro gendarmes» de Estados Unidos, la Unión Soviética, Gran Bretaña y China. Tal ambición terminó cuando los soviéticos no firmaron los acuerdos de Bretton Woods y no participaron en la conferencia comercial. El ministro de Asuntos Exteriores británico, Ernest Bevin, cada vez más escéptico ante las intenciones soviéticas, animó a los estadounidenses a dividir Alemania y excluir a los soviéticos del Plan Marshall. Al principio, Alemania y luego Europa se dividieron en bloques comunista y capitalista. El GATT se convirtió en un club de las economías de mercado capitalistas democráticas contra el comunismo, que ignoraba en gran medida al Sur. A finales de los años cincuenta, el secretario del GATT argumentó que admitir a algunos Estados comunistas podría contrarrestar las quejas de que era un club de capitalistas ricos y alejar a los miembros del bloque soviético de Moscú. Los gobiernos británico y estadounidense no estaban convencidos. Mientras tanto, los países del Sur plantearon sus exigencias en la Conferencia de Bandung de 1955 y la creación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo en 1964, que también permitió a la Unión Soviética formar alianzas contra Occidente.
En Bretton Woods, la administración estadounidense deseaba incluir a los soviéticos y continuar la alianza de guerra con la estabilidad geopolítica que proporcionaban los «cuatro gendarmes».
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El fin de Bretton Woods
En las economías capitalistas democráticas, el apoyo interno al sistema internacional se basaba en un contrato social entre el trabajo, el capital y el Estado. Los trabajadores se limitaban a reivindicaciones salariales modestas, el capital obtenía un beneficio decente que podía invertir en una mayor productividad, y el Estado proporcionaba mejores escuelas, asistencia sanitaria y bienestar social. Ese contrato social se sustentaba en la producción en masa fordista, que proporcionaba empleos seguros a los trabajadores no calificados, con una desigualdad históricamente baja y una inflación modesta.
En los años sesenta, dicho régimen económico se puso a prueba. La recuperación económica en Europa y el debilitamiento de la balanza de pagos estadounidense debido a la competencia y al gasto en defensa pusieron al descubierto graves fallos en el diseño del sistema de Bretton Woods. El dólar estaba vinculado al oro y era difícil de devaluar, y los países con superávit, especialmente Alemania, no estaban obligados a revaluar sus monedas.
Como resultado, hubo malentendidos mutuos, amenazas de Washington de recortar el gasto de defensa en Europa y desafíos de las capitales europeas sobre la irresponsabilidad estadounidense. Obligar a Alemania a revaluar su moneda amenazándola con retirar sus tropas iba en contra de la continuación de la Guerra Fría. La liquidez de la economía mundial dependía de un déficit estadounidense que proporcionara más dólares, pero el déficit minó la confianza en la capacidad de las tasas para mantenerse.
Como consecuencia, se produjeron salidas especulativas de dólares hacia Alemania con la esperanza de que en algún momento el marco alemán se revalorizara. La presión inflacionista en Alemania provocada por esa afluencia provocó tensiones internas sobre la mejor forma de actuar. Los ahorradores insistían en que había que tomar medidas para frenar la inflación, pero dejar flotar el marco alemán hasta un nuevo nivel habría afectado a las exportaciones industriales; e imponer controles de cambio habría parecido una vuelta a las políticas de los años treinta.
Mientras tanto, el FMI sólo había hecho tibios intentos de reforma, a los que Francia se había opuesto, y Estados Unidos no había mostrado un camino claro. Richard Nixon temía que desinflar la economía para apuntalar el dólar perjudicaría sus posibilidades de reelección. Su solución fue la «negligencia benigna»: dejar que se produjera una crisis y luego obligar a otros países a revaluar sus monedas. En agosto de 1971, suspendió la convertibilidad del dólar en oro e impuso un recargo a las importaciones. Esta táctica intimidatoria condujo a nuevos tipos de cambio en diciembre, pero Nixon no estaba dispuesto a mantener el valor del dólar. En Washington crecía el apoyo a la fijación de tipos por el mercado en lugar de por el gobierno, y la falta de confianza en las intenciones estadounidenses animó a Europa a crear una zona de estabilidad monetaria.
