Diplomacia medioambiental: Europa y los nuevos países no alineados

La posición de varios países africanos, asiáticos o latinoamericanos en relación con la guerra en Ucrania demuestra la voluntad de varios de ellos de no alinearse con Europa o Estados Unidos, lo que parece dar la espalda a Rusia, China y los países occidentales. Pero esta decisión de no alinearse, no sólo se explica en términos políticos: también se expresó con mucha fuerza en la COP26 de Glasgow sobre el cambio climático, en diciembre del 2021, cuando varios países del Sur, como Senegal, incluso la India, exigieron a los países desarrollados que  cumplieran sus promesas  de llevar a cabo las transferencias financieras del Norte al Sur, y, de forma más amplia, que la emergente economía de la neutralidad de carbono no sea un medio para confinarlos de nuevo a un papel de economías extractivas, sino que sea oportunidad para volver a equilibrar las estructura de las cadenas de valor mundial y la distribución del poder en esta nueva etapa de la globalización. 

Las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente constituyen un punto de observación clave para comprender mejor lo que expresan y exigen los países del Sur no alineados, por qué ha cobrado tanta fuerza, y hasta qué punto esto puede ser una oportunidad para que la Unión Europea, no se vea aplastada entre superpotencias rivales y pueda renovar profundamente sus relaciones con estos países no alineados. 

Para ilustrar este propósito, este documento hace una inspección sobre  cuatro tendencias contradictorias que parecen estructurar el ámbito de la cooperación internacional en materia de desarrollo sostenible, y sobre las cuales la guerra emprendida por Rusia contra Ucrania acentúa el  contraste:  el crecimiento del  conflicto y   la rivalidad entre las grandes potencias, el inevitable despliegue de una economía de  carbón cero, el mantenimiento de las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente y la ruptura de la confianza entre los países del Sur y los países occidentales en cuanto a los medios utilizados para lograr una posible convergencia económica. En la encrucijada de estas tendencias, las instituciones multilaterales, sobre todo en el ámbito del desarrollo sostenible, siguen desempeñando un papel decisivo, esencialmente estratégico para la Unión Europea. 

Punto de inflexión en la rivalidad y los conflictos entre las grandes potencias

Mientras que la rivalidad económica y geopolítica entre China y Estados Unidos pareciera estructurar el campo de las tensiones, la invasión de Ucrania por parte de Rusia pone en evidencia la fuerza brutal, el cuestionamiento de las fronteras y las reglas internacionales.  Europa parece aplastada en este juego entre grandes potencias. En un momento en que la cooperación es más que necesaria para una recuperación sostenible de la crisis de Covid-19, esta guerra bloquea una de las instancias absolutamente centrales para la cooperación medioambiental mundial, el G20: Tras la continuación del  G20 italiano, la  presidencia de indonesia del G20  se consideró esencial para llegar a una conclusión exitosa  en las negociaciones sobre el uso de los Derechos Especiales de Giro del FMI para la recuperación sostenible de los países en desarrollo, sobre todo porque las secuelas de la guerra rusa   en Ucrania están agudizando la fragilidad económica en la alza de los precios de los alimentos y la energía en los mercados internacionales. Esta presidencia también debe avanzar en el entendimiento mutuo entre los países desarrollados y los países en desarrollo sobre las formas de regulación del comercio mundial que sean compatibles con la reducción de la desigualdad y la transformación ecológica. Sin embargo, es muy poco probable que se celebre la cumbre de líderes del G20, ya que no existe un acuerdo si debe celebrarse con o sin el presidente ruso. 

Si bien está claro que los lazos entre los Estados miembros de la Unión se ven reforzados por esta terrible experiencia, hay mucha incertidumbre, como el riesgo de que China se posicione con apoyo de Rusia. Pero hay dos sucesos emergentes que merecen ser destacados.

