El capitalismo de Estado globalizado: definir la era de los fondos soberanos

De forma relativamente discreta, sin gran revuelo, hemos entrado en una nueva era: la del «capitalismo de Estado globalizado».

El Estado desempeña ahora un papel preponderante no solo como promotor, supervisor y regulador del comercio y la producción, sino también como agente económico que posee y acumula capital.

En esta nueva configuración del capitalismo, la propiedad estatal del capital se pone al servicio de un intervencionismo económico fuerte, que se observa tanto en las potencias dominantes como en los países menos ricos o influyentes. Muchos Estados también lo utilizan para ejercer un mayor control sobre los activos comerciales y los medios de producción considerados estratégicos, así como sobre determinados flujos de inversión transfronterizos.

Este nuevo capitalismo de Estado no cuestiona fundamentalmente el sistema de propiedad privada mercantil ni el papel de la lógica del beneficio en la asignación de recursos.

Pero le inyecta ambiciones geoestratégicas y una voluntad cada vez más explícita de «moldear» los mercados para orientarlos políticamente.

Debido a su creciente integración en las redes comerciales y financieras de la economía globalizada, difumina cada vez más la frontera entre la esfera pública y el ámbito privado de la actividad económica, lo que contribuye a generar tensiones comerciales entre Estados competidores. Esto tiende a conferir a la globalización un carácter cada vez más tenso, antagónico y agresivo, especialmente en la gestión política de la competencia económica internacional.

Fondos soberanos, empresas estatales y activismo estatal: el retorno del intervencionismo

Antes de examinar los factores determinantes de estos cambios en el papel del Estado y el lugar de la propiedad estatal en el capitalismo contemporáneo, comencemos por describir algunas de sus manifestaciones más significativas.

Mientras que los amplios programas de privatización de los años ochenta y noventa transformaron considerablemente el sector público en la gran mayoría de los Estados, desde principios de la década de 2000 se asiste a un fuerte retorno de la propiedad estatal en diversas formas.

La de los fondos soberanos es sin duda la más visible.

Estos fondos de inversión propiedad de los Estados se han convertido en actores importantes en los mercados financieros mundiales.

Se estima que hay un total de 179, casi siete veces más que hace veinte años. Los activos que controlan han pasado de menos de 1 billón de dólares en 2000 a más de 12,4 billones en 2024. ¹

Estos fondos invierten en una amplia gama de sectores económicos, que van desde el inmobiliario hasta las infraestructuras y la industria manufacturera avanzada, pasando por las energías renovables, el comercio minorista, los medios de comunicación, el deporte, las finanzas, la inteligencia artificial y las biotecnologías. En Estados Unidos, Trump ha firmado recientemente un decreto para crear un fondo soberano que podría utilizarse para adquirir participaciones en empresas y tecnologías punteras, e invertir en minerales esenciales para la transición.

Pero las empresas estatales también han experimentado un cierto renacimiento.

Han ganado influencia en la economía mundial, en sectores tan diversos como el transporte, la ingeniería, la construcción, la minería, la agroquímica, los servicios públicos, las telecomunicaciones, la industria metalúrgica, la industria aeroespacial o los semiconductores.

A menudo se caracterizan por estructuras de propiedad híbridas, que combinan accionistas privados y propiedad estatal parcial. Algunas de ellas se han convertido en entidades transnacionales extremadamente competitivas, cuyos resultados económicos son a menudo tan buenos, o incluso mejores, que los de las empresas multinacionales de propiedad privada.

El Fondo Monetario Internacional estima que las empresas estatales representan hoy en día el 20 % de las 2000 empresas más grandes del mundo, es decir, el doble que hace veinte años. ² Según el Banco Mundial, representarían entre el 13 % y el 22 % de la capitalización bursátil mundial. ³

Por último, se ha producido una proliferación de fondos estatales de capital riesgo, bancos públicos y bancos de desarrollo, tanto en los países ricos como en los del Sur.

Según una estimación reciente, en la actualidad existen más de 900 bancos públicos en todo el mundo, que controlan más de 49 billones de dólares en activos. ⁴

Se utilizan cada vez más para alcanzar múltiples objetivos, como el mantenimiento de la estabilidad financiera, la financiación de infraestructuras y la provisión de «capital paciente» para proyectos de desarrollo o empresas nacionales clave.

