La ciudad europea en la transición climática

Este artículo es un extracto del nuevo número de la revista GREEN, dirigido por Laurence Tubiana y dedicado a la geopolítica del Pacto Verde tras la COP27. El número puede consultarse aquí.

El Pacto Verde es sin duda el proyecto político europeo más ambicioso de los últimos treinta años. Sin embargo, dado que la Unión Europea es principalmente un poder normativo, desprovisto de medios de coerción y de palancas presupuestarias importantes, este vasto plan sólo podrá plasmarse en la realidad si lo retransmiten plenamente los demás niveles de poder y si se lo apropian las poblaciones ¹. Desde este punto de vista, las ciudades y municipios tienen un papel fundamental que desempeñar, que merece ser mejor reconocido y apoyado. En primer lugar, porque se ven directamente afectados por las transformaciones naturales y los cambios en las economías y sociedades basadas en el carbono que resultan de las perturbaciones climáticas, y por tanto están en primera línea de la reflexión y la aplicación de las políticas de adaptación necesarias para prevenir o mitigar estos fenómenos (I). En segundo lugar, porque son una de las primeras palancas, o incluso la primera, de las inversiones públicas indispensables para alcanzar la neutralidad en carbono en el plazo de una generación (II). Por último, porque, a pesar de todas sus debilidades, siguen siendo las formas de organización democrática más ampliamente aprobadas por los ciudadanos y las que presentan un mayor potencial de innovación democrática (III). 

Ciudades a la vanguardia de la transición

En el verano de 2021, Bélgica y Alemania sufrieron violentas inundaciones que causaron decenas de muertos e inmensos daños naturales y materiales. Valonia, con 40 muertos, cientos de heridos y miles de refugiados climáticos obligados a abandonar sus hogares y lugares de trabajo, pagó un alto precio por este desastre natural. Las autoridades locales y regionales desplegaron una cantidad inmensa de recursos humanos y financieros para alojar e indemnizar a miles de familias, retirar miles de toneladas de residuos, reconstruir las riberas de los ríos y los edificios devastados. Pero, a pesar de las empáticas visitas del primer ministro y del presidente de la Comisión, no se ha recibido ningún apoyo real ni del gobierno federal ni de la Unión Europea. Esta inacción dice mucho de la falta de preparación de Europa para afrontar los retos conocidos del cambio climático. Si, como predicen los expertos del IPCC, las lluvias torrenciales, las sequías y los tornados van a multiplicarse en los próximos años, Europa, que pretende ser pionera en la lucha contra el calentamiento global, no puede permanecer impotente. 

Si, como predicen los expertos del IPCC, las lluvias torrenciales, las sequías y los tornados van a multiplicarse en los próximos años, Europa, que pretende ser pionera en la lucha contra el calentamiento global, no puede permanecer impotente.

paul magnette

No todas las catástrofes naturales futuras serán tan violentas como las vividas por los municipios de Valonia del Este durante el desastroso verano de 2021, pero tendrán sin embargo efectos importantes, que obligarán a las autoridades locales a dedicar cada vez más recursos a proteger a las personas y los territorios de los estragos causados por las perturbaciones climáticas. Cuando las olas de calor amenazan la salud o la vida de los ciudadanos más vulnerables, incluidos los niños en las escuelas, las personas en residencias de ancianos y los pacientes en hospitales; cuando la sequía afecta a las cosechas; cuando las inundaciones y las lluvias torrenciales hacen inhabitables viviendas y edificios públicos, las autoridades locales y su personal están en primera línea. Cuando se multiplican las epidemias, ligadas a la deforestación y la urbanización, también se pide a las autoridades locales que organicen centros de vacunación, distribuyan mascarillas, apliquen y hagan cumplir medidas de distanciamiento social, estén al pendiente de las personas aisladas, informen a la población y entierren a los muertos. 