El primero es que la seguridad del abastecimiento se está convirtiendo en eje central de los análisis políticos de las estrategias económicas de las grandes regiones y de los distintos países: la transformación de los sistemas energéticos o alimentarios se está debatiendo ampliamente desde las dimensiones de la seguridad, y no sólo de la competencia económica. El segundo, que ya había aparecido durante los debates de la conferencia organizada con motivo del 20º aniversario del IDDRI, sobre la nueva etapa del multilateralismo, se refiere al riesgo de aislamiento de los actores occidentales, especialmente crítico para Europa, frente a una percepción del «Sur Global» (Global South) que se afirma cada vez más con confianza en su peso económico y estratégico sin esconderse detrás de China, y que toma la forma de un renacimiento del Movimiento de los No Alineados. Sin descartar del todo a los beligerantes, las posiciones adoptadas por varios países africanos o asiáticos ponen de manifiesto las contradicciones de los países del G7 y de la OTAN, recordando la invasión de Irak en 2003 o la intervención en Libia en 2011 y sus desastrosas consecuencias para los países afectados y la estabilidad de regiones enteras.

El impulso hacia una economía de la neutralidad de carbono se cuestiona, pero se refuerza con la prioridad de la seguridad energética

Mientras que la COP26 de Glasgow había establecido la dinámica global hacia una economía de la neutralidad de carbono como horizonte de modernización, de la que el Pacto Verde Europeo es una de las traducciones concretas más emblemáticas, ¿cuál es el impacto de la guerra en Ucrania sobre la dependencia de la Unión Europea del gas ruso? La evidencia de los riesgos asociados a esta dependencia refuerza la visión a largo plazo de la Unión Europea de que los objetivos de descarbonización del Pacto Verde son también objetivos de aseguramiento y potenciación de un continente especialmente pobre en recursos fósiles. Es importante señalar que esta guerra deja entrar la política central europea de transición ecológica, y por lo tanto el propio Pacto Verde Europeo, al centro de los debates políticos nacionales, mientras que la acción europea en este ámbito había permanecido confinada a un debate de expertos.

Sin embargo, hay que destacar cinco elementos de debilitamiento, ya que las decisiones políticas urgentes que se necesitan en una economía de guerra deben evitar absolutamente establecer formas incompatibles de irreversibilidad con los objetivos de transición y soberanía a mediano y largo plazo. El primer punto a destacar es que el debate político sobre la seguridad alimentaria y la transformación del sistema alimentario europeo ha colisionado con respuestas a corto plazo y cuestiones a largo plazo: por un lado, las necesidades a corto plazo de los países del Sur que más importan para acceder a los mercados alimentarios, las ayudas urgentes y financieras que hacen falta, las necesidades del sector ganadero europeo serán las más afectadas por el aumento de los precios de las materias primas. Por otro lado, la necesidad de mantener firmes los objetivos para el 2030 de la estrategia «de la granja a la mesa», que son los impulsores de los cambios estructurales necesarios para reducir la dependencia de Europa de las importaciones de piensos y fertilizantes nitrogenados producidos a partir de gas fósil. Las decisiones adoptadas por el G7 y el Consejo Europeo, bajo el impulso de Francia, ponen claramente de manifiesto la necesidad de una intervención a corto plazo, pero no deben poner en entredicho la transformación estructural del sistema alimentario europeo.

El segundo punto de atención es el aumento de los precios de la energía y los alimentos en Europa. Esto requerirá soluciones de emergencia para apoyar a los hogares más pobres. Una vez más, estas disposiciones deberían contribuir, en la medida de lo posible, a reducir la dependencia de los hogares a los combustibles fósiles (por ejemplo, apoyando el acceso a la eficiencia energética o a las bombas de calor), en lugar de reducir las señales económicas que favorecen a los combustibles fósiles en relación con las energías descarbonizadas. Las formas de asistencia y compensación social puestas en marcha en toda la Unión Europea estarán evidentemente en el centro de los debates políticos nacionales sobre el poder adquisitivo: si se enmarcan adecuadamente, deberían poder contribuir a la movilización política en favor de las medidas emblemáticas del paquete Fit for 55 (en particular la fiscalidad de la energía o al fondo social para el clima); sin embargo, su puesta en práctica sigue siendo extremadamente difícil, ya que se corre el riesgo de poner en tela de juicio las decisiones europeas en lugar de mostrar su coherencia.