Los activos controlados por fondos soberanos pasaron de menos de 1 billón de dólares en 2000 a más de 12,4 billones de dólares en 2024.

Ilias Alami

Esta ampliación de la propiedad estatal y del capital controlado por el Estado ha ido acompañada de una proliferación de otros tipos de activismo estatal, en particular en los ámbitos de la política tecnoindustrial y los planes nacionales de desarrollo.

Según la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, la tasa de adopción de políticas industriales y planes nacionales de desarrollo ha alcanzado un nivel histórico en los últimos años. ⁵ Además, más de 40 Estados han adoptado mecanismos de control de las inversiones extranjeras por motivos de seguridad nacional, lo que también constituye un récord absoluto. ⁶ Por último, se está produciendo una proliferación de medidas de defensa comercial —como barreras arancelarias, la prohibición de determinadas tecnologías extranjeras o el control de las exportaciones estratégicas— y de sanciones financieras.

Estas políticas son señal de un giro general hacia formas de intervencionismo estatal mucho más enérgicas que las que han prevalecido en las dos décadas anteriores.

Los Estados ya no solo buscan promover la acumulación de capital en su territorio y defender los intereses de «sus» campeones nacionales en mercados clave. También intentan reestructurar, a veces de forma agresiva, sus relaciones geoeconómicas con socios y rivales. En este sentido, Donald Trump es la manifestación brutal y masiva de un fenómeno más amplio que precede a su regreso a la Casa Blanca. El Fondo Monetario Internacional advierte, por otra parte, del riesgo de «fragmentación geoeconómica», especialmente en el tenso contexto geopolítico actual.

¿Cómo se explican estas transformaciones?

Transformaciones del capitalismo mundial y reestructuración del Estado

No hay duda de que la pandemia de COVID-19, la guerra de agresión de Rusia en Ucrania y el deterioro de las relaciones entre China y Estados Unidos han desempeñado un papel importante en el auge del nuevo «capitalismo de Estado globalizado», pero no son su origen. Más bien han actuado como catalizadores y aceleradores de cambios que ya estaban en marcha.

Este fenómeno mundial está profundamente arraigado en las transformaciones materiales de la acumulación de capital a escala mundial durante las dos últimas décadas y, por lo tanto, debe entenderse como el producto del desarrollo histórico del capitalismo.

Cinco tipos de factores —tecnológicos, geográficos, económicos, geopolíticos y financieros— relacionados con este desarrollo histórico del capitalismo mundial pueden explicar por qué los Estados han ampliado su papel de promotores, supervisores, accionistas-inversores y propietarios del capital en la economía mundial.

1 — La carrera por el liderazgo tecnológico

El capitalismo está impulsado por la necesidad, alimentada por la competencia entre capitalistas, de aumentar la productividad del trabajo mediante el cambio tecnológico. Las empresas que dominan las tecnologías más avanzadas pueden generar beneficios superiores a los de sus competidores, lo que convierte al capitalismo en un sistema extraordinariamente dinámico desde el punto de vista tecnológico, con una frontera de innovación que se desplaza rápidamente.

Entre los sectores que actualmente se encuentran a la vanguardia de la tecnología y la productividad se encuentran, entre otros, los semiconductores avanzados, las nanotecnologías, la inteligencia artificial, la informática cuántica, el 5G, el internet de las cosas, la «computación en la nube», las biotecnologías, las tecnologías «verdes» y la robótica inteligente. Muchos de estos elementos son «tecnologías de uso general» (en inglés, «general purpose technologies»), que pueden utilizarse en una amplia gama de métodos de producción y procesos de innovación, por lo que pueden tener un enorme impacto en economías enteras. Esto las hace especialmente estratégicas tanto para los Estados, para los que representan una cuestión de soberanía económica, como para las empresas, en las que desempeñan un papel clave para su competitividad.

En consecuencia, los gobiernos de las economías capitalistas ricas y tecnológicamente avanzadas de Occidente y Asia Oriental han vuelto a adoptar políticas tecnoindustriales activas —que incluyen subvenciones, desgravaciones fiscales, asociaciones público-privadas, movilización de la contratación pública, inversión pública en infraestructuras, etc.— para coordinar la aparición de estas fronteras tecnológicas.Por ejemplo, Estados Unidos adoptó, al final del mandato de Joe Biden, el AI Diffusion Framework, una ambiciosa política industrial destinada a garantizar el liderazgo estadounidense en el sector de la inteligencia artificial, los semiconductores y otras tecnologías de punta. Este programa también tiene por objeto controlar la difusión de estas tecnologías. No solo dicta qué actores pueden importar semiconductores avanzados y en qué cantidades, sino también dónde pueden desplegarse, en qué condiciones e incluso cómo pueden compartirse las capacidades de IA.

