Un New Deal tra Africa ed Europa è possibile?

Il sostegno all’innovazione per la democrazia e lo Stato di diritto non è un obiettivo strategico dell’Unione europea in Africa. Tuttavia, su scala globale è in corso una competizione feroce tra diversi modelli politici, che non vede più i regimi comunisti o socialisti contro i regimi capitalisti, il libero mercato contro l’economia amministrata. Oggi, l’oggetto del contendere è la democrazia. Essa è minacciata tanto dal neoliberalismo quanto dal nuovo autoritarismo, sia nella sua forma populista che nazionalista. L’Africa è uno dei teatri privilegiati di questo confronto.

Il futuro della democrazia è la nuova questione geopolitica

Molti attori internazionali hanno capito che l’importanza del continente nella politica mondiale crescerà nel XXI secolo, sia geopoliticamente che in termini di accesso a risorse scarse e di conquista di mercati, e la loro futura cooperazione con gli stati e le società africane avrà enormi implicazioni per la loro stessa posizione politica, economica, culturale e persino militare nel mondo. La maggior parte delle grandi potenze sta quindi sviluppando “nuove strategie globali con l’Africa”. A tal fine, hanno messo in atto programmi destinati non solo a riposizionarsi sul continente, ma anche a dimostrare che l’autoritarismo può essere un modello di sviluppo valido ed efficace come qualsiasi altro. Questo è il caso, per esempio, della Cina, il cui commercio con il continente si sta allontanando solo superficialmente dal vecchio modello dell’economia degli avamposti commerciali.

Per competere con la Cina, altre potenze stanno ripensando i loro interventi in Africa. Si concentrano sulla stimolazione degli investimenti (soprattutto nel settore privato), sulla transizione verde e digitale, sullo sviluppo di grandi infrastrutture e, possibilmente, sulla creazione di posti di lavoro. Questo è il caso dell’Unione europea¹. Ma è anche il caso di Russia, Turchia, India, alcuni Stati del Golfo e altre potenze emergenti. 

Il rapporto presentato al presidente Emmanuel Macron prima del nuovo vertice Africa-Francia tenutosi a Montpellier nell’ottobre 2020 ha presentato una panoramica relativamente dettagliata delle “situazioni della democrazia” in Africa dal 1990². Ha sottolineato i cambiamenti di ogni tipo in corso nel continente – i cambiamenti demografici, l’urbanizzazione e la digitalizzazione, il desiderio di mobilità e di spostamento, i rischi e le sfide legate in particolare alla sostenibilità ecologica – e ha incoraggiato la Francia a proiettarsi nel secolo e a immaginare un nuovo rapporto con i paesi africani basato su un equilibrio dinamico tra interessi ben compresi e la ricerca di senso che anima le generazioni attuali. 

Per quanto riguarda l’emergenza democratica, tre delle conclusioni del rapporto meritano di essere ricordate brevemente.

In primo luogo, la domanda di democrazia in Africa è endogena. Non risale a oggi, ma al periodo coloniale, quando la richiesta di autonomia e la ricerca di autodeterminazione andavano di pari passo con l’aspirazione all’uguaglianza sociale nel quadro dello stato di diritto. A quel tempo, prevaleva l’idea che la democrazia dovesse basarsi sui diritti, a partire dal diritto dei popoli a governarsi. In futuro, la sua resilienza sarebbe dipesa, si pensava, dalla qualità e dalla solidità delle istituzioni, che sole avrebbero potuto contrastare l’ascesa di poteri personalistici una volta completata la decolonizzazione. 

Dagli anni ’90 in poi, quando la maggior parte degli stati africani sono stati sottoposti a piani di aggiustamento strutturale e costretti a ripagare i debiti che avevano nei confronti delle istituzioni finanziarie internazionali, l’accento è stato posto sul riequilibrio del rapporto tra stato e società e sui principi di partecipazione, rappresentanza e responsabilità. 

Alla fine degli anni 2000 è stato raggiunto un punto di svolta. Mentre l’ascesa delle società civili veniva confermata, veniva sollevata sempre più spesso la questione della democrazia in riferimento alla problematica degli esseri viventi. Di fronte allo sviluppo di varie pandemie, agli effetti del riscaldamento globale e alla perdita di biodiversità, molte persone riconoscono oggi l’esistenza di una continuità essenziale tra ambienti naturali, ecosistemi e mondi umani. In un contesto di pressione elevata sugli esseri viventi e in risposta alle crescenti vulnerabilità, la democrazia è sempre più formulata in termini di ridistribuzione più equa possibile dei mezzi di sussistenza, in vista della sostenibilità ecologica e sociale del continente.

È in Africa che si gioca il futuro della democrazia

A dire il vero, il bilancio dei processi di democratizzazione dagli anni ’90 in poi appare deludente. La recente evoluzione politica dei regimi politici africani mostra un chiaro declino dei progressi fatti dall’introduzione del multipartitismo e una polarizzazione sociale tanto più accentuata in quanto in molti paesi le grandi riforme politiche e costituzionali sono state semplicemente abbandonate³. Oggi, il continente è di nuovo afflitto dalla recrudescenza di conflitti di tipo etnico o religioso. Quasi ovunque, i regimi dei partiti dominanti sono arrivati al potere e tendono a perpetuare politiche che intrappolano molte comunità locali in un ciclo vizioso di vulnerabilità. 

