España es uno de los países que puede salir más beneficiado del Next Generation EU, el plan europeo que busca estimular la recuperación de la crisis de Covid-19. Durante décadas, y especialmente desde la crisis de deuda de 2010, muchos de nosotros hemos exigido un paquete global de reformas para modernizar la economía. Dicho plan está ya disponible, y fue aprobado por la Comisión Europea el 16 de junio.
Sin embargo, llevar a término esta oportunidad histórica para transformar la economía supondrá un desafío titánico en cuanto a la elaboración de políticas, tanto a nivel español como europeo.
No cabe duda de que la aprobación desde Bruselas del plan de recuperación español, denominado España puede —el primer programa de la Unión, junto al portugués, en ser aprobado— es un resultado notable, que denota la adecuación de la propuesta a los objetivos europeos de hacer la economía más ecológica, adaptada a la era digital y socialmente inclusiva, al tiempo que afronta algunas de las deficiencias estructurales del país.
El plan consta de casi 70 mil millones de euros en subvenciones —a los cuales potencialmente se suman otros 70 mil millones en concepto de préstamos, aún no solicitados— otorgados a lo largo de los próximos tres años y cuyo desembolso estará sujeto al cumplimiento de aproximadamente 200 objetivos de inversión, así como a la implementación de más de 100 reformas en diez ámbitos políticos claves. Estos últimos abarcan desde «una transición energética justa e inclusiva» hasta «la modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme», llegando al «impulso de la educación y la formación profesional continua».
Desde los fondos estructurales y de cohesión recibidos en los años ochenta, y las reformas promulgadas en ese momento como parte de su entrada al mercado único europeo, España nunca había concebido un proyecto tan exhaustivo. El desafío radica ahora en transformarlo en medidas políticas eficaces.
El plan español incluye una exhaustiva combinación de inversiones y reformas…
La combinación de inversión y reformas va correctamente encaminada en lo que respecta a las necesidades del país. La economía española ha sido una de las más duramente golpeadas por la crisis, con una estrepitosa caída del PIB de 10,8% en 2020 —casi más de cinco puntos por encima de la media de la UE— provocada por una excesiva dependencia del sector terciario, particularmente del turismo. La inversión se ha visto afectada de manera desproporcionada, amenazando con reducir la capacidad productiva a largo plazo. Por tanto, el énfasis que hace el plan en la acumulación de capital (físico y, especialmente, humano) es bienvenido.
La economía española ha sido una de las más duramente golpeadas por la crisis, con una estrepitosa caída del PIB de 10,8% en 2020 —casi más de cinco puntos por encima de la media de la UE— provocada por una excesiva dependencia del sector terciario, particularmente del turismo.
Miguel otero-iglesias y raymond torres
Primordialmente, los objetivos de inversión abarcan áreas clave en las que la economía española ha de avanzar para poder aprovechar las oportunidades de las transformaciones digital y ecológica. Esto incluye, inter alia: la inversión en energías renovables, incluso mediante hidrógeno verde y proyectos de energía solar y eólica que hagan uso de la ventaja comparativa del país; un plan para expandir la capacidad del coche eléctrico a través de una cadena de valor; diversas medidas para fomentar la transición de una miríada de pequeñas empresas con baja productividad a empresas digitalizadas de tamaño medio e intentos de modernizar la Administración Pública. De manera decisiva, la inversión en capital humano subyace en la mayoría de los objetivos, un movimiento acertado dadas las deficiencias existentes en dicha área: después de Malta, España es el país de la UE con la tasa más alta de abandono escolar.
Un amplio abanico de reformas acompaña a estos planes de inversión, haciéndose eco de la mayor parte de recomendaciones presentadas por la Comisión en los últimos años a través del Semestre europeo. En particular, estas atañen a la reducción de la dualidad del mercado de trabajo, la mejora de los servicios de búsqueda de empleo y la corrección de los desequilibrios fiscales crónicos a través de cambios en el sistema de pensiones e impuestos. La agenda de reformas va un paso más allá al incluir cambios en materia de educación y formación, haciendo los mercados energéticos y de productos más competitivos y unificados en todas las regiones, y al aumentar la eficacia del sistema judicial, entre otras transformaciones. Una mayor igualdad de género —de importancia primordial y uno de los cuatro objetivos generales junto con la transición ecológica, la transformación digital y la cohesión social y territorial— es otro de los resultados esperados.
