«La diplomacia consiste ante todo en mejorar la vida de las personas», una conversación con Catherine Ashton

Su libro demuestra que el Servicio Europeo de Acción Exterior y el Alto Representante (SEAE) son muy eficientes a la hora de tratar cuestiones globales y asuntos multilaterales como el Plan de Acción Conjunto y las conversaciones entre Serbia y Kosovo. Al principio del capítulo dedicado a estas conversaciones, mencionas y elogias a Martti Ahtisaari, el enviado de Naciones Unidas para Kosovo. Al leer esto, pensé que el Alto Representante se parecía más a un enviado de Naciones Unidas que a un ministro de Asuntos Exteriores de un Estado-nación. ¿Cree que la diplomacia de la Unión Europea se centra más en cuestiones multilaterales, conversaciones de paz y asuntos globales que en representar intereses en el extranjero?

Ambas cosas. Cuando era el primer Alto Representante, intentaba demostrar que había cosas que Europa podía hacer como Europa con la seguridad de un mejor resultado que las que pudieran lograr países por separado.

Con Serbia y Kosovo, nuestro papel fue mediar, reunir a las dos partes y ayudarles a encontrar una salida utilizando el territorio de Bruselas como espacio para hablar entre ellos como quisieran. Durante estas conversaciones, el tirón del poder blando de la Unión Europea, de la oportunidad de que, en última instancia, se adhirieran a la Unión Europea fue, también, un factor decisivo. En otras circunstancias, mi trabajo consistía en representar las opiniones de los 28 países sobre cuestiones concretas. En las conversaciones con China o la India o en nuestras conversaciones con países con los que estábamos estableciendo relaciones, como Corea del Sur, mi papel era más representativo.

Durante estas conversaciones, el tirón del poder blando de la Unión Europea, de la oportunidad de que, en última instancia, se adhirieran a la Unión Europea fue, también, un factor decisivo.

CATHERINE ASHTON

Usted llegó a Bruselas cuando se estaba creando el Servicio Europeo de Acción Exterior y, luego, acompañó sus primeros años de existencia. ¿Cuáles son, en su opinión, los principales bienes del SEAE y cómo cree que podría y debería evolucionar con el paso de los años?

El trabajo que se me encomendó fue crear este Servicio. El personal radicaba en distintos edificios, trabajaba para distintas partes de la Unión o, incluso, aún no había llegado al Servicio: diplomáticos de los Estados miembros, por ejemplo. El mayor bien era la gente con la que contábamos. Es extraordinario reunir el talento de todo un grupo de países y beneficiarse de sus conocimientos y su historia. La capacidad de estos equipos europeos para examinar las cuestiones desde distintas perspectivas, desde distintos conocimientos, fue fantástica.

Nuestro segundo bien principal era el hecho de que representábamos la fuerza económica de Europa. Teníamos un poder económico que debíamos utilizar positivamente. Por ejemplo, durante las negociaciones con Irán, deshacerse de las sanciones significaba oportunidades para los países europeos, pero también para que Irán desarrollara vínculos con Europa. En cuanto a Serbia y Kosovo, estaban motivados por el objetivo definitivo de entrar en la Unión Europea. En nuestras conversaciones con países como Egipto o Libia, se trataba de la fuerza de esa colaboración.

Durante las negociaciones con Irán, deshacerse de las sanciones significaba oportunidades para los países europeos, pero también para que Irán desarrollara vínculos con Europa.

CATHERINE ASHTON

El tercer bien del SEAE es que la Unión une a los países con un sólido conjunto de valores: democracia, libertad, Estado de Derecho. Eso envía un mensaje muy poderoso sobre quiénes somos y sobre las cosas que nos importan. Cualquiera con el que trabajaba, cualquier país con el que hablaba estaba bastante consciente de cómo se sentía Europa y de cuál era su posición con respecto a los derechos humanos o a los valores de la democracia y la libertad.

