Estado, poder y tecnología: el tecno-nacionalismo en Washington

Desde la perspectiva de Washington, China representa una amenaza para el orden internacional posterior a 1945 y para el lugar central que ocupa Estados Unidos en él. La administración de Trump calificaba la conflictiva relación entre Estados Unidos y China como una «competencia entre grandes potencias», mientras que la administración de Biden utiliza el término «competencia estratégica». 

Las nuevas tecnologías ocupan un lugar central entre las cuestiones que materializan la oposición entre las dos superpotencias. Para Washington, los avances de China en investigación científica y desarrollo industrial, sobre todo en áreas consideradas críticas y emergentes, constituyen una amenaza. Por ello, la administración de Trump dió un giro hacia una política económica internacional que pretendía frenar el desarrollo técnico y económico de China¹. Ante el liderazgo de Huawei y ZTE en equipos con red 5G, Estados Unidos ha desplegado una campaña de influencia global para convencer a sus aliados de los riesgos que supondrían para la seguridad nacional. Las críticas por atentar contra la propiedad intelectual y por el espionaje económico son cada vez más numerosas, lo que ha llevado a un mayor escrutinio de los intercambios académicos y entre  instituciones científicas. También se ha movilizado la política de apoyo a la industria y la innovación, con el objetivo de revitalizar el sistema de investigación e innovación estadounidense para «ganar el siglo XXI»².

Estas medidas tienen precedentes en la historia de Estados Unidos. En los años 80, cuando las empresas japonesas superaron a su sector de semiconductores —en 1990, 6 de los 10 primeros productores mundiales eran japoneses³—, los estadounidenses movilizaron tanto el componente coercitivo —Japón aceptó importar semiconductores estadounidenses hasta el 25% de las necesidades nacionales⁴— como la palanca de la política industrial y de investigación mediante la creación de Sematech, una asociación público-privada con el objetivo de que los gastos de investigación fueran comunes. Pero a partir de los años 90, la tendencia giró hacia políticas más liberales, confiando en el libre juego del mercado y en la cooperación internacional, es decir, con una visión «tecno-globalista»⁵ del mundo.

El cambio de rumbo de las políticas públicas estadounidenses debe, por tanto, ir unido a una transformación de las representaciones relativas a la investigación, la innovación y la tecnología. En particular, nos interesa el modo en que las élites dirigentes conciben su articulación con el poder del Estado y su lugar en la escena internacional, con la identidad nacional, y con el sistema económico y el lugar que ocupan en él el Estado y el mercado.

Para llevar a cabo este estudio, se examinaron los textos de las ramas ejecutiva y legislativa del Estado norteamericano: textos legislativos, comunicados y documentos de la Casa Blanca, informes oficiales, discursos y artículos de opinión de quienes toman decisiones de políticas públicas, etc. 

Una sociedad libre e inventiva ubicada en la frontera tecnológica

Las élites estadounidenses describen a su país como una tierra de inventiva y destacan la importancia de las contribuciones científicas y técnicas de sus investigadores e ingenieros. El proyecto de ley Endless Frontier Act afirma que «Desde hace más de 70 años, Estados Unidos ha sido el líder mundial inequívoco en innovación científica y técnica”.⁶ Y es cierto que Estados Unidos sigue siendo el mayor inversionista en I+D, con el 27.3% del gasto mundial en 2019⁷. Este liderazgo tecnológico se explica en parte por la naturaleza de la sociedad estadounidense, sus valores de apertura, libertad y transparencia que «sustentan la actividad investigadora»⁸, pero también por la tradición del capitalismo político⁹.

El excepcionalismo estadounidense, es decir, la idea de que el país tiene un modelo político, social y económico que lo hace resaltar como una «ciudad en la colina», que lo convierte en un ejemplo para otras naciones, y que es un topos del discurso político estadounidense, se moviliza para dar sentido a los éxitos tecnológicos del último siglo. Sin embargo, parece que los demócratas y los republicanos hacen hincapié en dos ámbitos diferentes de aplicación de la libertad —la economía y la política— cuando se trata de destacar los valores y principios de Estados Unidos. Para la administración de Trump, el libre mercado contribuye a un «enfoque exclusivamente estadounidense del progreso tecnológico»¹⁰ y al dinamismo tecnológico estadounidense, ya que el mercado «aprovecha los resultados de la investigación y los traduce en beneficios para la sociedad»¹¹. Por lo tanto, el Estado debe desempeñar un papel secundario. Bajo el gobierno de Biden, el énfasis parece estar en la libertad política y la democracia, «la ventaja más fundamental»¹² de Estados Unidos, pues permite el intercambio de ideas, el examen crítico y el progreso.