Richard Nixon temía que desinflar la economía para apuntalar el dólar perjudicaría sus posibilidades de reelección. Su solución fue la «negligencia benigna»: dejar que se produjera una crisis y luego obligar a otros países a revaluar sus monedas.
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El giro hacia una zona monetaria europea confirmó los temores de Washington de que el Mercado Común estaba amenazado. En 1947, Clayton había esperado que una unión aduanera europea fuera compatible con el multilateralismo; ahora Washington temía que la CEE fuera un rival, especialmente bajo la influencia del nacionalismo de De Gaulle. Así pues, las negociaciones comerciales de la Ronda Kennedy estuvieron marcadas por un dilema geopolítico. Económicamente, era esencial mejorar el acceso a los mercados europeos y evitar la aparición de un bloque autónomo y aislacionista que debilitaría la Alianza Atlántica y el liderazgo estadounidense del mundo libre. El objetivo de Kennedy era una Alianza Atlántica con una zona de bajos aranceles entre Europa y Estados Unidos, con solidaridad política en la defensa del mundo libre a la que Europa contribuiría en mayor medida.
Este objetivo fue mejor aceptado en Estados Unidos que en Europa, especialmente en Francia. ¿Por qué compartir la carga de la defensa, admitir los productos estadounidenses, aceptando al mismo tiempo el liderazgo estadounidense y los valores del capitalismo de mercado? En 1973, a Nixon le preocupaba que la flotación de la moneda común europea amenazara los intereses estadounidenses, con unos líderes gubernamentales de izquierdas más inclinados a enfrentarse a Estados Unidos que a aliarse contra los soviéticos. «Las consideraciones políticas», insistió, «deben tener total prioridad sobre las consideraciones económicas en las negociaciones monetarias y comerciales». Henry Kissinger estuvo de acuerdo: no era posible acabar con la flotación común sin «una amarga lucha política», pero se podía aspirar a crear las condiciones para su fracaso.
Los flujos mundiales de capital empezaron a volver antes de la desaparición del régimen de Bretton Woods, especialmente con la aparición del mercado del eurodólar a finales de los años cincuenta y sesenta. Cuando las administraciones Kennedy y Johnson intentaron controlar las salidas de capital en respuesta al debilitamiento de la balanza de pagos, las empresas estadounidenses respondieron manteniendo sus beneficios en el extranjero.
Para Henry Kissinger no era posible acabar con la flotación común sin «una amarga lucha política», pero se podía aspirar a crear las condiciones para su fracaso.
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Al mismo tiempo, la Unión Soviética colocó sus ganancias en dólares en Londres en lugar de Nueva York para evitar el riesgo de que fueran bloqueadas. Como resultado, la City londinense volvió a convertirse en un importante centro financiero, resistiendo la presión de los banqueros centrales europeos para regular el mercado, y provocando presiones para que se levantaran las restricciones impuestas a Wall Street para que pudiera competir. El aumento de los petrodólares tras la subida de precios de la OPEP en 1973 permitió a la City y a Wall Street prestar grandes cantidades de dinero, especialmente a América Latina. El FMI quedó marginado y los banqueros comerciales empezaron a desempeñar un papel crucial en el reciclaje de los petrodólares, lo que marcó un cambio en el equilibrio de poder entre el Estado y las finanzas que se había logrado en Bretton Woods.
El éxito de la OPEP en la subida de los precios del petróleo en 1973 fue seguido en 1974 por llamados en favor de un nuevo orden económico internacional. La descolonización y el éxito de los productores de petróleo dieron a los países menos desarrollados más voz y confianza para exigir una reestructuración de la economía mundial.
Kissinger respondió evitando una «postura teológica» y lanzando un ataque frontal. En su lugar, trató de «enturbiar las aguas» mostrando signos de apoyo y apuntando a países concretos con políticas específicas. Por el contrario, Francia trató de llevarse bien con los países menos desarrollados.