En el libro, explica que, cuando los kosovares y los serbios aceptaron la idea de tener un representante en el otro país, este representante tendría que ser acogido por la delegación europea en cada país. Es un ejemplo de la utilidad de las delegaciones de la Unión para resolver conflictos. ¿Qué importancia tuvo la integración de las delegaciones de la Unión en el SEAE y qué utilidad tuvo para el Alto Representante?

Era una situación compleja porque la Comisión tenía un enorme interés en cada delegación. El comercio era una parte importante de lo que habían hecho las delegaciones, así como el desarrollo internacional. Sin embargo, intentábamos vincularlo con un sentido más amplio de la Unión Europea. Nombramos jefes de delegación que eran esencialmente diplomáticos, no funcionarios de la Comisión. Los Estados miembros de cada país extraeuropeo podían utilizar la delegación y relacionarse con ella. Hay muchos países en todo el mundo que no tienen una dotación completa de embajadas de la Unión. Algunos tenían muy pocas. Sólo en unos pocos países, estaban representados todos y cada uno de los países de la Unión.

Desde el punto de vista del Alto Representante, se trataba de personas con ojos y oídos sobre el terreno que llegaron al Servicio con ganas de establecer algo nuevo y de averiguar, en cada país, cuál podría ser el enfoque de su actividad. Y, una vez más, tuvimos mucha suerte porque contábamos y seguimos contando con gente fantástica.

También menciona, en el libro, cosas que podrían parecer deficiencias del SEAE. Explica cómo John Kerry se sorprendió de que tuviera que comprar un boleto en avión comercial para ir a Egipto durante la Primavera Árabe. También, menciona cómo necesitaba el servicio de telecomunicaciones de la OTAN para comunicarse con Hillary Clinton porque, en el SEAE, no hay un sistema de telecomunicaciones seguro. ¿Hubo problemas con esto? ¿Cuáles son los principales aspectos que deberían transformarse para que el SEAE desempeñe el papel que le corresponde en asuntos mundiales?

Eran pequeños ejemplos del problema de crear un Servicio en plena crisis económica. Es comprensible que nadie quisiera malgastar o gastar dinero innecesariamente. Creo que, en el clima actual, no tener avión es lo correcto de todos modos. Cada vez, hay más gente que se aleja de eso. Sin embargo, hubo muchas circunstancias en las que tuve que ir a lugares para donde no había vuelos o a donde era imposible ir sin seguridad adicional. En esa ocasión específica, la inmediatez era lo que se buscaba, cosa con la que yo no podía cumplir. Tuve que esperar para reservar un vuelo. No estoy seguro de que se necesiten todos los adornos de un servicio nacional de asuntos exteriores ni mucho menos. Creo que hay que determinar qué es esencial y qué no lo es. Por ejemplo, yo nunca pedí un avión y no creo que sea necesario.

Creo que, en el clima actual, no tener avión es lo correcto de todos modos.

CATHERINE ASHTON

A veces, sí necesitábamos comunicaciones seguras y eso estaba bien cuando podíamos utilizar las de la OTAN, pero era mejor cuando podíamos utilizar las de la Unión. Cada Alto Representante tiene que decidir dónde gastar los limitados recursos disponibles. Todavía hay partes del mundo que no tienen delegaciones de la Unión y algunos podrían argumentar que hay que procurar abrir delegaciones en los países del Golfo o en otros lugares, en lugar de preocuparse por las comunicaciones. Yo, al menos, ¡no creo que se necesiten aviones!

Ursula Von Der Leyen llamó a su Comisión «Comisión Geopolítica» después de que Juncker llamara a la suya «Comisión Política». ¿Qué piensa de este mayor énfasis en la defensa de los intereses de la Unión en el exterior y de la imagen de la Unión como una potencia más asertiva? ¿En qué medida difiere el discurso de la Unión sobre estos temas de los años en los que usted fue Alto Representante de la Unión?

