Desarrollar África: una nueva gobernanza continental

Urge replantearse el desarrollo en África y cuestionar la eficacia de los enfoques tradicionales. Las soluciones globales por sí solas ya no bastan para alcanzar los objetivos de desarrollo. Esto plantea la cuestión de si debemos seguir adhiriéndonos a las definiciones tradicionales de desarrollo.

Hace unos años, pedí al Frederick S. Pardee Center for International Futures que realizara un estudio de los escenarios de desarrollo para África a la luz de las realidades actuales¹. Identificamos cinco transiciones críticas principales.

Cinco grandes transiciones  

La primera transición está vinculada al crecimiento demográfico. África cuenta actualmente con el 50% de la población mundial menor de 18 años, con tasas de crecimiento de entre el 2,8% y el 3,2%. Se prevé que la población del continente se duplique de aquí a 2050. Estas previsiones plantean grandes retos, sobre todo para países como Malí, donde la elevada tasa de crecimiento demográfico está poniendo a prueba el mercado laboral. Se calcula que entre 250.000 y 300.000 jóvenes cualificados se incorporan cada año al mercado laboral maliense, las oportunidades de empleo en la industria son limitadas y la población sigue siendo predominantemente rural, lo que agrava la crisis del empleo. Para remediarla, es necesario transformar las prácticas agrícolas y diversificar la economía rural, que deben convertirse en prioridades políticas. La aceleración de esta transición demográfica está dificultando la capacidad de los sistemas de gobernanza para responder eficazmente a los retos actuales.

La segunda transición se refiere al desarrollo humano y las desigualdades. África sigue siendo una de las regiones más desiguales del mundo, con un aumento constante del número de personas sin recursos a pesar de una reducción relativa de los índices de pobreza. Aunque se han realizado progresos en ámbitos como la sanidad y la educación, una parte importante de la población africana sigue enfrentándose a la pobreza. La yuxtaposición de los retos demográficos y la reducción de las desigualdades crea una ecuación compleja que requiere el desarrollo de políticas adecuadas.

La tercera transición es el giro tecnológico. A pesar de su fragilidad, un país como Somalia puede presumir de tener la mayor densidad de teléfonos móviles del continente, superando a países como Egipto, Sudáfrica y Kenia. Este ejemplo demuestra el profundo impacto que puede tener la tecnología. Los jóvenes de hoy, sobre todo en países como Sudáfrica, están conectados y son conscientes de lo que ocurre en los países vecinos. Este nuevo tipo de conectividad social da una nueva dimensión a la cuestión de la gobernanza –una dimensión a la que los gobiernos no se enfrentaban hace veinte años–. 

La cuarta transición se refiere a los recursos naturales, y más concretamente al impacto del cambio climático sobre los recursos críticos y los sistemas agrícolas de África. El continente importa actualmente productos agrícolas por valor de unos 35.000 millones de dólares y, aunque los rendimientos agrícolas han mejorado, siguen siendo insuficientes. La seguridad alimentaria es un aspecto esencial para desarrollar políticas que puedan reducir eficazmente la pobreza y promover la inclusión.

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Una quinta transición, estrechamente vinculada a las cuatro anteriores, es la de la gobernanza. Los sistemas de gobernanza están evolucionando en el continente africano, pero su resultado sigue siendo incierto. La duplicación de la población africana de aquí a 2050 tendrá un impacto significativo en los sistemas de gobernanza, y es crucial evitar gobernar sociedades con una mediana de edad de 19 años de la misma manera que aquellas con una mediana de edad de más de 40 años. La creciente brecha entre las demandas de la población joven y la capacidad de la administración pública es una fuente potencial de inestabilidad. Ya se han observado cambios en la dinámica del poder, con una transferencia de responsabilidades de los gobiernos centralizados a las autoridades locales y a la juventud organizada.

Las transiciones mencionadas serán esenciales para replantear la forma de diseñar las políticas, no sólo en cuanto al contenido, sino también en cuanto al método.

Gobernanza y relaciones de poder

Casos como el de Túnez ponen de manifiesto la fragilidad de los sistemas de gobernanza. Aunque se percibe como un éxito del desarrollo, Túnez se ha enfrentado a una implosión política cuyas causas aún no se han determinado. La desconfianza de los jóvenes en el gobierno puede haber influido. Ya no basta con basarse únicamente en los indicadores tradicionales de desarrollo para evaluar el éxito de un sistema político. Los responsables políticos no pueden ignorar a la opinión pública y las dinámicas de poder en constante evolución.