Este aumento de las responsabilidades locales es tanto más grave cuanto que, al mismo tiempo, muchas de esas ciudades se enfrentan a los efectos de la transición hacia economías y sociedades sin emisiones de carbono. Una de las formas en que la Unión Europea ha intentado reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero ha sido fomentar, directa o indirectamente, la deslocalización de las formas más contaminantes de producción industrial a otras partes del mundo. Una política comercial ultraliberal, desprovista durante mucho tiempo de normas sociales y medioambientales, combinada con la introducción de un mercado libre de créditos de carbono, ha contribuido a acelerar la destrucción de la industria europea, en beneficio de otras regiones del mundo, y de China en particular. Se han destruido decenas de miles de puestos de trabajo, sobre todo en el «creciente fósil« ² europeo que se extiende desde el norte de Inglaterra hasta Silesia, pasando por Nord-Pas-de-Calais, Valonia y el Ruhr. En el proceso, miles de hectáreas de tierras productivas se transformaron en páramos industriales cuyos costos de limpieza y reurbanización se dejaron, según la vieja regla de privatizar los beneficios y socializar los costos, a cargo de las autoridades públicas. 

Una de las formas en que la Unión Europea ha intentado reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero ha sido fomentar, directa o indirectamente, la deslocalización de las formas más contaminantes de producción industrial a otras partes del mundo.

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Esta catástrofe humana y natural en el corazón de lo que fue el centro de la revolución industrial mundial -y la cuna de la integración europea- es un anticipo de lo que espera a muchas otras regiones si la transición a una economía y una sociedad bajas en carbono se deja al arbitrio del libre mercado. No es de extrañar que esas regiones sean también las que experimentan la decadencia política más grave ³. En las sociedades construidas en torno a la industria, la destrucción de las estructuras industriales conduce a la descomposición de las estructuras de la propia sociedad. El movimiento obrero, en sus componentes sindical y político, es la primera víctima, y los empresarios políticos de extrema derecha han comprendido lo mucho que pueden beneficiarse en estas regiones desoladas de discursos que combinan el rechazo a los extranjeros, la globalización y la integración europea ⁴. Se aprovechan de los temores suscitados por la transición climática para consolidar su dominio. Cuna de nuestra prosperidad e integración política, el creciente fósil podría convertirse, si se lo deja a su suerte, en el hogar de un «fascismo fósil» ⁵ que destruirá aún más el capital social y cívico de esas regiones.

Las ciudades como palanca para la neutralidad del carbono

La única buena noticia en este sombrío diagnóstico es que las ciudades y los municipios pueden convertirse, si se les dan los medios, en el mejor antídoto contra los riesgos de descomposición. En efecto, los entes locales, tanto urbanos como rurales, han sido pioneros en el desarrollo de los servicios colectivos que han estructurado las nuevas sociedades en los albores del Antropoceno. La construcción de redes de alcantarillado y distribución de agua potable, el alumbrado urbano, la producción y distribución de gas y electricidad, la construcción de viviendas colectivas, el desarrollo del transporte público -en resumen, todas las infraestructuras materiales esenciales para la vida en una sociedad moderna- fueron esencialmente obra de los municipios y mancomunidades de municipios de la Europa de finales del siglo XIX y principios del XX. Del mismo modo, la prestación de servicios colectivos para la reproducción de la vida social y el desarrollo de las facultades humanas, desde la asistencia social a la atención sanitaria, desde las escuelas a los teatros y bibliotecas, desde los parques y jardines a las guarderías y residencias de ancianos, corría a cargo de las autoridades locales mucho antes de convertirse en objeto de políticas públicas nacionales. 

En las sociedades construidas en torno a la industria, la destrucción de las estructuras industriales conduce a la descomposición de las estructuras de la propia sociedad.

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Teniendo en cuenta esta historia, no es de extrañar que las ciudades y municipios tomen la iniciativa a la hora de realizar las inversiones necesarias para la transición a una sociedad neutra en carbono, reviviendo el impulso pionero de principios del Antropoceno. 