Es esencial que Europa encuentre su fuerza y reconozca que es una potencia increíblemente importante, en especial, una potencia económica. Imagino que el presidente de la Comisión intentaba demostrar que Europa tiene mucho que ofrecer en la escena mundial tanto para resolver problemas como para impulsar ciertas cuestiones, sobre todo, cuando pensamos en un mundo post-COVID.

Usted cerró algunos acuerdos internacionales muy importantes, como el acuerdo Kosovo-Serbia o el JPOA. ¿Cómo evolucionó su trabajo y la percepción del mismo entre el principio y el final de su mandato?  

Cuando se creó el puesto, se consideró la base de un trabajo realizado diez años antes. Mucha gente no estaba segura de cuál debía ser ese trabajo. El Tratado no incluía una descripción del puesto. El Servicio de Acción Exterior no era más que una rama del Tratado: «El Alto Representante contará con el apoyo de un Servicio de Acción Exterior». Eso era todo lo que decía. 

Al principio tuvimos que pensar qué tenía sentido cuando hay 28 ministros de Asuntos Exteriores. No queríamos quitarles el trabajo, sino reunir todas nuestras posiciones comunes y conseguir que todos habláramos de los mismos temas. Después, teníamos que encontrar la manera de demostrar que la unión de Europa podía tener un mayor impacto. Esto se demostró tanto en las conversaciones sobre Irán como en Serbia y Kosovo, que son los dos ejemplos más evidentes.

En Egipto, Libia, Somalia y en otros países, hubo muchas oportunidades para que los ministros de Asuntos Exteriores participaran activamente y asumieran funciones de liderazgo cuando un país tenía una relación específica. Por ejemplo, en Haití, fue España porque ostentaba la presidencia de la Unión y Francia por su larga relación con el país.  

Yo siempre he considerado la Unión como un valor añadido para las naciones europeas, no como algo que les quitaba.

CATHERINE ASHTON

Por último, logramos demostrar, a través de los dos acuerdos que mencionó, que Europa tenía un papel específico que desempeñar. Creo que la gente se acostumbró a la idea de que la Unión podía hacer las cosas de otra manera o de que podía añadir valor a lo que hacían los países por separado. Y yo siempre he considerado la Unión como un valor añadido para las naciones europeas, no como algo que les quitaba.

¿Hubo formatos o grupos de países específicos que le parecieron especialmente útiles?

Dependía del tema. El E3 en Irán fue crucial. El Quint también fue muy útil. Sin embargo, cuando conseguías que los 28 se pusieran de acuerdo, era la forma más poderosa de actuar en asuntos exteriores porque la gente nos veía como un continente casi completamente unido. Los noruegos y los suizos formaron parte de nuestras conversaciones en todo momento, por supuesto. Nos acercamos mucho a nuestros países vecinos y también a nuestros aliados, como Estados Unidos.

Dijo que, cuando los 28 se ponen de acuerdo, es particularmente poderoso. Hoy en día, algunos países, como Alemania, son partidarios de decidir en materia de política exterior también por mayoría calificada y no por unanimidad. ¿Cree que deberíamos ir en esa dirección?

Es una pregunta difícil porque, en mi época, la unanimidad era fundamental. Cuando estás construyendo algo nuevo, quieres evitar crear un grupo de países que no estén de acuerdo contigo. Para mí, era importante que, cuando hablaba con otros países, pudiera decir lo siguiente: «Todo el mundo está de acuerdo conmigo; ésta es nuestra posición común; esto es lo que hemos decidido juntos y esto es lo que piensa la Unión».

En mis tiempos, era difícil conseguir que los 28 estuvieran de acuerdo, pero nunca fracasamos.

CATHERINE ASHTON

Si decides proceder por mayoría calificada, tienes que asegurarte de que, al hacerlo, no crees grupos más pequeños que discrepen. Tendrías que asegurarte de que, si la mayoría calificada está de acuerdo, todo el mundo esté de acuerdo. En mis tiempos, era difícil conseguir que los 28 estuvieran de acuerdo, pero nunca fracasamos. En las cincuenta reuniones formales que presidí, nunca votamos. Así que siempre tenía una posición común para trabajar.