Naturalmente, le particolarità nazionali e i diversi contesti devono essere presi in considerazione. In molti paesi, tuttavia, c’è stata un’erosione talvolta significativa delle libertà civili e politiche. In Africa centrale, in alcune parti del Nord Africa o in Sudan, la repressione è aumentata. I raduni dei partiti di opposizione sono vietati o dispersi con la violenza. Attivisti e militanti sono arrestati e imprigionati, spesso senza processo. La violenza contro i “cadetti sociali” (i “senza lavoro”, le donne, le minoranze sessuali, religiose o linguistiche) è in aumento. 

Dopo aver contribuito attivamente al consolidamento di un’ecologia della brutalità, molti stati stanno affrontando crisi multiformi e conflitti talvolta sanguinosi. Lungi dallo stabilire la legittimità dei regimi al potere, le elezioni sono diventate un innesco di gravi disordini. Spesso truccate, a volte risultano in perdite significative di vite umane, e in molti casi hanno aperto la strada a crisi costituzionali punteggiate da colpi di stato. 

A ben guardare, la maggioranza degli africani non gode ancora di alcuna garanzia sui diritti sociali e civili (diritto di associazione, libertà dei media, libertà di espressione) o sulle libertà fondamentali. Inoltre, data l’opportunità, molti sarebbero disposti a scambiare diritti socio-economici minimi con diritti politici e civili. Infine, molti continuano a chiedersi se, nella competizione tra regimi democratici e autoritari, questi ultimi non siano, come la Cina, più efficaci nel ridurre la povertà, costruire sistemi sanitari ed educativi funzionali, garantire la sicurezza e promuovere una crescita economica inclusiva rispetto ai cosiddetti regimi democratici.

In vista della vasta transizione sociale in corso nel continente, colmare il divario tra il potere creativo culturale delle società e delle comunità e la bassa qualità della vita pubblica e istituzionale è dunque una questione urgente. L’emergere, quasi ovunque, di nuove forme di organizzazione, espressione e mobilitazione tra le giovani generazioni testimonia la vitalità dei movimenti sociali e la forza delle innovazioni in corso nel campo della creazione generale. L’accesso alle reti digitali, per esempio, sta contribuendo alla crescita delle capacità deliberative. In questo contesto, il futuro della democrazia dipenderà da due condizioni.

In primo luogo, da come le risorse di immaginazione sociale generate attraverso queste pratiche saranno sfruttate per aumentare le forme di auto-organizzazione e mettere in comune gli sforzi necessari per ricostruire il continente. In secondo luogo, dipenderà anche da quanto le forze internazionali sosterranno gli ideali democratici nel continente. 

L’Europa è in ritardo

In teoria, questo sostegno fa parte degli obiettivi generali della politica estera dell’Unione europea (articolo 21 del trattato di Lisbona). Per esempio, la legge francese di orientamento e di programmazione della politica di sviluppo e di solidarietà internazionale del 4 agosto 2021 menziona esplicitamente la difesa delle libertà fondamentali, la promozione dei valori della democrazia e dello Stato di diritto e il sostegno ai meccanismi di buon governo. In entrambi i casi, tuttavia, esistono pochi strumenti per promuovere l’effettiva attuazione di questi ideali.

Dove queste intenzioni sono state tradotte in interventi concreti, spesso mancano di leggibilità, coerenza e impatto, e soprattutto di articolazione con le dinamiche locali più creative. 

La maggior parte dei grandi paesi occidentali ha comunque creato dei meccanismi di sostegno nel campo dei diritti umani. Essi variano in portata. L’Unione europea, in particolare, dispone di strumenti per sostenere le riforme amministrative. Infatti, si stima che circa il 10% dell’assistenza ufficiale allo sviluppo dei paesi africani sia dedicato ai diritti umani. Poiché questi importi sono divisi tra diverse “finestre”, tra cui lo strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR), il Fondo europeo di sviluppo (FES) e lo strumento di cooperazione allo sviluppo (DCI), non è facile tracciare i finanziamenti effettivamente dedicati alla democrazia.

Inoltre, mentre l’EIDHR permette all’UE di sostenere gli attori della democrazia senza l’accordo ufficiale dei governi africani, la maggior parte dei suoi interventi richiede il consenso di questi ultimi. Questo è il caso del sostegno allo sviluppo delle capacità. D’altra parte, meccanismi come il Fondo europeo per la democrazia (FES) hanno a disposizione importi sostanziali (quasi 100 milioni di euro nel 2021). Ma escludono l’Africa subsahariana dal loro campo d’intervento e le loro sovvenzioni sono riservate esclusivamente ai “vicini” immediati dell’Europa.