• Las ciudades y municipios gestionan numerosos edificios públicos (escuelas, centros culturales y deportivos, oficinas administrativas, estaciones de bomberos y comisarías de policía, centros de acción social, hospitales y residencias de ancianos, etc.), todos los cuales deben reducir drásticamente su consumo de energía y materias primas; 

• Tienen competencias normativas sobre la ordenación del territorio y la política de vivienda, y son responsables del diseño y mantenimiento de los espacios públicos; 

• Se encargan de una parte de la movilidad y la logística -los últimos kilómetros, que suelen ser los más cruciales- y gestionan, directa o indirectamente, el transporte público; 

• La mayoría de las ciudades y pueblos son responsables de la recogida y gestión de residuos, una parte crucial de la economía circular, y muchos de ellos gestionan directa o indirectamente el tratamiento de aguas residuales y los parques empresariales, para los que pueden fomentar la transición hacia una lógica de circularidad y promoción de la biodiversidad;

• Sus terrenos incluyen vastas zonas naturales, bosques y selvas, campos y pastos, parques y descampados urbanos. Estas zonas están sometidas directamente a la presión del cambio climático, pero también desempeñan un papel esencial en la captura de carbono y como refugio de la biodiversidad y de actividades humanas educativas y recreativas;

• Estos espacios naturales suelen ser también lugares de producción de alimentos para los que los centros urbanos son los principales usuarios potenciales. Las autoridades locales pueden desempeñar un papel central en la deslocalización de la producción y la transformación de alimentos activando la contratación pública (escuelas, hospitales, residencias de ancianos, administraciones, etc.) y apoyando el desarrollo de herramientas colectivas como salas de relevo, plataformas logísticas y herramientas de transformación (molinos, fábricas de hortalizas, prensas, etc.).

En conjunto, estas palancas permiten a las autoridades locales diseñar vastos proyectos para la transición hacia territorios sin emisiones de carbono. Muchas de ellas han iniciado el movimiento y están intercambiando sus mejores prácticas en redes de ciudades en transición ⁶.

Valorar las competencias y los conocimientos técnicos de las ciudades y pueblos es esencial para amplificar la transición y garantizar que se diseñe y aplique de forma adaptada a las realidades locales, pero todos estos esfuerzos serían en vano si siguieran chocando con las contrafuerzas inherentes al actual modelo europeo de producción y consumo. 

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Sin embargo, esta ambición tropieza con importantes obstáculos estructurales, que son en gran medida responsabilidad de la Unión Europea, y que deberían eliminarse en el marco de un Pacto Verde ampliado a los agentes locales. Valorar las competencias y los conocimientos técnicos de las ciudades y pueblos es esencial para amplificar la transición y garantizar que se diseñe y aplique de forma adaptada a las realidades locales, pero todos estos esfuerzos serían en vano si siguieran chocando con las contrafuerzas inherentes al actual modelo europeo de producción y consumo. 

• Las políticas locales de movilidad se ven obstaculizadas por el elevado costo de los trenes y tranvías en comparación con el coche y el avión; 
• Las iniciativas para deslocalizar la producción alimentaria chocan con el modelo agrícola productivista y el libre comercio no regulado que somete a los productores a una competencia desleal;
• La disciplina presupuestaria europea limita la capacidad de inversión de las autoridades locales; 
• Los proyectos de reparación y reciclaje de aparatos eléctricos y electrónicos se ven ahogados por un mercado dominado por el consumo excesivo y la obsolescencia programada. 

Las iniciativas locales, así como los «pequeños gestos» de los ciudadanos que se implican activamente en la reducción de sus emisiones, parecen ser la lucha valiente pero infinitamente desigual del David de la transición contra el Goliat del modelo extractivista y productivista. El Pacto Verde solo podrá estar a la altura de los retos e implicar decididamente a las entidades regionales y locales en la transición si todas las políticas de la Unión se alinean con los objetivos del Acuerdo de París. Sin embargo, estamos muy lejos de conseguirlo: políticas públicas tan esenciales como la Política Agrícola Común, la movilidad y el transporte, la competencia y el comercio siguen marcadas por ideologías del viejo mundo. En cuanto a las agendas normativas y reglamentarias relativas a vehículos, bienes de equipo, sistemas de calefacción y ventilación, productos químicos, obsolescencia programada, etc., siguen estando muy por debajo de las ambiciones planteadas por la propia Unión Europea. Un Pacto Verde ampliado a las autoridades locales debería empezar por preguntarles por los obstáculos estructurales a los que se enfrentan y ajustar las políticas de la Unión en consecuencia. 