Tercer punto de atención, la perspectiva de la seguridad energética suele pasar por alto las cuestiones de la eficiencia energética y la reducción de la demanda, y se centra únicamente en las sustituciones entre fuentes de energía. Por el momento, parece que los temas de sobriedad están logrando penetrar en las discusiones de todo el espectro político, preparando a la opinión pública para posibles medidas de racionamiento en el ámbito energético en particular, para el próximo invierno. Aunque habrá que distinguir claramente entre las medidas de racionamiento de emergencia y la gestión de la demanda a mediano plazo, los ciudadanos, la sociedad civil, las empresas y las autoridades tendrán la responsabilidad de aprender de esta experiencia para lograr cambios más sostenibles y deseados en nuestros estilos de vida.

Cuarto punto de atención, la dinámica internacional parece más incierta. El sector estadounidense de los combustibles fósiles está aprovechando la necesidad europea de fuentes de energía alternativas al gas ruso como una oportunidad para una reactivación masiva de su producción, a pesar de la huella de carbono bastante elevada de las exportaciones de gas natural licuado. Las consecuencias de la guerra en la política energética de China son difíciles de poder apreciar desde afuera, aunque el apoyo a la energía descarbonizada parece ser una parte inevitable de la modernización de esta enorme economía. 

Último punto crítico: aunque las grandes empresas europeas y mundiales siguen comprometidas a contribuir a la neutralidad del carbono a largo plazo, las estrategias para la aplicación concreta de esta ambición pueden seguir siendo con demasiada frecuencia las emisiones negativas, para compensar emisiones residuales muy importantes de gases de efecto invernadero. Esto crea un nuevo impulso para los proyectos de financiación del carbono, particularmente basados en los cambios de uso de la tierra: éstos podrían ser vistos como una ganancia potencial para desencadenar las transformaciones estructurales necesarias para el desarrollo agrícola y económico de los países del Sur, pero su masificación también constituye un riesgo potencial muy alto para la seguridad alimentaria de las poblaciones locales afectadas, así como para la biodiversidad.

¿Cuáles son las consecuencias concretas de la continuación y ampliación de las negociaciones medioambientales multilaterales?

Con un nivel de atención mediática mucho menor, los dos últimos meses han estado marcados por una intensa actividad en las negociaciones multilaterales sobre el medio ambiente, particularmente de manera presencial. Estas negociaciones han dado lugar tanto al inicio de nuevas negociaciones como a la identificación de bloqueos críticos. 

La Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en su 5ta sesión, acordó poner en marcha dos nuevas negociaciones que deberán concluir en el 2024: un nuevo tratado sobre los plásticos y una plataforma científico-política sobre productos químicos, residuos y contaminación. Estas nuevas negociaciones son la expresión de un análisis muy acertado de la importancia de estas cuestiones para la preservación de los ecosistemas mundiales. Parecen  muy optimistas sobre el tiempo necesario para crear nuevas instituciones multilaterales, sobre todo cuando vemos la lentitud de las negociaciones en curso sobre la biodiversidad en alta mar (BBNJ) y sobre la preparación de la COP15 del Convenio sobre la Diversidad Biológica, cuyos grupos de trabajo se reunieron en marzo y subrayaron el deseo de los países de reiterar sus posiciones, como si el trabajo realizado en línea desde hace dos años no contara, y por tanto no llega  directamente al núcleo vital  de los puntos a negociar. Por lo tanto, existe un gran riesgo de que estas negociaciones multilaterales simbolicen el acuerdo de toda la comunidad internacional, incluida Rusia, sobre la importancia de preservar los bienes comunes medioambientales, pero que se empaten sin conseguir un impacto significativo en los sectores y las políticas públicas afectadas. Por ello, el IDDRI está trabajando para identificar los puntos más importantes de estas negociaciones, especialmente en lo que respecta a la aplicación concreta de los compromisos internacionales sobre el terreno.

Como ya se había mencionado, existe el riesgo de que se produzca un gran desfase entre la voluntad de continuar las negociaciones y la capacidad de llegar a acuerdos concretos. Este riesgo es también indicativo de dos grandes tensiones estructurales entre las principales regiones del mundo.