…pero la implementación del programa se enfrenta a desafíos titánicos…
Aunque el programa presenta un ambicioso intento de afrontar los obstáculos clave para el crecimiento inclusivo que han asolado España durante décadas, surge la cuestión de hasta qué punto dicho objetivo es alcanzable y, si es así, cómo.
Tomando la pasada década como referencia, uno puede ser escéptico. Durante el último periodo presupuestario de la UE, menos del 40% de los fondos totales disponibles para el país fueron ejecutados (lo cual no es un buen presagio dado el notable incremento de los recursos para el actual presupuesto). Estos niveles de cumplimiento son los más bajos de toda la UE y ponen de manifiesto significativas demoras administrativas. En lo concerniente a las reformas, algunas de las más destacadas —como las del mercado laboral, pensiones, educación, Administración Pública y el mercado interior— han formado parte de la agenda política de una sucesión de gobiernos, sin llegar a materializarse en acción política. Por añadidura, la actual polarización política se aleja del contexto ideal para alcanzar los compromisos plurianuales y a largo plazo requeridos.
Desvincularse de previas rutinas e ineficiencias precisa, en primer lugar, de una mejora de la administración de fondos. Uno de los mayores obstáculos para ello guarda relación con la articulación entre los niveles de gobierno central y regional: los segundos administran aproximadamente la mitad de los fondos, y tienen autonomía completa en áreas como la sanidad, la educación y las políticas activas de empleo. Otro inconveniente es la creación de mecanismos para asignar los fondos que sean simultáneamente eficaces y eficientes, garantizando que los ambiciosos programas se cumplan y que los fondos se empleen adecuadamente. Este último aspecto es crucial para maximizar el impacto económico del plan dado el perjuicio derivado del apoyo a proyectos que habrían sido realizados por el sector privado incluso sin las subvenciones (lo cual supondría una pérdida de eficiencia). Asimismo, los proveedores más competitivos deberían ser seleccionados a través de un proceso de selección justo y transparente, comunicado a todos los interesados en recibir financiación.
La innovación del plan radica en la introducción de colaboraciones estratégicas entre el sector público y privado (denominadas PERTE), el equivalente español de los proyectos importantes de interés común europeo (IPCEI, por sus siglas en inglés) a nivel de la UE. Sin embargo, los PERTE son escasos y solo cubren un limitado porcentaje de las asignaciones. Por añadidura —y desafortunadamente—, en principio el plan dedica solo 500 millones a la integración de empresas españolas en IPCEI transnacionales y paneuropeas de hidrógeno, baterías de automóviles, cables de submarinos, servicios en la nube, informática avanzada, microprocesadores y comunicaciones por satélite seguras, entre otras. Dicha suma representaría únicamente un 0,7% de los 70 mil millones de euros. Quizás sea esta una de las mayores limitaciones del plan Next Generation EU, que no estaba diseñado para potenciar la cooperación transnacional. Es desacertado que la primera adjudicación conjunta de deuda de la UE (los indispensables Eurobonos) se consagre a delimitados planes nacionales, sin considerar la importancia estratégica de proyectos paneuropeos con el potencial de convertirse en bienes públicos europeos. La auténtica convergencia resulta inalcanzable únicamente reforzando partes individuales de la Unión. Efectivamente, interconectar e integrar las distintas economías nacionales es de vital importancia ante la firme competición global.
Quizás sea esta una de las mayores limitaciones del plan Next Generation EU, que no estaba diseñado para potenciar la cooperación transnacional. Es desacertado que la primera adjudicación conjunta de deuda de la UE (los indispensables Eurobonos) se consagre a delimitados planes nacionales, sin considerar la importancia estratégica de proyectos paneuropeos con el potencial de convertirse en bienes públicos europeos.