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Tras la invasión de Ucrania, Europa necesita un nuevo contrato social -el Pacto Verde lanzado por la Unión podría desempeñar este papel-. ¿Cuál es su genealogía, cuáles son sus prioridades, cómo se está transformando? Este nuevo número de la GREEN, dirigida por Laurence Tubiana, cruza escalas y enfoques y plantea una pregunta clave, tras la COP27 de Sharm el-Sheikh: ¿cómo construir la transición ecológica en la asimetría?

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Con las contribuciones de Helen Thompson, Laurence Tubiana, Mona Ali, Tim Sahay, Stefan Aykut, Amy Dahan, Éric Monnet, Massimo Amato, Magali Reghezza-Zitt, Cédric Durand, Razmig Keucheyan, Angélique Palle, Adrien Estève, Adrien Opillard, Etienne Balibar y Bruno Latour.

La Unión también debe reconocer que la transición no será fácil. Una revolución energética y tecnológica tan profunda provocará inevitablemente la degradación de sectores enteros de nuestras economías, lo que se traducirá en la deslocalización de activos y vastos territorios, y en pérdidas masivas de puestos de trabajo. Todo esto puede anticiparse y corregirse, y la Unión no carece ni de la experiencia ni de las palancas para diseñar y desplegar esa planificación ecológica y social. La Comunidad Europea del Carbón y del Acero, la Política Agrícola Común, los Fondos de Cohesión y el Fondo Social Europeo son ejemplos de mecanismos públicos concebidos para anticipar y acompañar la transformación de sectores esenciales de las economías y sociedades europeas. Por tanto, no se trata de reinventar la rueda, sino de hacer un inventario crítico de esas prácticas para remodelarlas y ampliarlas en la perspectiva de la transición. Si la Unión quiere estar a la altura de los retos, debe reforzar la coherencia de estos programas, aumentar drásticamente sus presupuestos y desarrollar el abanico de intervenciones, creando una auténtica Garantía Europea de Empleo, y elaborando planes de transición, en concertación con los interlocutores sociales, en todos los sectores de la economía del carbono que se verán directamente afectados por la transición: de los combustibles fósiles a la industria automovilística, pasando por el transporte por carretera, marítimo y aéreo… 

Un Pacto Verde ampliado a las autoridades locales debería empezar por preguntarles por los obstáculos estructurales a los que se enfrentan y ajustar las políticas de la Unión en consecuencia. 

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También es esencial revisar las herramientas diseñadas para apoyar a los territorios más afectados por la transición. El Fondo Social Europeo, los Fondos de Cohesión, el Fondo de Adaptación a la Globalización y los programas Life han desarrollado una inteligencia de los territorios y un conocimiento público que son recursos útiles pero que deben ampliarse mucho. Se dispone de todos los datos estadísticos necesarios para identificar los lugares que serán los «perdedores» de la transición, porque sufrirán las consecuencias naturales, económicas y sociales. En cuanto a las herramientas existentes, pueden coordinarse y ampliarse en el marco de contratos locales de transición para proporcionar a esos territorios el apoyo financiero, logístico y tecnológico que necesitan urgentemente. Todo esto costará dinero, por supuesto, pero la Unión Europea tiene una gran capacidad de endeudamiento -sólo ligeramente mermada por el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia-, puede gravar el carbono en sus fronteras, gravar mejor los beneficios de las multinacionales y los grandes patrimonios. 

Las ciudades como laboratorios de innovación democrática

Si las altas esferas del Antropoceno se han convertido en focos de repliegue cívico y descomposición social, explotados por grupos políticos de extrema derecha, también son, muy a menudo, territorios pioneros de la innovación social y democrática. Es en las zonas más directamente afectadas por la desindustrialización de las últimas décadas donde se han inventado medidas de apoyo, formación e integración para los trabajadores que han perdido su empleo. Es ahí donde las prácticas sindicales han sido más creativas, superando la defensa corporativista de los trabajadores de los sectores fuertes para contribuir a la definición de las políticas industriales y de formación. También es donde se ha desarrollado el tercer sector de la economía social y solidaria, revitalizando los ideales democráticos, sociales y medioambientales del movimiento cooperativo. También es donde se han ensayado más intensamente las innovaciones democráticas locales destinadas a implicar a los ciudadanos en la redefinición de sus espacios vitales. 