Primera tensión estructural: para grandes potencias, como Rusia y China, la continuación de las negociaciones sobre el medio ambiente es aceptable en la medida en que se limiten a un carácter técnico, con exclusión de toda dimensión política, en particular en lo que se refiere a los derechos humanos y al papel de la sociedad civil. En cambio, en las negociaciones sobre biodiversidad, hay un frente creciente de actores y países que apoyan la importancia del papel político y técnico que deben desempeñar los pueblos indígenas y las comunidades locales para poder proteger eficazmente la biodiversidad. Observamos cada vez más ejemplos concretos de cómo los derechos concedidos a las movilizaciones ciudadanas, a la sociedad civil y a los pueblos indígenas, pasan de ser un encantamiento para convertirse en verdaderas palancas de transformación. En América Latina, por ejemplo, el acuerdo de Escazú sobre participación, información, acceso a la justicia y derechos ambientales de las comunidades indígenas ha sido ratificado por el nuevo gobierno chileno, cuyo proceso constitucional es también un experimento muy importante en la construcción de nuevas instituciones democráticas para este fin. En Europa y otras regiones, el litigio de la sociedad civil es una de las palancas a través de las cuales los compromisos internacionales de los Estados pueden hacerse realidad. Los actores europeos apoyan firmemente la inseparabilidad de la acción para la transformación ecológica y el funcionamiento de las instituciones democráticas. Esto es probablemente un escollo en algunas de estas futuras negociaciones, pero también es un punto de encuentro que Europa puede ofrecer a otras regiones del mundo.

Y la posibilidad de alianzas y agrupaciones es precisamente una cuestión crucial, ya que el hecho más llamativo de las recientes negociaciones medioambientales fue la insistencia con la que los países del Sur, y en particular el grupo africano, optaron por marcar el final de las negociaciones sobre la biodiversidad subrayando el desfase entre sus necesidades de financiación y las promesas de los países desarrollados en este ámbito. Esta es la segunda tensión estructural, que revela una ruptura de confianza más profunda.

Ruptura de la confianza entre el Norte y el Sur, arraigada en las asimetrías estructurales del sistema económico mundial

Si bien la COP26 de Glasgow fue un éxito en cuanto al compromiso de neutralidad de carbono, también fue un rotundo fracaso en cuanto al cumplimiento del objetivo de 100.000 millones de dólares anuales en transferencias financieras del Norte al Sur. Además, los países más vulnerables advirtieron de su incapacidad para hacer frente por sí solos a los daños causados por los efectos que ya están experimentando como consecuencia del cambio climático: al exigir compensaciones por una deuda ecológica, estos países del Sur también subrayan la sombra que proyecta la época colonial sobre la estructura actual del sistema económico mundial, cuyas cadenas de valor se rigen desde los países más ricos.

Cuando la India indicó en Glasgow que, más allá de la promesa de 100.000 millones al año, son 1.000.000 de millones al año los que este país gasta en el cambio climático, cuando Gabón indicó en Ginebra, durante las negociaciones preparatorias de la COP15, que más que los 10.000 millones que se discuten actualmente, son 100.000 millones al año los que necesitan los países del Sur, hay que entender tres cosas: Por un lado, existe un desfase flagrante entre las necesidades de los países del Sur y sus propias capacidades de financiación, existe una inmensa brecha entre los fondos movilizados por los países del Norte para su propia recuperación y los que movilizan para apoyar la recuperación del Sur; por otro lado, , existe también una desconfianza creciente por parte de los países  no alineados con respecto a las promesas de financiación hechas por los países de la OCDE, y por Europa en particular.

Para volver a abrir  las vías de  diálogo, todavía frágil y esbozado  en la cumbre entre la Unión Africana y la Unión Europea en febrero, el IDDRI está coorganizando, junto con el Centro para el Clima y el Desarrollo de la Universidad Federal Alex Ekwueme Ndufu-Alike de Nigeria, una plataforma de diálogo entre think tanks europeos y africanos, llamada Ukama -«que nos conecta», en shona-, y que quiere tender un puente entre las necesidades de transformación ecológica y la transformación económica estructural en ambos continentes. La insistencia de los países del Sur en las promesas incumplidas en materia de financiación es a la vez simbólica y muy concreta: ¿cómo, en la visión europea, la economía de neutralidad de carbono del mañana dará cabida no sólo a la soberanía económica del continente europeo, sino a la vez a los actores económicos africanos como impulsores de la innovación y la industrialización y, por tanto, proveedores masivos de empleo para los jóvenes del continente africano? ¿Cómo puede Europa dar garantías de que, en las actuales turbulencias geoestratégicas, no intentará confinar a África a una lógica puramente extractiva de productores de materias primas? Las condiciones para restablecer la confianza en este sentido se discuten, evidentemente, en la política europea de desarrollo, rebautizada como «colaboraciones internacionales», pero también de forma mucho más concreta en las decisiones de inversión y en los acuerdos contractuales entre operadores públicos y privados de ambos continentes. China no se equivocó, ya que centró el foro de cooperación China-África en las inversiones productivas en África y no en el tema de la financiación de infraestructuras. 