Los bancos y fondos de inversión estatales también se utilizan cada vez más para proporcionar créditos y financiación a bajo costo a las pequeñas empresas y a los líderes nacionales para que puedan desarrollar capacidades tecnológicas estratégicas. Además, muchos Estados recurren cada vez más al control de las inversiones extranjeras, a medidas de defensa comercial y a la adquisición de participaciones en empresas clave para garantizar el control y la propiedad intelectual de las tecnologías denominadas «críticas».

Además, el desarrollo tecnológico ha dado lugar a avances considerables en la automatización y digitalización de los procesos de producción y trabajo en la industria y las redes logísticas. Esto ha permitido a las grandes empresas reorganizar sus operaciones y cadenas de valor para maximizar sus ingresos a nivel mundial.

Así, hemos asistido a la formación de cadenas de valor globalizadas cada vez más complejas, que conectan las zonas de extracción de recursos naturales —situadas principalmente en América Latina, África y Asia Central— con los centros de industria manufacturera intensiva en mano de obra —situados principalmente en Asia Oriental y Sudoriental— y con los espacios de consumo de las aglomeraciones urbanas de las economías capitalistas avanzadas, transformando así la estructura geográfica de la economía capitalista mundial.

2 — La competencia por atraer capital internacional

Esta constatación nos lleva a un segundo tipo de factores que explican la evolución del capitalismo de Estado globalizado: el reequilibrio geográfico de la economía mundial ha requerido un fuerte compromiso del Estado y una gran movilización de su propiedad.

Tanto en los países ricos como en los del Sur, la creación de «territorios competitivos» y su inserción en esta nueva configuración geográfica del capitalismo mundial se ha convertido en una prioridad estratégica. Durante la última década, esto ha dado lugar a la reactivación de políticas de ordenación del territorio con un componente industrial y a inversiones a gran escala respaldadas por el Estado —a menudo realizadas por empresas públicas, fondos soberanos o bancos de desarrollo— en redes energéticas, redes digitales, infraestructuras de transporte y sistemas integrados de conectividad logística.

Tanto en los países ricos como en los del Sur, la creación de «territorios competitivos» y su inserción en la nueva configuración geográfica del capitalismo mundial se ha convertido en una prioridad estratégica.

Ilias Alami

3 — Los Estados al frente de las cuentas

En conjunto, estas transformaciones tecnológicas y geográficas han contribuido a un aumento considerable de la capacidad productiva a escala mundial, lo que ha dado lugar a un tercer tipo de factores que han contribuido al auge del nuevo capitalismo de Estado. Estos están relacionados con el exceso de capacidad industrial crónico y la desaceleración del crecimiento económico mundial, especialmente después de 2010.

La expansión de la capacidad productiva y la inversión en métodos de producción más eficientes han dado lugar a un fenómeno de sobreproducción industrial y a dificultades para absorber lo producido en una amplia gama de sectores, que van desde la extracción hasta la industria pesada, pasando por la industria manufacturera y los paneles solares.

La competencia por los costos se intensificó, lo que provocó una caída de las tasas de beneficio y de crecimiento de la producción, lo que a su vez provocó una ralentización del ritmo de las inversiones.

Según un informe reciente del Banco Mundial, «en las economías avanzadas, el crecimiento de la productividad ha experimentado un declive a largo plazo durante los últimos 40 años… En los mercados emergentes y las economías en desarrollo, el crecimiento de la productividad laboral ha disminuido con respecto a los niveles anteriores a la crisis [de 2008], lo que constituye el declive más prolongado y generalizado desde la década de 1980». ⁷

Esto ha llevado a los Estados a aplicar una serie de políticas para apoyar la competitividad internacional de sus empresas en este contexto económico tan tenso.