En 1981, la oportunidad se había cerrado. La solidaridad del Sur no podía mantenerse debido al aumento de los costos para los importadores de petróleo y a las preocupaciones geopolíticas relacionadas con el derrocamiento del Sha en Irán, la invasión soviética de Afganistán y la reanudación de la Guerra Fría, así como la falta de simpatía de Ronald Reagan y Margaret Thatcher por el diálogo Norte-Sur.
En el Reino Unido, la tasa bruta de rendimiento de la industria manufacturera había caído del 16.4% en 1960 al 9.5% en 1973 y al 5.5% en 1982.
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Un lío neoliberal
Al mismo tiempo, el contrato social nacional entre el capital, el trabajo y el Estado se había roto. A principios de los años setenta, el crecimiento de la productividad había disminuido y resultaba menos fácil combinar una inflación baja con aumentos salariales y beneficios razonables. En el Reino Unido, la tasa bruta de rendimiento de la industria manufacturera había caído del 16.4% en 1960 al 9.5% en 1973 y al 5.5% en 1982. La caída de los beneficios provocó un descenso de la inversión, que a su vez provocó un descenso del crecimiento de la productividad.
Además, el fin de la disciplina de tipo de cambio fijo eliminó la necesidad de limitar los aumentos salariales y la oferta monetaria. El resultado fue la estanflación. La respuesta fue una vuelta a la disciplina monetaria con el «choque Volcker» de 1979: la decisión del presidente de la Reserva Federal de subir las tasas de interés y endurecer la oferta monetaria para acabar con las expectativas inflacionistas. Tal decisión señalaba el deseo de persistir en la disciplina y no, como en el pasado, de estimular la economía y evitar la recesión. Los peligros políticos internos preocupaban al presidente Jimmy Carter, pero la elección de Reagan cambió todo eso. Reagan, al igual que Thatcher, fue capaz de vender el mercado como una solución a los fracasos percibidos del orden de posguerra. El crecimiento y la prosperidad, argumentó, estarían garantizados por «el optimismo populista del mercado».
El fin de la disciplina de tipo de cambio fijo eliminó la necesidad de limitar los aumentos salariales y la oferta monetaria. El resultado fue la estanflación.
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También hubo presiones políticas para limitar el poder de los sindicatos en Gran Bretaña y Estados Unidos. La legislación se vio reforzada por el impacto de la desindustrialización y el declive de la producción fordista con empleos estables por salarios decentes para personas sin calificación formal. La proporción de trabajadores en la industria en el Reino Unido cayó del 48% de la población activa en 1957 al 15% en 2016, y se produjo un crecimiento paralelo del empleo en el sector servicios, a menudo precario: por ejemplo, entre 1979 y 1999, el empleo de auxiliares de cuidados aumentó un 420%. El resultado fue una recuperación de la proporción de beneficios que no se tradujo en inversión ni productividad: los costos se habían reducido debido al escaso poder de negociación de la mano de obra y a la externalización.
Los movimientos de capital habían debilitado el régimen de tipos de cambio estables de Bretton Woods, y su desaparición en 1973 eliminó la necesidad de limitar los flujos internacionales de capital. El FMI pasó así del escepticismo al fomento de los flujos de capital, siendo el principal desacuerdo entre los gradualistas, que querían esperar hasta que se eliminaran las distorsiones del mercado, y los partidarios de una liberalización rápida. En 1997, el director general del FMI afirmó, sin tener en cuenta la historia, que cambiar el Convenio Constitutivo para hacer de la liberalización de la cuenta de capital un objetivo específico del Fondo completaría la labor de Bretton Woods. Jacques Polak, funcionario del FMI desde hace mucho tiempo, señaló que «promover la circulación mundial de capital no es uno de los objetivos del Fondo»; este cambio de actitud refleja un cambio generacional en el FMI, con la jubilación de los keynesianos y su sustitución por economistas neoclásicos formados principalmente en las grandes escuelas de Estados Unidos, con exclusión de cualquier otro punto de vista.