Me llamó la atención el que, en relación con las conversaciones entre Kosovo y Serbia, escribiera en su libro, al principio: «La mayoría de los Estados miembros de la Unión habían asumido que el fracaso era inevitable y les prestaron poca atención a las conversaciones». ¿Cómo explica esto?

Al principio, ninguno de nosotros pensaba que lo conseguiríamos, pero yo pensé que valía la pena intentarlo. Era algo extremadamente difícil. Rápidamente, se hizo evidente que podíamos conseguir algo. Los Estados miembros no eran negativos. Simplemente, decían: «¡Buena suerte!» Sin embargo, había pocas razones para pensar que esto llegaría muy lejos. No los culpo por eso. Su postura era razonable.

En relación con esto, algunos dicen que una de las tareas del Alto Representante es conseguir que algunos países se interesen en la política exterior porque los países más pequeños no suelen implicarse mucho en asuntos de política exterior.

No estoy segura de estar de acuerdo porque, si nos fijamos en los países bálticos, siempre han estado muy comprometidos en política exterior, sobre todo, por su geografía. Malta o Chipre, de nuevo, se ocupan de cuestiones muy importantes. Malta estaba preocupada por la migración. A Chipre le preocupaba Turquía. No creo que haya habido nunca un momento en el que sintiera que había un país que no estuviera implicado de alguna manera. Nos esforzamos mucho para que, en el Consejo de Asuntos Exteriores, intervinieran todos los países. Vinieron los ministros de todos los países. Para mí, fue un éxito que todos los ministros estuvieran allí porque es fácil enviar a un embajador. Hubo ocasiones en las que no pudo ser, pero, en general, estaban todos.

Quizás, se trata, más bien, de intentar armonizar los intereses de los distintos países europeos en temas diferentes, ya que, por su geografía y su historia, los países tienden a interesarse por algunos temas concretos de política exterior.

Es cierto, pero también sabían que, para conseguir apoyo para su tema, tenían que apoyar el de otros. Es posible que hayan dejado que otros países lideraran un tema porque esos países eran los más afectados o porque entendían mejor los problemas. Contábamos con la experiencia de todos esos países. Por ejemplo, cuando Francia hablaba del Sahel había países para los que no era una zona del mundo de la que supieran mucho, pero estaban dispuestos a apoyar a Francia. Cuando los países bálticos hablaban de lo que estaba ocurriendo en Ucrania y con Rusia en aquellos primeros días, otros países que estaban más preocupados por otras cuestiones brindaron, no obstante, su apoyo. Alrededor de la mesa, todo el mundo se informaba y aprendía y eso les permitía trabajar juntos en cuestiones en las que los países tenían, naturalmente, un papel más de liderazgo.

Cuando Francia hablaba del Sahel había países para los que no era una zona del mundo de la que supieran mucho, pero estaban dispuestos a apoyar a Francia.

CATHERINE ASHTON

Su libro arroja luz sobre la importancia de Estados Unidos para la política exterior de la Unión. Menciona cómo Hillary Clinton apoyó con gran entusiasmo las conversaciones en los Balcanes. Explica cómo involucraron directamente en las conversaciones a un analista del Departamento estadounidense. Lo mismo muestra en su libro sobre las conversaciones con Irán y Ucrania. ¿Cree que la política exterior de la Unión depende demasiado de la de Estados Unidos? El primer ministro de Finlandia dijo, recientemente, que, sin el apoyo de Estados Unidos, Europa tendría problemas porque no es lo suficientemente fuerte. ¿Cómo percibe usted esta cuestión?