Entre ellas figuran políticas industriales ambiciosas y diversos programas de ayudas públicas —a menudo muy generosos desde el punto de vista del capital—, pero también el recurso creciente a los bancos y fondos de inversión estatales. Estos últimos se movilizan cada vez más para inyectar liquidez, en forma de inversiones o créditos subvencionados, en particular para apoyar a las empresas y sus proyectos de adquisición de competidores internacionales. Además, los Estados han multiplicado las restricciones al comercio y la inversión para proteger a las empresas y los mercados clave de la competencia extranjera, en particular en cadenas de valor estratégicas como los semiconductores y las baterías eléctricas.

4 — La economía como cuestión de soberanía nacional

La combinación de estos factores ha modificado el contexto geopolítico, que a su vez se ha convertido en un factor determinante del intervencionismo estatal.

Las transformaciones de la estructura geográfica de la economía mundial mencionadas anteriormente han dado lugar a una nueva multipolaridad del poder y de la actividad económica, y a una intensificación de la competencia entre los Estados en los ámbitos del comercio, la inversión, la industria de vanguardia y en los sectores de las infraestructuras y los recursos estratégicos, como los minerales críticos para la transición energética.

A ello se suman los trastornos en el orden hegemónico internacional, entre los que destacan el endurecimiento de las relaciones entre China y Estados Unidos, el resurgimiento del proyecto imperialista ruso y la creciente afirmación en la escena geopolítica mundial de potencias regionales como India, Turquía, Sudáfrica, Arabia Saudita o Israel.

Este contexto ha sido propicio para el desarrollo de formas virulentas de nacionalismo económico que articulan explícitamente el interés económico con la seguridad nacional y adoptan una retórica que presenta a los competidores económicos como amenazas para la soberanía y la integridad de la nación. Este renovado nacionalismo económico no duda en movilizar la propiedad estatal —en forma de participación en fondos de inversión y empresas estatales— para establecer un control político sobre sectores estratégicos. Tampoco duda en aplicar medidas de sanciones comerciales para penalizar a los competidores extranjeros por motivos a menudo discutibles, como es el caso de la imposición por parte de la Unión Europea de aranceles adicionales sobre las importaciones de vehículos eléctricos chinos.

El contexto geopolítico ha sido propicio para el desarrollo de formas virulentas de nacionalismo económico que articulan explícitamente el interés económico con la seguridad nacional.

Ilias Alami

5 — Afrontar las crisis múltiples

Por último, las crisis financieras también han desempeñado un papel clave en el desarrollo de nuevas formas de intervencionismo y propiedad estatal.

La financiarización del capitalismo lo ha hecho especialmente vulnerable a las crisis recurrentes. Las perturbaciones se propagan rápidamente a través del sistema financiero globalizado: la pandemia de COVID-19, por ejemplo, ha desencadenado una crisis financiera masiva que ha sumido a muchos países en desarrollo en crisis de endeudamiento.

Los Estados han tenido que adaptarse a este contexto de mayor vulnerabilidad.

Además de los planes de rescate masivos y las recapitalizaciones bancarias tras las crisis financieras, los bancos centrales de los países ricos y del Sur han desarrollado diversos instrumentos para intentar estabilizar los mercados financieros y garantizar su buen funcionamiento. Muchos países también recurren cada vez más a los fondos soberanos y a los bancos estatales para desempeñar un papel anticíclico, es decir, para proporcionar créditos y otras formas de financiación a los agentes económicos cuando se contrae la financiación privada.

En resumen, la expansión de la propiedad estatal en la economía mundial y la proliferación de múltiples formas de intervencionismo estatal (especialmente en los ámbitos de la política tecnoindustrial, los planes nacionales de desarrollo y el nacionalismo económico) no se deben simplemente a la afirmación de nuevos modelos nacionales de «capitalismos políticos», ya sean de China, Estados Unidos o cualquier otro lugar, que Alessandro Aresu define en el artículo fundacional de esta serie como «la imbricación instrumental y real de los objetivos económicos y las exigencias de seguridad nacional».

La drástica reconfiguración del papel del Estado y del lugar que ocupa la propiedad estatal adopta, por supuesto, formas diversas según los países, sus especificidades institucionales, sus modelos de desarrollo y su lugar en la economía mundial. Por ejemplo, se pueden comparar, como se hace en una obra reciente, ⁸ las manifestaciones de este nuevo capitalismo de Estado en las diferentes regiones del mundo.

