¿Es posible un New Deal entre Europa y África?

El apoyo a la innovación para la democracia y el Estado de Derecho no es un objetivo estratégico de la Unión Europea en África. Sin embargo, se está produciendo una feroz competencia entre diferentes modelos políticos a escala mundial que ya no enfrenta a los regímenes comunistas o socialistas con los capitalistas, o al mercado libre con la economía administrada. Ahora lo que está en juego es la democracia, amenazada tanto por el neoliberalismo como por el nuevo autoritarismo, ya sea en su forma populista o nacionalista. África es uno de los escenarios privilegiados de esa confrontación.

El futuro de la democracia: la nueva cuestión geopolítica

Muchos actores internacionales han comprendido que la importancia del continente en la política mundial crecerá en el siglo XXI, tanto en términos geopolíticos como en términos del acceso a recursos escasos y la conquista de mercados, y su futura cooperación con los Estados y sociedades africanas tendrá enormes implicaciones para su propio posicionamiento político, económico, cultural e incluso militar en el escenario mundial. Tal es así que la mayoría de las grandes potencias están desarrollando « nuevas estrategias globales con África ». Para materializarlas, han puesto en marcha programas destinados no solo a (re)posicionarse en el continente, sino también a demostrar que el autoritarismo puede ser un modelo de desarrollo tan válido y eficaz como cualquier otro. Es el caso, por ejemplo, de China, cuyo comercio con el continente se aleja solo superficialmente del viejo modelo de la economía de enclave.

Para competir con China, otros actores reorientan sus intervenciones en África, con un énfasis en la promoción de inversiones (especialmente en el sector privado), la transición ecológica y digital, el desarrollo de infraestructuras a gran escala y, posiblemente, la creación de empleos. Es el caso de la Unión Europea¹, pero también de Rusia, Turquía, India, algunos Estados del Golfo y otras potencias emergentes.

El informe presentado al presidente Emmanuel Macron antes de la Nueva Cumbre África-Francia, celebrada en Montpellier en octubre de 2020, presentaba un panorama relativamente detallado de las « situaciones de la democracia » en África desde 1990² con un énfasis en los cambios de todo tipo que se están produciendo en el continente (demografía, urbanización y digitalización, deseo de movilidad y desplazamiento, así como los riesgos y desafíos relacionados en particular con la sostenibilidad ecológica) y animaba a Francia a proyectarse en el presente siglo e imaginar una nueva relación con los países africanos fundamentada en un equilibrio dinámico entre los intereses entendidos correctamente y la búsqueda de sentido que motiva a las generaciones actuales.

En cuanto a la emergencia democrática, se destacan tres de sus conclusiones, que merecen ser recordadas brevemente.

En primer lugar, la demanda de democracia en África es endógena. No data de hoy, sino de la época colonial, cuando la demanda de autonomía y la búsqueda de la autodeterminación iban de la mano de la aspiración a la igualdad social en el marco del Estado de Derecho. En aquella época, prevalecía la idea de que la democracia debía basarse en los derechos, empezando por el derecho de los pueblos a gobernarse a sí mismos. En el futuro, su resistencia dependería, según se pensaba, de la calidad y solidez de las instituciones, que serían las únicas capaces de contrarrestar el auge del poder personal una vez completada la descolonización.

A partir de los años noventa, cuando la mayoría de los Estados africanos se sometieron a planes de ajuste estructural y se vieron obligados a pagar las deudas que tenían con las instituciones financieras internacionales, se hizo hincapié en el reequilibrio de la relación entre el Estado y la sociedad, así como en los principios de participación, representación y responsabilidad.

A finales de la década de 2000 se produjo un punto de inflexión. Mientras se confirma el auge de las sociedades civiles, la cuestión de la democracia se plantea cada vez más en referencia a los seres vivos. Ante el surgimiento de diversas pandemias, los efectos del calentamiento global y la pérdida de biodiversidad, muchas voces reconocen ahora la existencia de una continuidad esencial entre los entornos naturales, los entornos ecológicos y los mundos humanos. En el marco de alta presión sobre los seres vivos y en respuesta a las crecientes vulnerabilidades, la democracia se formula cada vez más en términos de una redistribución, lo más justa posible, de los medios de vida, con vistas a la sostenibilidad ecológica y social del continente.

Después de todo, es en África donde se juega el futuro de la democracia

La verdad es que el balance de los procesos de democratización que se están llevando a cabo desde los años noventa deja mucho que desear. La manera en que han evolucionado recientemente los regímenes políticos africanos indica un claro retroceso en los avances realizados desde la introducción del multipartidismo y una polarización social aún más acentuada por el abandono, en muchos países, de las grandes reformas políticas y constitucionales³. Hoy en día, el continente vuelve a sufrir el resurgimiento de luchas de tinte étnico o religioso. En casi todas partes han llegado al poder regímenes de partidos dominantes que tienden a perpetuar políticas que encierran a muchas comunidades locales en un ciclo interminable de vulnerabilidad.