El FMI se convirtió en garante de los bancos comerciales cuando los prestatarios tenían problemas. Los críticos argumentaron que su participación en el rescate de México en 1982 creó un riesgo moral al fomentar la concesión de préstamos en Asia del Este con la esperanza de que los prestatarios fueran rescatados. Cuando la crisis llegó a Corea del Sur en 1997, el FMI se embarcó en un programa de reformas del mercado destinado a acercar el país a Estados Unidos liberalizando los mercados y poniendo fin a la estrecha relación entre bancos, empresas y Estado, calificada de capitalismo de amigos. No obstante, el economista Martin Feldstein señaló que «la necesidad desesperada de ayuda financiera a corto plazo de una nación no da al FMI el derecho moral de sustituir con sus juicios técnicos los resultados del proceso político de la nación», un principio básico de Bretton Woods.
Los movimientos de capital habían debilitado el régimen de tipos de cambio estables de Bretton Woods, y su desaparición en 1973 eliminó la necesidad de limitar los flujos internacionales de capital.
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El FMI no ha sido la única causa de problemas. A pesar de sus dudas sobre el cumplimiento de las condiciones del préstamo por parte de Rusia, fue presionado por la administración estadounidense para que siguiera prestando con el fin de eludir al Congreso, que se oponía a la ayuda directa. La situación fue diferente en China, que se basó en una serie de puntos de vista sobre la transición a una economía de mercado procedentes del bloque soviético, los economistas del libre mercado y el Banco Mundial: el Partido Comunista mantuvo el control del proceso, a diferencia de la Unión Soviética; las diferentes experiencias de la caída del Muro de Berlín y la plaza de Tiananmen en 1989 marcan así una ruptura fundamental.
Una oportunidad perdida que ofreció la crisis
Cuando la crisis financiera mundial golpeó en 2008, hubo indicios de que el neoliberalismo podría ser rechazado con un retorno a Keynes. El resultado fue la continuación del statu quo. En la reunión del G20 de 2009, la política de estímulo fiscal de Gordon Brown fue recibida con oposición. En su país, Mervyn King, gobernador del Banco de Inglaterra, argumentó que las medidas fiscales a corto plazo tenían que resolver un problema inmediato de reducción de la deuda, aumento de la inversión y desplazamiento del consumo interno hacia las exportaciones.
Angela Merkel, por su parte, consideraba que la solución pasaba por controlar los mercados financieros mundiales y los paraísos fiscales, una crítica implícita al apoyo de Brown a la City londinense; también estaba influida por las preocupaciones electorales internas sobre el costo de la reconstrucción de Alemania del Este y la reticencia a rescatar al sur de Europa: Angela Merkel temía que el envejecimiento de la población redujera la competitividad en el futuro, por lo que era vital exportar y acumular superávits.
Angela Merkel temía que el envejecimiento de la población redujera la competitividad en el futuro, por lo que era vital exportar y acumular superávits.
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En 2010, el G20 adoptó una consolidación fiscal «favorable al crecimiento». Esta derrota del estímulo fiscal en Gran Bretaña y Estados Unidos refleja el dominio de las élites financieras sobre el Estado británico y estadounidense, apoyado por el «efecto riqueza»: cada vez más personas se han visto arrastradas al sector financiero a través de pensiones, hipotecas e inversiones.
Los políticos de derecha también crearon una narrativa que culpaba al gasto estatal de los problemas económicos, en lugar de a la deuda privada y la financiarización de la economía, y abogaban por reducir los déficits presupuestarios, reducir el Estado y bajar los impuestos. El resultado fue el uso de la flexibilización cuantitativa, que evitó otra Gran Depresión, a costa de un aumento de los precios de los activos que benefició a los ricos, mientras que la austeridad perjudicó a los pobres. Incluso el FMI se alarmó de que el gobierno británico estuviera «jugando con fuego» al ignorar el impacto de la austeridad en la desigualdad y el crecimiento. China ha adoptado medidas cruciales de estímulo fiscal. La motivación era garantizar un crecimiento económico continuado que respaldara la legitimidad del Partido Comunista. Contribuyó a sacar al mundo de la crisis a costa de distorsionar la inversión en proyectos de infraestructuras innecesarios y de una deuda insostenible.