Sia nelle relazioni bilaterali che in quelle con l’Unione europea, non esiste quindi una cooperazione sistematica con i governi africani sulle riforme politiche volte a garantire una governance inclusiva e democratica. Dalla metà degli anni 2000 sono stati tentati degli sforzi per colmare questa lacuna. La creazione del Servizio per l’Azione Esterna (SEAE) nel 2009 aveva lo scopo di rafforzare questo dialogo.

Una moltitudine di iniziative piccole e spesso incoerenti ha preso il posto di un dialogo politico significativo. Questo è vero per il sostegno ai processi elettorali, l’indipendenza del potere giudiziario, il pluralismo dei media, l’uguaglianza di genere e la difesa dei diritti umani. Lo stesso vale per gli interventi volti a migliorare la gestione delle finanze pubbliche, il sostegno alla decentralizzazione, lo sviluppo dei servizi giuridici e la modernizzazione dei tribunali. In questo caso, come in molti altri, il lavoro è principalmente con i governi.

Altre iniziative riguardano il sostegno alle elezioni e alle missioni di osservazione elettorale. Il loro impatto sulla governance democratica è incerto. Affinché il monitoraggio delle elezioni diventi un elemento chiave nei processi di democratizzazione deve essere parte di sforzi sistematici e a lungo termine per migliorare la qualità delle istituzioni. Tali sforzi richiedono investimenti in organizzazioni intermediarie come i media o i sindacati, nell’educazione civica e nel rafforzamento delle relazioni transnazionali tra le società civili africane ed europee. 

Alcuni fondi sono di natura globale. Questo è il caso del Fondo delle Nazioni Unite per la democrazia. Altri sono fondi regionali. È il caso del Fondo europeo per la democrazia, le cui azioni sono limitate ai paesi vicini all’Europa. Altri ancora sono fondi nazionali. È il caso del National Endowment for Democracy, della Westminster Foundation for Democracy, del Netherlands Institute for Multiparty Democracy. Tra tutti i paesi del mondo, la Germania è quello che spende di più per il sostegno alla democrazia – circa mezzo miliardo di euro all’anno attraverso fondazioni legate a partiti politici o sindacati.

A volte le attività di queste varie organizzazioni vanno di pari passo, o in parallelo, con la ricerca. Essa viene svolta in centri specializzati all’interno delle università o da think-tank. Gli Stati Uniti forniscono, di gran lunga, la maggior parte delle conoscenze mondiali in questo settore. Lo stesso vale per le reti di pubblicazione e per i collegamenti tra i vari settori.

Uscire da una visione apolitica dello sviluppo

Mentre ci prepariamo al vertice dei capi di Stato UE-Unione Africana, vale forse la pena di ribadire perché l’Europa dovrebbe essere coinvolta nel sostenere l’innovazione e la democrazia in Africa.

Il primo motivo è storico. La richiesta di democrazia non è imposta dall’esterno. Viene dalle stesse società africane. In effetti, è sancita da norme regionali e codificato come tale in una serie di testi chiave delle stesse istituzioni africane⁴. Dovrebbe quindi far parte di qualsiasi dialogo politico con i regimi africani, sia bilaterale che multilaterale. 

Il secondo motivo è strumentale. Il sostegno alla democrazia e allo stato di diritto è un mezzo diretto per affrontare le sfide centrali dell’Antropocene, mitigare e adattarsi al cambiamento climatico; proteggere la biodiversità e gli ecosistemi; ridurre le disuguaglianze sia nelle capacità di base che nella parità di genere; in breve, promuovere gli obiettivi dello sviluppo sostenibile. In sua assenza, è difficile espandere la gamma di scelte disponibili per le società e le comunità, per aumentare le capacità umane necessarie per affrontare l’incertezza e i rischi sistemici. In effetti, le sfide dello sviluppo e della sicurezza umana in Africa richiedono soluzioni sistemiche.

Il terzo motivo è geostrategico. Oltre ad essere una questione di valori, il sostegno alla democrazia risponde agli interessi politici e di sicurezza a lungo termine dell’Europa in Africa. L’aumento della violenza islamista non può essere separato dai fallimenti democratici. Mentre le “alternative” estremiste fioriscono sul letto della delusione democratica, la democrazia è una delle condizioni per la stabilità a lungo termine del continente.

L’Unione Europea non l’ha capito a sufficienza. Procedendo come se i problemi di sviluppo socio-economico derivassero in ultima analisi da una mancanza di capacità finanziaria, tecnica e amministrativa e non fossero causati invece da strutture di potere e vulnerabilità, si è privata della capacità di dare uno sguardo propriamente geopolitico all’Africa. È quindi il momento di abbandonare un approccio tecnico e apolitico all’assistenza ufficiale allo sviluppo. 

La sicurezza umana, la stabilità politica e la pace regionale sono compromesse laddove si permette a un’ecologia della brutalità di attecchire e consolidarsi, con l’inevitabile conseguenza di generare crisi su crisi. La politica di implacabile contenimento delle migrazioni è diventata uno dei principali fattori di destabilizzazione del continente. Non è solo insostenibile. È inumano.