Túnez es un excelente ejemplo de desarrollo con éxito. Ha recibido el reconocimiento y los elogios de instituciones como el Banco Mundial, el FMI y el Banco Africano de Desarrollo. Ha logrado un fuerte crecimiento en el sector de las tecnologías de la información, altas tasas de alfabetización de las niñas, una importante producción agrícola con sustanciales exportaciones a Europa y unas infraestructuras bien desarrolladas, incluidos puertos y aeropuertos. Se consideraba un modelo de desarrollo y parecía estar en una senda prometedora.

La desafortunada implosión de Túnez sigue siendo objeto de análisis, sin consenso sobre sus causas exactas. ¿Fueron los fallos de gobernanza, la dictadura de Ben Ali o el elevado desempleo? La verdadera historia está en otra parte: un país africano supuestamente «desarrollado» ha fracasado y se ha hundido. En esta situación puede haber influido la desconfianza de los jóvenes en el sistema de gobierno tunecino, y este caso debería servir de advertencia a otras naciones africanas. Los indicadores tradicionales de desarrollo ya no son suficientes para juzgar el éxito de un sistema político, dado el creciente número de jóvenes y sus cambiantes expectativas. Los gobiernos pueden creer que tienen el poder de impulsar el cambio, pero si no cuentan con el apoyo de la población, el sistema de gobierno está viciado. Para resolver estos problemas, estamos asistiendo a un desplazamiento del poder de los gobiernos centralizados a las autoridades locales, las comunidades y, sobre todo, la juventud organizada. Está claro que los sistemas de gobernanza no pueden transformarse eficazmente desde arriba si se perciben como inadecuados.

La presencia de Boko Haram en Nigeria, Camerún, el sur de Níger y Chad revela un dato inquietante: la edad media de un combatiente de Boko Haram es de sólo 16 años. Según el PNUD, estos jóvenes ganan de media más de 3 dólares al día, poseen fusiles Kalashnikov y viven en zonas olvidadas por las políticas de desarrollo. Estos casos ponen de manifiesto los límites del modelo tradicional de desarrollo. La gobernanza debe desempeñar un papel central en la resolución de este problema.

La República Centroafricana y Botsuana: dos ejemplos convincentes de la importancia de la participación política descentralizada  

A pesar de sus similitudes en cuanto a superficie, densidad de población y recursos minerales, Botsuana y la República Centroafricana (RCA) han seguido caminos divergentes desde que obtuvieron la independencia más o menos al mismo tiempo. En aquel momento, ambos países tenían un PIB per cápita de 400 dólares. En las últimas décadas, el PIB per cápita de Botsuana se ha multiplicado por 20, situándose hoy en torno a los 8.000 dólares. En cambio, el PIB per cápita de la República Centroafricana se ha reducido a la mitad, rondando actualmente los 200 dólares. Estas trayectorias contrastadas muestran lo diferentes que pueden ser las vías de desarrollo. 

Botsuana destaca por el diseño y la aplicación de sus políticas, que dan prioridad a la inclusión. En cuanto a los sistemas de gobernanza global, la mayoría de los países africanos se dividen en dos categorías: los que tienen políticas similares a las de Botsuana y los que tienen políticas similares a las de la República Centroafricana. La presencia de más países que adopten sistemas de gobernanza como el de Botsuana permitiría hacer mayor hincapié en la inclusión en la trayectoria de desarrollo de África. El sistema de gobernanza, el diseño de políticas y los procesos de aplicación de políticas de Botsuana son factores clave para la inclusión.

El Gobierno de Botsuana tiene el poder de impulsar el cambio debido al papel central que desempeña la inclusión en su sistema de gobernanza. El acceso a la participación política es un requisito previo esencial para la sostenibilidad de un sistema político en un país con una población joven. Esta constatación ha provocado un cambio de paradigma en la forma de concebir el desarrollo.

Ayuda oficial al desarrollo

En un momento en que África experimenta grandes transiciones y las dinámicas de poder están cambiando, es esencial analizar el proceso de diseño de las políticas de desarrollo. Además, las incertidumbres asociadas a la cooperación internacional plantean otro gran problema. La ayuda ha sido durante mucho tiempo un componente esencial de las estrategias de desarrollo. 

Sin embargo, cada vez más gobiernos africanos están convencidos de que la ayuda internacional en su forma actual podría disminuir en la próxima década. De hecho, según datos del CAD y la OCDE, la ayuda ya está disminuyendo. También estamos asistiendo a un desplazamiento de la ayuda tradicional hacia el apoyo militar, especialmente evidente en la región del Sahel, en África Occidental. Una parte significativa de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) proporcionada al Sahel se destina ahora a fines militares. Como consecuencia, la cuestión del desarrollo dentro del sistema de cooperación internacional se está cuestionando críticamente.