China contribuyó a sacar al mundo de la crisis a costa de distorsionar la inversión en proyectos de infraestructuras innecesarios y de una deuda insostenible.
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Hacia un gobierno económico del mundo más progresista
El crack financiero mundial no marcó un cambio importante en la gobernanza de la economía mundial. El Covid afectó a economías que sufrían el debilitamiento de los servicios públicos y la precariedad. Si el impacto de la pandemia puede conducir a un nuevo orden sigue siendo una cuestión abierta y depende de la capacidad de los opositores al neoliberalismo para construir un modelo alternativo que pueda superar los defectos del orden existente. El crack de 2008 no provocó una revolución en la economía, como ocurrió en los años 30 y 70 -una tarea aún más difícil por el hecho de que un pequeño número de revistas favorecen ahora enfoques muy matemáticos-, por lo que Mervyn King se quejó de que «la economía ha fomentado formas de pensar que han hecho más probables las crisis» y pidió una revolución intelectual.
Ciertamente hay signos de cambio, pero se necesita algo más que una revolución teórica. El discurso económico que hace hincapié en la austeridad y en una visión limitada del crecimiento debe ser sustituido por otro que critique el capitalismo rentista, dé prioridad a la redistribución y redefina el propósito de la economía.
De ello se derivan una serie de políticas. Durante el New Deal, el poder empresarial se consideraba una amenaza para la democracia y el dinamismo económico estadounidenses. En la década de 1970, la opinión predominante era que las grandes empresas beneficiaban a los consumidores a través de precios más bajos y que el éxito empresarial se medía mejor por el valor para el accionista.
Si el impacto de la pandemia puede conducir a un nuevo orden sigue siendo una cuestión abierta y depende de la capacidad de los opositores al neoliberalismo para construir un modelo alternativo que pueda superar los defectos del orden existente.
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Es necesario cuestionar este planteamiento. El poder monopolístico conduce a un «capitalismo de imitación» con el dominio de unos pocos actores oligopólicos, resultado tanto de la disminución de la regulación antimonopolio como del crecimiento del «capital intangible», que no tiene los mismos límites para las economías de escala que el capital tangible y físico. Uno de los resultados es el aumento de la brecha entre los rendimientos del capital y del trabajo, con unos ingresos familiares reales que crecen mucho menos que antes.
Estas tendencias han empeorado en Estados Unidos, y deben invertirse reformando las empresas para que pasen del valor para el accionista al valor para las partes interesadas, adaptando los mercados laborales para reducir la precariedad y crear comunidades más resistentes, y cambiando los sistemas fiscales para igualar la fiscalidad del capital y de la renta, y evitar la transferencia de beneficios a sistemas de baja imposición. Debe desalentarse el comportamiento de búsqueda de rentas desfinanciando la economía y garantizando que los riesgos financieros no vuelvan a socavarla. Además, habría que vigilar más de cerca los flujos de capital para evitar el riesgo de una nueva crisis de la deuda en los mercados emergentes. El crecimiento no es el resultado de un aumento de los incentivos para obtener ingresos elevados; el debilitamiento del poder de los trabajadores sólo reduce la necesidad de invertir en una mayor productividad. Hay que redefinir el crecimiento, pasando de la obsesión por el PIB -una medida de los flujos- a la preocupación por el agotamiento de las reservas mundiales de recursos.