Si las altas esferas del Antropoceno se han convertido en focos de repliegue cívico y descomposición social, explotados por grupos políticos de extrema derecha, también son, muy a menudo, territorios pioneros de la innovación social y democrática.

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Este capital social, construido pacientemente para resistir a los estragos de la desindustrialización y la decadencia urbana, vuelve a conectar con las ambiciones de una democracia fuerte nacida en el seno de las comunas a principios del Antropoceno, es decir, antes de la nacionalización de la vida política. Constituye un terreno fértil para inventar los mecanismos deliberativos y decisorios de la transición. Evidentemente, la planificación ecológica y social debe otorgar al nivel europeo un papel esencial: es en este nivel de poder donde debe establecerse la agenda normativa y reglamentaria que rija la producción, desde las normas energéticas, sociales y sanitarias hasta las reglas de lucha contra la obsolescencia programada. Es también a nivel europeo donde deben decidirse las normas sociales y medioambientales para el comercio, las reglas que rigen la contratación pública, las normas fiscales, etc. Pero estos principios generales sólo pueden ser ampliamente aceptados si luego se adaptan a las realidades locales. En cuanto a las inversiones públicas, ya se refieran al aislamiento de edificios y viviendas, a la movilidad, a la ordenación del territorio, a la protección y restauración de la biodiversidad o a la producción de alimentos, es por definición a nivel local donde se traducirán en acciones. Por tanto, urge reinventar un contrato social europeo mediante el cual la Unión y sus territorios formen asociaciones que permitan adaptar las orientaciones generales a las condiciones locales. 

Los programas europeos de restauración de la biodiversidad, cohesión social, formación o transición industrial ya han experimentado ampliamente con estas prácticas colaborativas y contractuales. Sin embargo, en esta fase siguen limitándose en gran medida a un diálogo entre funcionarios europeos, regionales y locales, en el que a veces participan unas pocas partes interesadas. La participación ciudadana está en gran medida ausente de estos mecanismos, a pesar de que la escala local se presta admirablemente a su desarrollo. Si queremos hacer del Pacto Verde una palanca de transición aceptada y apoyada por una mayoría social, es necesario establecer «contratos de transición», en los que participen las fuerzas motrices, los funcionarios, los ciudadanos y los representantes electos locales y europeos. Los comités locales, formados por cargos electos municipales, ciudadanos voluntarios y representantes de los agentes sociales y las asociaciones, podrían empezar por hacer un diagnóstico de los territorios, sus sufrimientos y sus recursos, al término de un vasto proceso participativo -siguiendo el ejemplo de las propuestas formuladas por Bruno Latour en su libro Où atterrir?, que ya se están experimentando en varias comunas francesas-. Este diagnóstico daría lugar a planes de acción que activarían los recursos de las políticas europeas en el contexto local en materia de transición industrial y agrícola, biodiversidad, labores preventivas contra inundaciones y olas de calor, formación y empleo. Estos planes de acción también se diseñarían en un diálogo estructurado entre representantes electos locales y representantes de la sociedad civil, y se someterían a una evaluación participativa anual en la que se examinarían las causas de los fallos y retrasos y se idearían formas de remediarlos. Al mismo tiempo, las asambleas transnacionales, en las que participarían los agentes locales y los representantes electos nacionales y europeos, analizarían periódicamente las prácticas locales para conservar las mejores y difundirlas lo más ampliamente posible. En muchos territorios ya se están preparando mecanismos de este tipo. Prefiguran una reorganización de los procesos de deliberación y decisión, articulando distintos niveles de poder y distintas categorías de actores, que son el complemento indispensable de un Pacto Verde que, si sigue siendo objeto de tecnócratas e intereses organizados, será incapaz de arraigarse en la realidad de los mundos en que vivimos.