miguel otero-iglesias y raymond torres
En segundo lugar, iniciar las reformas previstas en el plan requerirá grandes esfuerzos de persuasión con los interlocutores sociales, el espectro político y la sociedad en su conjunto. Algunas de las reformas son particularmente controvertidas, en especial aquellas que conciernen a las pensiones, los impuestos y la Administración Pública. El plan es detallado en cuanto a aquellos elementos más susceptibles de recibir una amplia aprobación: la reducción del rango de acuerdos contractuales, el incremento de fuentes de financiación para las pensiones, la recaudación de impuestos verdes (aunque se prevén futuros desacuerdos en este aspecto) y la digitalización de la Administración Pública. Sin embargo, el plan pierde precisión en otros asuntos —o no se pronuncia sobre ellos— que son a menudo más fundamentales, como la protección de los contratos de empleo permanentes —un tema que produce cismas entre los empleadores y los sindicatos—, la reducción del déficit de las pensiones, una mayor progresividad de los impuestos —cuestiones que dividen a los partidos políticos y son muy delicadas a ojos de la opinión pública— y la posible revisión de los mecanismos de entrada al sector público (el 30% de los trabajos públicos en España son temporales). Así y todo, la cronología está diseñada para grandes reformas a lo largo del próximo año.
También hay cierta tensión presente entre la insistencia de la Comisión en retener los principales aciertos de las reformas laborales y de las pensiones durante el periodo de austeridad como consecuencia de la anterior crisis, y la intención del Gobierno de revertir algunas de ellas.
…que pueden superarse o no dependiendo, en primera instancia, de la concienciación de las partes interesadas españolas de que esta es una oportunidad histórica que no debe perderse…
Vistos los numerosos obstáculos en su implementación, es probable que España no alcance todos los objetivos del plan en el tiempo estipulado. De hecho, se prevén retrasos significativos, especialmente al principio, dado que los pormenores de la adjudicación de los recursos aún no se han detallado. Sin embargo, se esperan grandes progresos en cuanto al empleo de los fondos: hay demasiado en juego y un amplio consenso sobre la oportunidad histórica que supondría no perder este tren de modernización. La exhaustividad del paquete de inversión y la profunda implicación de empresas e interlocutores sociales en su preparación es una prueba de ello. Ya en diciembre de 2020, el Gobierno español aprobó un real decreto que mejoraba la eficacia de la Administración española y facilitaba la burocracia para, a efectos prácticos, poner en funcionamiento la adjudicación de proyectos de inversión. Entre otros aspectos, este real decreto mejoró la gobernanza pública y las estructuras de supervisión, así como los marcos necesarios para una mejor colaboración entre los sectores público y privado.
El avance de la agenda de reformas es una cuestión totalmente distinta. Las críticas consideran que las reformas son demasiado generalistas y que dejar, en última instancia, a los «interlocutores sociales» la toma de decisiones supone una delegación de responsabilidad por parte del Gobierno. Dicho esto, si algo hemos aprendido de los errores de la crisis del 2010-2012 —y, afortunadamente, Next Generation EU parece haber incorporado dichas lecciones— es que las reformas no deben implantarse verticalmente desde Bruselas ni imponerse por el Gobierno sin un amplio consenso de las partes interesadas. La apropiación de las reformas es clave. Por consiguiente, la Comisión Europea parece haber confluido hacia el argumento del Gobierno español de que las reformas deberían, en la medida de lo posible, estar sujetas al diálogo social con empresarios y sindicatos para poder ser duraderas. En otras palabras, el acuerdo mutuo ha de incorporar un equilibrio entre flexibilidad y seguridad para poder ser aceptado por todos los implicados. En la ausencia de dicha fórmula de conciliación, puede haber dificultades en el desembolso de los próximos tramos del Plan de Recuperación de España. Es importante recalcar que, en el actual contexto de acusada polarización política, el diálogo social entre empresarios y sindicatos ha sido uno de los pocos espacios de acuerdo mutuo durante la pandemia.
La apropiación de las reformas es clave. Por consiguiente, la Comisión Europea parece haber confluido hacia el argumento del Gobierno español de que las reformas deberían, en la medida de lo posible, estar sujetas al diálogo social con empresarios y sindicatos para poder ser duraderas.
miguel otero-iglesias y raymond torres
El mayor motivo de preocupación es la audacia del plan de reformas. Efectivamente, si las grandes reformas no se efectúan ahora, cuando hay una sensación de urgencia y fondos disponibles, es probable que se posterguen de manera indefinida. Ante la actual fragmentación y polarización política, una explosión de reformas es poco probable. Los intereses creados son difíciles de romper, sin mencionar que las próximas elecciones generales tendrán lugar en 2023, como muy tarde.