Con el G20 actualmente estancado, a pesar de que la presidencia italiana hizo posible avanzar en la cuestión de financiación de la recuperación en el Sur, corresponde al G7 reconstruir esta credibilidad, implementando rápidamente compromisos financieros para el Sur. Sin embargo, el G7 sólo puede ser una medida provisional  a corto plazo (finales de mayo), mientras que en otoño se celebrarán en África una serie de cumbres clave: las reuniones bianuales de los bancos multilaterales y el FMI en Marruecos, la Cumbre Financiera Conjunta coorganizada por el Banco Africano de Desarrollo y el Banco Europeo de Inversiones en Abiyán, y la COP27 sobre el cambio climático en Egipto, que se centrará en gran medida en las necesidades de financiación, en particular para la adaptación. También está en la mira la Agenda del 2030, que es el horizonte de referencia para los países africanos, y cuya revisión intermedia debe elaborarse en el 2023, sobre todo en lo que respecta a la movilización de recursos.

Los actores europeos se están centrando, con razón, en poner en marcha mecanismos concretos y eficaces con doble beneficio para el desarrollo socioeconómico y el clima, como la Asociación para la Transición Energética Justa, firmada con Sudáfrica en Glasgow, y están intentando establecer otros nuevos con algunos países clave. Sin embargo, parece esencial cambiar al mismo tiempo la escala del debate para abordar la profunda ruptura de la confianza entre Occidente y los nuevos no alineados. La respuesta probablemente no esté en anunciar una gran velada de gobernanza económica mundial a la Bretton Woods 2.0. La urgencia de actuar es demasiado grande. Se basa en una combinación de tres grandes afirmaciones:

• A pesar del enfoque de la guerra que tiene lugar actualmente en suelo europeo, Europa debe continuar un diálogo extremadamente activo con los países menos desarrollados y más vulnerables del Sur, y no sólo con vistas de contrarrestar a China, como en el diálogo Indo-Pacífico, sino al servicio de la reconstrucción de asociaciones estratégicas concretas, que permitan a Europa y a sus socios que no queden aplastados entre las rivalidades de las potencias china, rusa y estadounidense.
• Para que esta asociación sea percibida como sincera y de confianza, Europa debe seguir demostrando que realmente escucha las demandas, percepciones y necesidades de sus socios, incluso cuando parece difícil tenerlas en cuenta: Las peticiones de reparación, las solicitudes de consideración del legado poscolonial, la puesta en evidencia de las contradicciones europeas en el tratamiento de las recientes guerras en Irak, Libia, Yemen o Ucrania, deben ser escuchadas… Porque lo que estos países expresan también es la necesidad de comprobar la sinceridad de los compromisos europeos en la implementación de asociaciones concretas para que los países del Sur alcancen los objetivos de la Agenda 2030.
• Esto no significa, por el contrario, que Europa no deba afirmar claramente su posición y sus valores, en particular en materia de democracia y derechos humanos, tanto por su valor intrínseco como por su carácter instrumental al servicio de las transformaciones necesarias: sin la posibilidad de un diálogo político abierto a la sociedad civil y a la contraparte, no puede haber una vía de inversión creíble para alcanzar la prosperidad económica respetando los límites del planeta. Por lo tanto, hay que demostrar que la oferta europea en este ámbito no constituye una condicionalidad ni un freno a la movilización de las inversiones, sino una garantía de viabilidad y sostenibilidad a largo plazo y, por lo tanto, una garantía de estabilidad, previsibilidad y atractivo para los inversores.

¿Acceso masivo de los países del Sur a los flujos financieros mundiales, facilitado por las exigencias de gobernanza, democracia, del impacto medioambiental y social? Es absolutamente esencial, y bastante estratégico en el actual contexto geopolítico, que los actores europeos y sus numerosos aliados en otras regiones sigan demostrándolo.