Se moviliza un segundo topos del discurso político estadounidense, el de la frontera y del espíritu pionero. Así, el proyecto de ley Endless Frontier hace referencia a un reporte redactado por Vannevar Bush, director de la Oficina de Investigación y Desarrollo Científico durante la Segunda Guerra Mundial, para el presidente Roosevelt¹³. El documento afirma que el gobierno federal debe preocuparse por la investigación en tiempos de paz porque la creación de «nuevos productos, nuevas industrias y más puestos de trabajo requiere la suma continua de conocimientos sobre las leyes de la naturaleza». Sólo entonces se podrán conquistar las «nuevas fronteras de la mente», como deseaba el presidente Roosevelt¹⁴. Quince años más tarde, John Fitzgerald Kennedy, en su discurso de aceptación de la candidatura demócrata, hizo eco del tema y afirmó que Estados Unidos estaba en el «umbral de una nueva frontera, una frontera de oportunidades y peligros desconocidos», tras la cual se encontraban los «territorios inexplorados de la ciencia y el espacio (…)»¹⁵. Desde entonces, los innovadores de Silicon Valley han retomado ese imaginario pionero. Aunque el gobierno federal haya desempeñado durante mucho tiempo un papel dominante en la investigación y la innovación —en 1965, su gasto en I+D representaba el 60% del gasto total, o el 1.8% del PIB—, el sector privado ha aumentado mucho su participación en este ámbito, pues en 2019 ya aportaba el 70.7% del gasto en I+D¹⁶, mientras que el financiamiento federal se ha reducido considerablemente.

Las élites estadounidenses parecen estar convencidas de la superioridad científica que su modelo político y económico les ha permitido. Empujando siempre la frontera del conocimiento, la nación estadounidense parece destinada a mostrar el camino a otros pueblos. Pero ahora ya tiene rivales para lograr la supremacía tecnológica…

La carrera por la supremacía tecnológica

El discurso oficial de Estados Unidos está cargado de angustia por la posibilidad de ver a China conquistar la primacía tecnológica: el proyecto de ley de Endless Frontier habla de «una posición de liderazgo erosionada y desafiada por competidores extranjeros».¹⁷ A menudo se destacan los avances de Pekín en el ámbito académico (creación de universidades de investigación, aumento del número de estudiantes, incremento del gasto en I+D)¹⁸, en el dominio de tecnologías de punta (inteligencia artificial y comunicaciones cuánticas, en particular) o en la creación de sectores industriales completos (paneles solares fotovoltaicos). La Comisión de Seguridad Nacional sobre Inteligencia Artificial (NSCAI, por sus siglas en inglés) cree, por tanto, que la República Popular China tiene la voluntad, el talento y la ambición para superar a Estados Unidos como líder mundial en IA durante la próxima década. Esta evolución, que podría acogerse como un hecho positivo —desde una perspectiva tecno-globalista, el desarrollo científico de los países extranjeros es benéfico, ya que podrán contribuir mejor al acervo común de conocimientos, en beneficio del país más avanzado— se percibe como una amenaza. Así, según Chuck Schumer, entonces líder de la minoría demócrata en el Senado, el rápido cierre de la brecha tecnológica entre Estados Unidos y el resto del mundo «amenaza [la] salud a largo plazo, la competitividad económica y la seguridad nacional [de Estados Unidos]»¹⁹.