La conclusión es que es más probable que se dé una estrategia gradual que, aunque no sea lo ideal, es mejor que la inacción —siempre y cuando siga la dirección apropiada—. Sin embargo, tendrá que implantarse una masa crítica de cambios en un breve periodo de tiempo para que el plan se encauce hacia un periodo de expansión duradero. Durante muchos años, se ha instado a los Estados miembros más importantes de la UE a entrar en una dinámica donde se alcance la solidaridad mediante reformas. Si España se somete a las reformas clave concebidas por el plan, y se mantiene la presión para conseguirlo —aunque solo sea porque los próximos pagos de los fondos de la UE dependen de ello, una innovación clave del Next Generation EU—, la economía se volverá más resiliente y socialmente inclusiva. Por tanto, el éxito de la actuación depende, en buena medida, de la conciencia de las partes interesadas españolas (tanto en el sector público como en el privado) acerca de lo que está en juego; y, en términos generales, creemos que esa conciencia está presente.
… y en segundo lugar, de las importantes reformas en la elaboración de las políticas de la UE
Sin embargo, la experiencia hasta ahora sugiere que los esfuerzos de reforma no deben recaer únicamente en España, ni tampoco en otros países. Europa también debería emprender una profundización del cambio que ha realizado al crear el Next Generation UE. Si la dinámica de las inversiones y las reformas funciona, pero el plan de recuperación y resiliencia es solo un hecho aislado, las tensiones estructurales en la UE seguirán existiendo.
La UE, y en concreto la Unión Monetaria Europea, es simplemente insostenible sin una verdadera capacidad fiscal anticíclica. Como ponían de manifiesto Blanchard y Pisani-Ferry, el impulso fiscal que el plan proporciona no es suficiente para afrontar los efectos negativos de la pandemia, como el crecimiento del desempleo. Por tanto, si se ceja en este empeño, Europa no estará correctamente preparada para enfrentarse a futuras recesiones. Además, Next Generation EU puede considerarse como una herramienta para facilitar reformas, en lugar de un rápido mecanismo de estabilización macroeconómica.
Además, Next Generation EU puede considerarse como una herramienta para facilitar reformas, en lugar de un rápido mecanismo de estabilización macroeconómica.
miguel otero-iglesias y raymond torres
En relación con esto, ¿podrá la Unión competir con Estados Unidos y China en un escenario de exacerbada rivalidad entre potencias sin tener un mayor presupuesto para reforzar su autonomía estratégica? La respuesta seguramente sea no. Aquí coincidimos con el análisis de Andrea Capussela en estas mismas columnas y resaltamos la idea de que el éxito de los planes debe ser un esfuerzo conjunto de los Estados miembros y la Comisión, así como de la opinión pública europea, que posee un consolidado interés en que estos planes funcionen. En este sentido, es muy positivo escuchar que algunos de los principales partidos políticos susceptibles de formar parte del próximo Gobierno alemán, especialmente los Verdes, defienden inequívocamente la necesidad de una unión fiscal financiada por los propios recursos de la Unión.
Si Next Generation EU quiere realmente ser la base para un futuro mejor para la próxima generación europea —de ahí su enfoque para los próximos 30 años y no solo para el actual marco financiero plurianual—, debe volverse permanente de una manera u otra. En su próxima fase, debería centrarse más en proyectos transnacionales que conviertan a la UE en más competitiva y resiliente. Como demuestran la última revisión de la Comisión, «Nueva Estrategia Industrial», y el debate en torno a la producción de la próxima generación de semiconductores, la UE va a tener que invertir una cantidad desmesurada de recursos para ponerse al día en las nuevas tecnologías y evitar dependencias y vulnerabilidades, especialmente con respecto a Estados Unidos y China. Para ello, es necesario un mayor pensamiento estratégico en Bruselas y en las capitales nacionales, que empezaría por hacer uso del «privilegio exorbitante» que se deriva de la emisión de la segunda moneda más internacional del mundo. La alta demanda de deuda en euros, confirmada en la primera emisión de fondos de la UE, no solo garantiza condiciones favorables de financiación, sino que también provee de una base sólida para convertir a Europa en más resiliente y próspera.