Estados Unidos es nuestro aliado más evidente y puede hacer cosas que nosotros no podemos hacer. Sin embargo, espero que Europa desarrolle y refuerce su capacidad en política exterior y de seguridad. Si pensamos en lo que está ocurriendo en Ucrania, el impacto en Europa es diferente del impacto en Estados Unidos. En consecuencia, la Unión necesita tener una política exterior europea clara que se enlace, a través del Atlántico, con Estados Unidos, pero que sea netamente europea, que reconozca que los retos a los que se enfrenta Europa son diferentes.

La Unión necesita tener una política exterior europea clara que se enlace, a través del Atlántico, con Estados Unidos, pero que sea netamente europea, que reconozca que los retos a los que se enfrenta Europa son diferentes.

CATHERINE ASHTON

Cuando el presidente Trump tuvo una relación negativa con Europa como la Unión, en cierto sentido, fue una oportunidad para que Europa se reuniera y para que fortaleciera su propia política exterior. Estados Unidos es el mayor amigo y aliado y un socio enormemente importante. Depende de Europa decidir si quiere intentar hacer lo que hace Estados Unidos. No obstante, Europa también necesita sentir su propia fuerza para poder hacer cosas en su propia vecindad. Y de eso se trataba, en parte, el acuerdo Serbia-Kosovo: demostrar que Europa podía resolver o intentar resolver un asunto en su patio trasero.

Una de las herramientas más útiles con las que cuenta la política exterior de la Unión son las sanciones. Usted era la Alto Representante cuando se adoptó la primera serie de sanciones, contra Irán y, luego, contra Rusia cuando invadió Crimea. ¿Cómo se creó, desde un punto de vista institucional, esta capacidad de sanciones y cómo se reforzó a lo largo de los años? ¿Qué importancia tiene todavía el día de hoy?

Siempre ha existido la posibilidad de utilizar sanciones, pero lo que intentamos fue trabajar con los Estados miembros para hacerlas más eficaces. También, intentamos evitar, en la medida de lo posible, que afectaran a los ciudadanos. En términos más generales, las sanciones son un medio para un fin, no un fin. Es muy importante evitar pensar que sancionar algo significa resolver un problema. Las sanciones intentan evitar que el problema empeore o, en el mejor de los casos, revertirlo. Sin embargo, todavía hay que lidiar con lo que está pasando. Y, por eso, es importante no dejar que se conviertan en la única herramienta por considerar.

En términos más generales, las sanciones son un medio para un fin, no un fin.

CATHERINE ASHTON 

Usted menciona, en el libro, la importancia de las relaciones personales, ejemplificadas por las cenas con Javad Zarif antes de las rondas de conversaciones durante las negociaciones nucleares o por el buen ambiente que usted contribuyó a crear entre los primeros ministros de Kosovo y Serbia. ¿Qué importancia le daría a las relaciones personales en política exterior?

Creo que añaden una capa extra. No estoy diciendo que, si no tienes una buena relación con alguien, no puedas hacer el trabajo. Hay mucha gente con la que tienes que sentarte a la mesa y con la que no sientes ninguna afinidad. Hay que hacer el trabajo como sea.

Hay mucha gente con la que tienes que sentarte a la mesa y con la que no sientes ninguna afinidad. Hay que hacer el trabajo como sea.

CATHERINE ASHTON 

Sin embargo, cuando se logra crear un cierto nivel de confianza en el proceso entre las partes, se consiguen dos cosas. En primer lugar, creen lo que dices. En segundo lugar, haces un espacio en las negociaciones para probar ideas. En el libro, no hablé de las cosas que la gente probó y que no estaban necesariamente en su mandato. Si las relaciones entre las personas son tales que saben que pueden hacerlo, creo que eso marca la diferencia. En algunos casos, puede crear, entre las personas, un vínculo más fuerte que les permita profundizar en algunos de los problemas a los que se enfrentan. No está garantizado y no es necesario para tener éxito.