En el discurso oficial estadounidense, el dominio de las tecnologías críticas y emergentes se presenta como el pilar del poder. Según la justificación del proyecto de ley de Endless Frontier, «el país que gane la carrera en tecnologías clave —como la inteligencia artificial, la computación cuántica o las comunicaciones avanzadas— […] será la superpotencia del futuro»²⁰. Hay varias razones para justificar esta idea. En primer lugar, estas tecnologías son aportaciones clave en el ámbito de la defensa: la Comisión de Seguridad Nacional sobre IA señala que las herramientas de IA ya se utilizan en operaciones de desinformación y podrían utilizarse para desarrollar ciberataques y armas inteligentes. La computación cuántica ofrece la posibilidad de descifrar las comunicaciones que dependen de los actuales métodos de encriptado con clave pública. Las tecnologías críticas y emergentes también desempeñan un papel fundamental en el crecimiento. Algunas de ellas son tecnologías de aplicación general que se utilizan en una amplia gama de cadenas de valor y casos de uso, como la IA o los semiconductores. Por lo tanto, es probable que las innovaciones produzcan ganancias en una gran parte de la economía. El dominio de las tecnologías también desempeña un papel en el poder blando, ya que éstas no son agnósticas desde el punto de vista de los valores. Las soluciones chinas en materia de IA, especialmente en temas de vigilancia, son un «poderoso contraejemplo de cómo […] se debería usar la IA” según la NSCAI.

El discurso tecnológico estadounidense se ha «securitizado», es decir que las cuestiones científicas y de innovación se tratan a través del prisma de la seguridad nacional. La ley que establece la Iniciativa Cuántica Nacional se denomina «Proyecto de ley para proporcionar un programa federal coordinado que acelere la investigación y el desarrollo [de tecnologías] cuánticas en beneficio de la seguridad nacional y económica de los Estados Unidos». Como otro ejemplo, la NSCAI se creó en 2018 para evaluar las implicaciones de la IA en la seguridad nacional. Presidida por el exdirector ejecutivo de Google, Eric Schmidt, presentó sus conclusiones en junio de 2021.

La posibilidad de que China asuma el liderazgo en algunas o todas las tecnologías críticas y emergentes se percibe como una amenaza por las élites estadounidenses, lo que conduce a una securitización de las cuestiones científicas y tecnológicas.

El conocimiento: un recurso que monopolizar, con los aliados

El aumento de la preocupación por la seguridad nacional está provocando una transformación en la forma de ver la actividad investigadora, con mayor atención en el control en detrimento de la apertura. Se denuncian enérgicamente las prácticas desleales e ilegales de China en materia de propiedad intelectual, el «robo de tecnología» o el ejercicio de «coacción sobre las empresas para que revelen su propiedad intelectual»²¹. El desarrollo del principio de fusión cívico-militar y, por tanto, la reutilización por parte del Ejército Popular de Liberación de las tecnologías desarrolladas en el sector civil, también contribuye a reforzar la percepción del riesgo. En consecuencia, la política de investigación y cooperación académica tiene una perspectiva de seguridad cada vez más fuerte. Los estudiantes chinos inscritos en las universidades de Estados Unidos cada vez se perciben más como una amenaza. Según Christopher Wray, entonces director del FBI, «el uso de informantes no tradicionales, en particular en el ámbito académico, ya sean profesores, científicos o estudiantes [se ve] en casi todas las oficinas que el FBI tiene en Estados Unidos»²². La cooperación entre universidades o con empresas chinas también se ve desde el mismo ángulo de riesgo para la seguridad nacional. La Oficina de Política Comercial y Manufacturera de la Casa Blanca destacó los riesgos vinculados a la asociación de Huawei con la Universidad de California en Berkeley en materia de inteligencia artificial o a la creación por parte de Baidu de un instituto dedicado al deep learning en Silicon Valley²³.

Pero quienes toman las decisiones políticas en Estados Unidos también son conscientes de los riesgos que podrían tener unas políticas demasiado restrictivas en el ecosistema de investigación e innovación estadounidense. Sus ideas sobre el excepcionalismo estadounidense valoran el papel de la libertad y la autonomía según el éxito de su país. Sobre todo, Estados Unidos atrae a un gran número de estudiantes y jóvenes trabajadores titulados, especialmente en ciencia y tecnología: en 2017, alrededor del 45% de los trabajadores con doctorado habían nacido en el extranjero²⁴. Incluso bajo el mandato del presidente Trump, el Comité Conjunto sobre el Entorno de Investigación concluyó que «tenemos que encontrar una manera de mantener el grado de apertura que es vital para el éxito de la investigación y, al mismo tiempo, estar atentos». Por ello, se rechaza la reducción de la empresa científica a un espacio nacional porque conlleva el riesgo de descenso en la escala social. Eric Lander, asesor científico del presidente Biden, cree que la apertura permite que las ideas sean mejores porque «deben competir en un mercado abierto y global […] por sus propios méritos» y contar con «las mejores personas» que contribuyan al «rápido progreso científico»²⁵. La administración de Biden ha decidido recientemente facilitar la concesión de visados a los estudiantes de ciencia y tecnología.²⁶ Pero cuando se trata de colaboraciones, fuera del caso de los bienes públicos globales —el descubrimiento de vacunas o la protección del medio ambiente—, la lógica de la afinidad diplomática —es decir, la reorientación hacia las asociaciones con los aliados de Estados Unidos— parece imponerse en el sector académico.