Pero hay que entender que se trata de un fenómeno mundial, ya que está arraigado en las transformaciones históricas de la acumulación de capital a escala planetaria. ⁹ En otras palabras, los cambios en la propiedad estatal y la reestructuración del papel del Estado son tendencias globales importantes. Definen el contexto estructural en el que se inscriben los diferentes proyectos de capitalismo político descritos por Alessandro Aresu.

Se trata de un fenómeno mundial, ya que está arraigado en las transformaciones históricas de la acumulación de capital a escala planetaria.

Ilias Alami

¿Qué futuro le espera al capitalismo estatal globalizado?

Todo apunta a que la crisis ecológica, el deterioro de las relaciones geopolíticas, la recesión económica generalizada y las dificultades de los Estados ricos y pobres para mantener el orden social en este contexto de crisis múltiples e interdependientes profundizarán y reforzarán estas transformaciones en las modalidades de activismo y propiedad del Estado.

En otras palabras, es muy probable que el capitalismo de Estado nos acompañe durante mucho tiempo.

Insistamos, sin embargo, en que estas transformaciones son objeto de encarnizadas luchas políticas entre actores sociales con intereses divergentes y múltiples retos.

Por ejemplo, las élites capitalistas, aunque a menudo se benefician de las nuevas formas de intervención estatal, son conscientes de que también corren el riesgo de crear precedentes peligrosos. De hecho, abren la puerta a demandas populares que podrían aprovechar los poderes del Estado para otros fines, como los ambiciosos programas del Green New Deal, que pretenden «ecologizar» y democratizar nuestras economías, o los vastos programas de redistribución cuyo objetivo es transformar las relaciones sociales.

También se están librando otras luchas a nivel geoeconómico, entre Estados competidores.

Algunos actores dominantes, como Estados Unidos y la Unión Europea, tratan de poner en duda la legitimidad de las modalidades de intervención estatal desplegadas por sus «retadores» no occidentales —ya sean chinos, brasileños, indonesios u otros— al tiempo que legitiman su propia remobilización del poder del Estado con fines geoestratégicos y comerciales.

Estas batallas se libran sobre la base de relaciones bilaterales, pero también a través de instituciones de gobernanza mundial, como la Organización Mundial del Comercio. La administración Trump 2.0 es particularmente agresiva en este sentido y no duda en recurrir a la intimidación.

El nuevo capitalismo de Estado está, por lo tanto, bien arraigado en tendencias estructurales, pero también es objeto de una fuerte controversia política.

Su desarrollo futuro vendrá determinado por el resultado de conflictos concretos, tanto en el ámbito geoeconómico como en las relaciones de clase.

En el lado negativo, el nuevo capitalismo de Estado abre la posibilidad de recuperar el poder y el control de nuestro futuro colectivo, mediante la repolitización y la democratización de la propiedad.

Ilias Alami

Este nuevo capitalismo de Estado es más un síntoma de fragilidad e inestabilidad que un signo de desarrollo sólido, sostenible y equilibrado, tanto para el capitalismo (como modo de producción) como para el Estado (como forma política de este modo de producción).

No se trata aquí de predecir una crisis terminal o un colapso inminente, sino de subrayar la fragilidad, más que la fortaleza, de esta nueva era del capitalismo de Estado. También cabe expresar cierto escepticismo sobre la capacidad de los Estados para contener con éxito las crisis y los conflictos políticos actuales y futuros, y para establecer un nuevo régimen de acumulación dinámico y de gran alcance. Dada la urgencia medioambiental, esto no sería deseable en cualquier caso.

Sin embargo, lo que este nuevo capitalismo de Estado pone de manifiesto es que la propiedad privada no es algo natural y que las relaciones sociales de producción actuales no son eternas.

El poder de producir y distribuir la riqueza social puede organizarse de otra manera.

Sería posible experimentar nuevas formas de propiedad pública democrática (ni privada ni estatal), a través de las cuales los ciudadanos-productores podrían planificar, gestionar y socializar la riqueza que producen, con el fin de garantizar un futuro viable, sostenible y solidario para la inmensa mayoría de nosotros. En el lado negativo, el nuevo capitalismo de Estado deja entrever la posibilidad de recuperar el poder y el control de nuestro futuro colectivo, repolitizando y democratizando la propiedad.