Otro tema de su libro son las relaciones con la prensa. Cuando llega a Bruselas, dice: «Que me vieran divirtiéndome habría sido un desastre para la prensa». Por eso, no sale a cenar en Bruselas. Me llamó un poco la atención porque usted también fue política en el Reino Unido, donde los medios de comunicación pueden ser muy duros con los políticos. ¿Cómo describiría la diferencia entre el panorama mediático de Bruselas y el del Reino Unido? ¿Cree que deberíamos remodelar la forma en la que los medios perciben los asuntos europeos?

La historia está plagada de fotografías de políticos que, en momentos de crisis, estaban en el lugar equivocado en el momento equivocado. La prensa de muchos países europeos funciona de la misma manera. Si parece que estás en el lugar equivocado… aunque todo el mundo sepa que eres completamente ajeno a lo que está pasando. Cuando creas algo totalmente nuevo, la desconfianza es aún mayor entre la prensa de todo el continente. Algunos pensaron que deberían haber sido nombrados. Algunos países pensaban que el puesto debería haber recaído en ellos. Había muchas razones por las que la gente decía: «Bueno, ¿qué es esto y quién es aquello?». En consecuencia, tuve que hacer todo lo posible para no darles la oportunidad obvia porque lo único que conseguiría sería disminuir la posibilidad de éxito.

Concluye su libro con el hecho, narrado en un tono bastante triste, de que usted era la única comisario británica, a causa del Brexit. Su historia con la construcción europea viene de lejos, ya que desempeñó un papel muy importante en la aprobación del Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Bruselas en la Cámara de Lores. ¿Cómo ve el futuro de la relación entre el Reino Unido y la Unión en materia de política exterior? ¿Algo como el E3+UE durante las conversaciones nucleares constituiría un ejemplo de lo que podría lograrse en el futuro?

La conclusión obvia es que, con el tiempo, Gran Bretaña y Europa deben colaborar lo más estrechamente posible. Dependerá de cómo se manifieste esto en acuerdos prácticos. Por ejemplo, cuando yo era Alto Representante, con frecuencia, invitábamos a Noruega a nuestras reuniones con los ministros de Asuntos Exteriores. No es inconcebible que pueda haber reuniones del E3. La iniciativa del presidente Macron, esta agrupación política europea más amplia, tiene el potencial de aportar un tipo de coalición más fuerte, una coalición informal, por así decirlo, de países. Así que, con el tiempo, creo que Gran Bretaña se acercará en política exterior y de seguridad porque tiene sentido para ambas partes. Espero que así sea.

Las relaciones internacionales y la diplomacia implican recordar para qué hacemos todo esto: para mejorar la vida de la gente.

CATHERINE ASHTON 

Usted empezó su carrera en el trabajo social. Al leer el libro, me sorprendió que se centrara en los problemas humanitarios y, también, en mejorar la vida ordinaria de la gente a través de la diplomacia. Cuando visita Kosovo, acude al campo de Srebrenica con una asociación de madres que han perdido a sus hijos. Me preguntaba si ve una continuidad entre el trabajo social a nivel local y la diplomacia, con la escala de la acción de un individuo como la única diferencia.

La diplomacia consiste en asegurarse de que el propio país está a salvo y seguro y de que sus intereses estén representados y proyectados. Las relaciones internacionales y la diplomacia implican recordar para qué hacemos todo esto: para mejorar la vida de la gente. Lo que más me sorprendió fue que todo el mundo sabe que todo el mundo quiere las mismas cosas.

Quieren vivir seguros. Quieren un hogar. Quieren que sus hijos vayan a la escuela. Quieren un trabajo. Quieren que sus hijos tengan trabajo. Ya sea que trates de ayudar a resolver un conflicto, que quieras proporcionar la mejor asistencia sanitaria posible en tu comunidad local o que quieras asegurarte de que las escuelas locales funcionan bien, se trata de mejorar la vida de la gente. Quería aplicar lo que sé, encontrar soluciones a los problemas, tratar de comprometerme en los temas, tratar de entender lo que hay que hacer, tratar de mantener ese apoyo. Las personas a las que yo llamo «diplomáticos de verdad» son brillantes en esto.