Por supuesto que se debe tener en cuenta las particularidades y los contextos nacionales; sin embargo, en muchos países se ha producido una erosión a veces considerable de las libertades civiles y políticas. En África Central, en partes del norte de África y en Sudán, la represión ha ido crescendo. Los mítines de los partidos de la oposición se prohíben o se dispersan violentamente. Los activistas y militantes son detenidos y encarcelados, a menudo sin juicio. La violencia contra los « cadets sociaux » (los « sin trabajo », las mujeres, las minorías sexuales, religiosas o lingüísticas) no deja de aumentar.

Al haber contribuido activamente a la consolidación de una ecología de la brutalidad, muchos Estados se enfrentan a crisis multifacéticas y a conflictos a veces sangrientos. Lejos de establecer la legitimidad de los regímenes en el poder, las elecciones se han convertido en un desencadenante de graves desórdenes. A menudo amañadas, pueden provocar importantes pérdidas de vidas humanas y, en muchos casos, han allanado el camino a crisis constitucionales salpicadas de golpes de Estado.

Al final, la mayoría de los africanos sigue sin gozar de ninguna garantía de los derechos sociales o civiles (derecho de asociación, libertad de los medios de comunicación, libertad de expresión) ni de las libertades fundamentales. Además, si se diera la oportunidad, no es imposible que muchos estuvieran dispuestos a cambiar unos derechos socioeconómicos mínimos por sus derechos políticos y civiles. Muchos se preguntan si, en la competencia entre regímenes democráticos y autoritarios, estos últimos no son, como China, más eficaces que los llamados regímenes democráticos al momento de reducir la pobreza, construir sistemas funcionales de salud y educación, garantizar seguridad y promover un crecimiento económico inclusivo.

El continente conoce una transición social de magnitud considerable. En ese marco, resulta urgente coser la brecha entre el poder cultural creativo de las sociedades y comunidades y la baja calidad de la vida pública e institucional. La aparición, en casi todas partes, de nuevas formas de organización, expresión y movilización entre las generaciones más jóvenes da fe de la vitalidad de los movimientos sociales y de la fuerza de las innovaciones en curso en el ámbito creativo en general. El acceso a redes digitales, por ejemplo, está contribuyendo al crecimiento de las capacidades deliberativas. En ese contexto, el futuro de la democracia dependerá de dos condiciones: en primer lugar, de la manera en que se aprovecharán los recursos de imaginación social generados a través de esas prácticas para aumentar las formas de autoorganización y aunar los esfuerzos necesarios para reconstruir el continente; luego de la fuerza con la que los actores internacionales apoyarán el ideal democrático en el continente.

Europa, rezagada

En teoría, ese apoyo forma parte de los objetivos generales de política exterior de la Unión Europea (artículo 21 del Tratado de Lisboa). Por ejemplo, la ley francesa de orientación y programación relativa a la política de desarrollo y solidaridad internacional de 4 de agosto de 2021 menciona explícitamente la defensa de las libertades fundamentales, la promoción de los valores de la democracia y el Estado de Derecho, así como el apoyo a los mecanismos de buena gobernanza. En ambos casos, sin embargo, existen pocas herramientas que promuevan la aplicación efectiva de estos ideales.

Cuando estas intenciones se han traducido en intervenciones concretas, a menudo carecen de legibilidad, coherencia e impacto y, sobre todo, de articulación con las dinámicas locales más creativas.

Sin embargo, la mayoría de las grandes potencias occidentales han creado mecanismos de apoyo en el ámbito de los derechos humanos que varían en tamaño. La Unión Europea, en particular, dispone de instrumentos para apoyar las reformas administrativas. De hecho, se estima que alrededor del 10% de la ayuda oficial al desarrollo de los países africanos está destinado al ámbito de los derechos humanos. Debido a que estas cantidades se dividen entre diferentes « taquillas », incluyendo el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), el Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), no es fácil rastrear la financiación realmente destinada a la democracia.

Además, aunque el IEDDH permite a la Unión apoyar a los actores de la democracia sin el acuerdo oficial de los gobiernos africanos, la mayor parte de sus intervenciones requieren su consentimiento. Así sucede por ejemplo con el apoyo al desarrollo de capacidades. Por otro lado, mecanismos como el Fondo Europeo para la Democracia disponen de importantes cantidades (casi 100 millones de euros en 2021), pero excluyen al África subsahariana de su ámbito de intervención y sus subvenciones se reservan exclusivamente a los « vecinos » inmediatos de Europa.