Aunque Estados Unidos parece estar adoptando un enfoque competitivo en materia de tecnología, en contraste con el paradigma tecno-globalista que valora la colaboración, sigue habiendo un fuerte énfasis en las alianzas y asociaciones. Para ser más rápidos en la carrera de las nuevas tecnologías, las capacidades científicas e industriales de los aliados constituyen una ventaja estratégica. Incluso la administración de Trump, con su principio de America First, reconoció un papel, aunque subordinado, de los aliados en el dominio de las tecnologías críticas y emergentes. Con la llegada al poder del Partido Demócrata, se ha reforzado la dimensión asociativa de la política tecnológica, mientras que el enfrentamiento entre China y Estados Unidos se inscribe cada vez más en un modelo global de competencia entre tecno-democracias y tecno-autoritarismos. Tras las reiteradas propuestas de desarrollar la cooperación en materia tecnológica entre los principales Estados democráticos — el T-12 propuesto por Jared Cohen y Richard Fontaine o la alianza de tecno-democracias propuesta por el centro de investigación Center for a New American Century (CNAS)²⁷—, la administración de Biden creó un Consejo de Comercio y Tecnología con la Unión Europea con el fin de cooperar más estrechamente, sobre todo en el ámbito de la regulación digital o la creación de normas técnicas internacionales. En la Cumbre de las Democracias también se lanzaron tres retos en torno a las tecnologías que promueven los valores democráticos.²⁸

Quienes toman las decisiones políticas en Estados Unidos creen que la innovación es la clave del poder y el desarrollo en la «carrera tecnológica», y no la adopción de tecnología²⁹. Esto lleva a centrarse en la protección de las nuevas ideas y tecnologías en detrimento de las colaboraciones que contribuyen a su aparición. Sin embargo, para adelantarse a su rival chino, Washington sigue buscando beneficiarse de los intercambios y asociaciones con sus aliados.

La justificación de la seguridad para una política industrial renovada

La competencia tecnológica está reexaminando la relación entre el Estado y el mercado en Estados Unidos. Quienes toman las decisiones políticas en Estados Unidos han observado que China despliega un amplio abanico de medidas tecno-nacionalistas para promover el desarrollo de tecnologías críticas y emergentes: mercados reservados, planificación sectorial, asignación de subvenciones o créditos en condiciones preferentes. Estas medidas contribuyen sobre todo al desarrollo de sectores como el de la producción de semiconductores, aunque a veces se consideren ineficaces, dada la cantidad de recursos implicados³⁰. Más allá de sus efectos benéficos para el desarrollo tecnológico chino, esas ayudas eliminan las condiciones de una competencia leal. El senador demócrata Mark Warner³¹ explica que el gobierno chino reserva el mercado nacional para sus empresas, lo que les permite alcanzar un tamaño muy grande y que le resulta «difícil ver cómo una empresa de Estados Unidos o de cualquier otra economía […] de mercado puede competir con semejantes mastodontes»³².

Como respuesta, han proliferado las iniciativas de política industrial. En el Congreso se han presentado varios proyectos de ley en los últimos dos años con el objetivo de aumentar el financiamiento federal para la investigación y las industrias de punta: la Endless Frontier Act, la Strategic Competition Act, la Industrial Finance Corporation Act, etc. Las prioridades de esos proyectos de ley (financiamiento de las fábricas de semiconductores, fortalecimiento de la National Science Foundation, etc.) han encontrado una salida a través de la United States Innovation and Competition Act adoptada por el Senado en junio de 2021, y la America COMPETES Act adoptada por la Cámara de Representantes en febrero de 2022. Esto prepara el camino para la adopción definitiva de un texto para el proceso de reconciliación. Brian Deese, Director del Consejo Económico Nacional, ha destacado la visión de la administración de Biden de una «política industrial estadounidense para el siglo XXI» que apoya «las inversiones públicas estratégicas para proteger y hacer crecer las industrias insignia».³³