El surgimiento de China como segunda economía mundial ha creado graves tensiones geopolíticas: guerras comerciales, debates sobre el futuro de las divisas internacionales, llamados a la disociación de las cadenas de suministro, preocupación por la opacidad de los préstamos a los mercados emergentes y riesgo de bloques económicos en competencia. A diferencia de Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría, Estados Unidos y China son geopolíticamente antagónicos y económicamente interdependientes. Un problema importante es que la interdependencia es en sí misma problemática, ya que se basa en desequilibrios entre ambas economías y dentro de ellas: en Estados Unidos, el estancamiento de los ingresos de muchas familias lleva a recurrir al crédito para mantener el consumo y al «privilegio exorbitante» del dólar para pagar las importaciones; por otro lado, China tiene un nivel de ahorro extraordinariamente alto para compensar un sistema de seguridad social deficiente. El resultado es un bajo consumo interno, inversiones improductivas y dependencia de las exportaciones.
Hay que redefinir el crecimiento, pasando de la obsesión por el PIB -una medida de los flujos- a la preocupación por el agotamiento de las reservas mundiales de recursos.
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Lo que se necesita es una redistribución dentro de las dos economías para acabar con la dependencia estadounidense del consumo alimentado por la deuda y fomentar el consumo chino mejorando el sistema de bienestar social y aumentando el poder de negociación de los trabajadores. El resultado sería un desequilibrio de la economía mundial que aliviaría (pero no eliminaría) las tensiones geopolíticas. Ningún cambio en las economías nacionales será fácil, dado el disfuncional sistema político estadounidense y los intereses atrincherados en China.
En la era del neoliberalismo y la hiperglobalización, las instituciones internacionales han fomentado los flujos mundiales de capital y el libre comercio sin prestar suficiente atención a las consecuencias distributivas. Ha habido ganadores, con una creciente clase media en Asia, pero también perdedores en el Norte, lo que ha provocado una reacción populista antiglobalización. Tenemos que alejarnos de la búsqueda de «acuerdos que potencien la globalización» y volver al equilibrio de Bretton Woods, lo que Dani Rodrik denomina un «equilibrio sano y sensato entre la gobernanza»; en lugar de insistir en nuevos acuerdos comerciales y en la liberalización financiera, el FMI y la OMC deberían centrarse en supervisar la relación entre los bloques comerciales y garantizar la estabilidad del sistema financiero mundial. Ya hay indicios de que están estudiando la fiscalidad internacional y el papel del cambio climático, pero hay que ir más allá.
La FAO y la Organización Mundial de la Salud quedaron marginadas tras la guerra, pero sus misiones son ahora cruciales para hacer frente a la inseguridad alimentaria, las enfermedades zoonóticas y la degradación medioambiental. Necesitamos un «multilateralismo desordenado» de redes flexibles que reconozcan la soberanía de los Estados y puedan llegar a acuerdos entre socios dispuestos. En 2018, Tharman Shanmugaratam, viceprimer ministro de Singapur y presidente del Grupo de Gobernanza Financiera Global del G20, sostuvo que se necesita un «nuevo orden internacional cooperativo» para un mundo «más multipolar, más descentralizado en la toma de decisiones y, sin embargo, más interconectado». Es necesario colaborar en diversos ámbitos en respuesta a problemas concretos, empezando por las políticas nacionales para gestionar la división entre ganadores y perdedores. Elinor Ostrom, la principal teórica de la acción colectiva, es consciente de que un enfoque policéntrico tiene más probabilidades de éxito que el tipo de acuerdo internacional alcanzado en Bretton Woods.
En lugar de insistir en nuevos acuerdos comerciales y en la liberalización financiera, el FMI y la OMC deberían centrarse en supervisar la relación entre los bloques comerciales y garantizar la estabilidad del sistema financiero mundial.
En 1933, Keynes reflexionaba sobre la crisis de la Gran Depresión, nacida del capitalismo individualista: «No es inteligente, no es bello, no es justo, no es virtuoso -y no funciona como se esperaba…-. Pero cuando nos preguntamos qué poner en su lugar, nos quedamos sumamente perplejos”. Las instituciones internacionales que ayudó a crear nacieron en un contexto geopolítico muy diferente, cosa que hace inverosímil la idea de un nuevo Bretton Woods. Lo que permanece constante es nuestra perplejidad sobre cómo abordar los fracasos del capitalismo individualista. La crisis financiera mundial de 2008 no proporcionó una respuesta: es esencial no repetir ese error.