Tanto en las relaciones bilaterales como en las relaciones con la Unión Europea, no existe entonces una cooperación sistemática con los gobiernos africanos en materia de reformas políticas destinadas a garantizar una gobernanza inclusiva y democrática. Desde mediados de la década de 2000, se ha intentado llenar ese vacío. La creación del Servicio de Acción Exterior en 2009 pretendía reforzar ese diálogo.

Una multitud de pequeñas y a menudo incoherentes iniciativas han sustituido un diálogo político digno de tal nombre. Es el caso del apoyo a los procesos electorales, la independencia del poder judicial, el pluralismo de los medios de comunicación, la igualdad de género y la defensa de los derechos humanos. Lo mismo ocurre con las intervenciones destinadas a mejorar la gestión de las finanzas públicas, el apoyo a la descentralización, el desarrollo de los servicios jurídicos y la modernización de los tribunales. En este caso, como en muchos otros, el trabajo se lleva a cabo principalmente con los gobiernos.

El impacto de las iniciativas estructuradas en torno al apoyo a elecciones y a misiones de observación electoral es incierto. Para que la supervisión de las elecciones se convierta en un elemento clave de los procesos de democratización, debe formar parte de los esfuerzos sistemáticos a largo plazo en pos de la mejora de la calidad de las instituciones. Esos esfuerzos requieren inversiones en organizaciones intermediarias como los medios de comunicación o los sindicatos, en educación cívica y en el fortalecimiento de las relaciones transnacionales entre las sociedades civiles africanas y europeas.

Algunos Fondos tienen un carácter global. Es el caso del Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia. Otros son fondos regionales, como el Fondo Europeo para la Democracia, cuyas acciones se limitan a los países vecinos de Europa. Entre los fondos nacionales, se destacan la National Endowment for Democracy, la Westminster Foundation for Democracy o el Netherlands Institute for Multiparty Democracy. De todos los países del mundo, Alemania es el que más gasta en apoyo a la democracia (unos 500 millones de euros al año a través de fundaciones vinculadas a partidos políticos o sindicatos).

A veces, las actividades de estas diversas organizaciones van de la mano, o en paralelo, con la investigación que se lleva a cabo en centros especializados dentro de las universidades o en think-tanks. Estados Unidos aporta, por mucho, la mayor parte de los conocimientos del mundo en ese ámbito. Lo mismo ocurre con las redes de publicación y la creación de redes entre los distintos sectores.

Salir de una visión apolítica del desarrollo

Mientras nos preparamos para la Cumbre de Jefes de Estado de la Unión Europea y la Unión Africana, quizá sea útil repasar las razones por las que Europa debe participar en el apoyo a la innovación y la democracia en África.

La primera es histórica. La demanda de democracia no se impone desde fuera. Proviene de las propias sociedades africanas. De hecho, está consagrado en las normas regionales y codificado como tal en una serie de textos clave de las propias instituciones africanas⁴

]. Por lo tanto, debería formar parte de cualquier diálogo político con los regímenes africanos, ya sea bilateral o multilateral.

El segundo es instrumental. El apoyo a la democracia y al Estado de Derecho es un medio directo para abordar los retos centrales del Antropoceno; mitigar y adaptarse al cambio climático; proteger la biodiversidad y los ecosistemas; reducir las desigualdades tanto en las capacidades básicas como en la igualdad de género; en definitiva, promover los objetivos del desarrollo sostenible. En su ausencia, es difícil ampliar el abanico de opciones disponibles para las sociedades y comunidades en pos del desarrollo de las capacidades humanas necesarias para hacer frente a la incertidumbre y a los riesgos sistémicos. De hecho, los retos del desarrollo y el desafío de la seguridad humana en África requieren soluciones sistémicas.

La tercera es geoestratégica. Además de tratarse de una cuestión de valores, el apoyo a la democracia responde a los intereses políticos y de seguridad a largo plazo de Europa en África. El incremento de la violencia islamista no puede separarse de los fracasos democráticos. Las alternativas extremistas florecen en el lecho de la decepción democrática La democracia es una de las condiciones para la estabilidad a largo plazo del continente.

La Unión Europea no lo ha entendido suficientemente. Al proceder como si los problemas de desarrollo socioeconómico se fundamentaran, en última instancia, en la falta de capacidad financiera, técnica y administrativa, y no en las estructuras de poder y vulnerabilidad, se ha privado de la capacidad de adoptar una mirada propiamente geopolítica de África. Por lo tanto, ha llegado el momento de abandonar el enfoque técnico y apolítico de la ayuda pública al desarrollo.

La seguridad humana, la estabilidad política y la paz regional se ven comprometidas allí donde se permite que una ecología de la brutalidad arraigue y se consolide, con la inevitable consecuencia de generar una crisis tras otra. La política de contención implacable de la migración se ha convertido en un factor importante de desestabilización del continente. No solo es insostenible. Es inhumana.