Sin embargo, se trata de una ruptura en el discurso estratégico estadounidense. De hecho, aunque en la práctica el Estado estadounidense lleve mucho tiempo participando en acciones de política industrial —la construcción de autopistas, el programa espacial, la financiación de la investigación y la innovación por parte de DARPA o los Institutos Nacionales de Salud, etc.—, todavía no se asume la importancia de estas iniciativas para la política industrial. Así, el sociólogo Fred Block pudo hablar de un «Estado desarrollista oculto».

El Estado desarrollista, concepto acuñado por Chalmers Johnson para caracterizar al Estado japonés de la posguerra, se refiere a un Estado que interviene para organizar el desarrollo económico a través de subvenciones, organizando sectores o dirigiendo financiamiento a sectores considerados clave. En Estados Unidos, existe a través de una red de instituciones dedicadas en particular a financiar la innovación (DARPA, ARPA-E, NSF, etc.), pero ha permanecido en un segundo plano, y el espacio público sigue dominado por las ideas del «fundamentalismo de mercado»³⁴.

Esto debería hacernos reflexionar sobre el fuerte vínculo entre la seguridad nacional y la política industrial en Estados Unidos. En un país en el que se ha impuesto el culto a la economía de libre mercado, el Departamento de Defensa ha desempeñado un papel fundamental en todas las iniciativas destinadas a acelerar el desarrollo de las tecnologías emergentes. Marianna Mazzucato, en su libro sobre el estado empresarial, rastrea la mayoría de las tecnologías que componen el iPhone hacia proyectos apoyados por el Departamento de Defensa. La percepción de una fuerte amenaza para Estados Unidos sería, por tanto, el requisito previo para que el gobierno federal apoyara el desarrollo industrial y tecnológico, más aún ahora que los dos partidos, muy polarizados, no parecen capaces de encontrar consenso más que en cuestiones de seguridad. El senador John Cornyn, republicano de Texas que patrocinó el proyecto de ley CHIPS, explicó: «Lo que estamos haciendo es una política industrial distinta de cualquier cosa con la que la gente con mi pasado conservador y promercado normalmente se sentiría cómoda. Nuestro motor es lo que está haciendo China y [la seguridad de] la cadena de suministro”.³⁵

Renovar la hegemonía a través de la ciencia

La constatación de la magnitud del desarrollo económico y científico de China ha ido acompañada de un retroceso crítico respecto a las decisiones tomadas durante el periodo unipolar de las décadas de 1990 y 2000, que acogieron con satisfacción la integración de China en la economía mundial. En marzo de 2000, el presidente Clinton dijo en un discurso pronunciado en la Universidad Johns Hopkins que el ingreso de China en la Organización Mundial del Comercio (OMC) la haría «avanzar en la dirección correcta»³⁶. Esta visión favorable del desarrollo y la apertura comercial ahora está mermada, ya que el dominio de Estados Unidos se ve amenazado por China.

En el ámbito de la tecnología, esto lleva a la aparición de una visión tecno-nacionalista que une el elogio del genio científico nacional con una mayor implicación del Estado en el financiamiento de la I+D y la protección del patrimonio científico y tecnológico de la nación.

Esto crea una tensión entre la tendencia a ver todas las cuestiones tecnológicas a través de la lente de la seguridad nacional y de la voluntad de apoyar la producción de nuevas ideas a través de la apertura al talento y la cooperación extranjera, que se sigue considerando consustancial a los valores estadounidenses.

El tecno-nacionalismo también pone en tela de juicio la eficacia del libre mercado y crea condiciones más favorables para el desarrollo de la política industrial. Por tanto, esta transformación de las percepciones de las élites estadounidenses podría tener, de forma contraintuitiva, efectos benéficos ampliamente compartidos. De hecho, las herramientas de la política industrial también se movilizan ante otra amenaza, el cambio climático, como ilustran los recientes anuncios de la administración de Biden sobre la descarbonización de la industria y el desarrollo de una industria del hidrógeno.³⁷