Del multilateralismo basado en normas a la emergencia de potencias regionales  

El sistema multilateral tradicional se enfrenta actualmente a grandes desafíos, ya que poderosos actores nacionales cuestionan su papel y su eficacia. La sostenibilidad de este sistema está ahora en entredicho. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) definen una agenda universal que debería ser adoptada y aplicada por países como Nueva Zelanda, Australia, Malawi y Estados Unidos. Sin embargo, cuando se evalúan los avances a través de diversos informes, queda claro que la brecha es cada vez mayor, sobre todo en relación con la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Ante la incertidumbre mundial, África está avanzando hacia una agenda interna, dando prioridad a sus propios objetivos de desarrollo.

El establecimiento del Acuerdo Africano de Libre Comercio es un ejemplo concreto de esta tendencia. Aunque la aplicación del acuerdo y el establecimiento de un proceso de armonización llevan tiempo y son complejos, estamos decididos a avanzar hacia la creación de una zona de libre comercio. Creemos firmemente que reestructurar nuestra política de desarrollo significa reforzar nuestros mercados interiores regionales. Es en estos mercados donde podemos fomentar una dinámica de aprendizaje en términos de competitividad, que nos permita asumir un papel significativo en un mundo cada vez más globalizado.

Ante los retos a los que nos enfrentamos, estamos obligados a dar prioridad al objetivo de la integración regional, con el que estamos comprometidos desde los años sesenta. Reconocemos que uno de los principales obstáculos para el desarrollo global de África es su fragmentación. Por tanto, es esencial que busquemos soluciones regionales, ya que ofrecen las vías más eficaces para avanzar en diversos sectores como la educación, la energía, el transporte y muchos otros. Al optar por la integración regional, podemos aplicar soluciones adecuadas a escala regional, allanando el camino para un desarrollo global en todo el continente.

Al comprometerse activamente en la búsqueda de tales soluciones, los gobiernos nacionales podrían restaurar su credibilidad y fomentar el éxito de los procesos de democratización. A medida que los grupos regionales crecen en influencia y poder, pueden configurar eficazmente la dinámica de liderazgo a nivel nacional. Este avance hacia la cooperación regional no sólo refuerza la voz colectiva de las naciones africanas, sino que también crea una plataforma para la toma de decisiones compartida y la resolución de problemas en colaboración. Al reforzar las competencias de las estructuras regionales, podemos contribuir al desarrollo de un liderazgo responsable y receptivo a nivel regional y nacional, fomentando la estabilidad, el progreso y la gobernanza eficaz.

Inclusividad 

Al reconsiderar nuestra concepción del desarrollo, debemos tener en cuenta la integración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Pero la cuestión es si este enfoque de «desarrollo tradicional» seguirá dominando o si surgirán otros enfoques. Los agentes locales desconfían de las concepciones tradicionales del desarrollo en toda África, de norte a sur y de este a centro. La credibilidad de los donantes, los socios y los gobiernos es hoy particularmente baja entre las generaciones más jóvenes.

Este cambio de percepción nos obliga a reconsiderar la forma en que percibimos la política de desarrollo. Debemos alejarnos de los modelos convencionales e idear enfoques innovadores que respondan a las aspiraciones y prioridades de las comunidades locales. El compromiso con los ODS y la integración de consideraciones medioambientales serán elementos clave en este proceso. Si nos centramos en un desarrollo integrador y participativo, podremos lograr resultados más significativos y eficaces que respondan a las aspiraciones de los jóvenes y a los acuciantes retos de nuestro tiempo.

Para repensar el desarrollo de manera eficaz, es imperativo hacer de la inclusión un principio fundamental. No se trata de un concepto abstracto; al contrario, puede manifestarse de forma tangible a través de procesos específicos. El enfoque jerárquico tradicional en el diseño de las políticas de educación, sanidad y otras se ha topado a menudo con la resistencia de la opinión pública. En este contexto, la inclusión requiere la coproducción de políticas públicas por parte de los gobiernos y todas las partes interesadas a niveles nacional y local.

Para salvar la distancia entre las soluciones tecnológicas y su aplicación efectiva, también hay que plantearse soluciones políticas. Esto implica una revisión completa de los sistemas de gobernanza, situando la inclusividad en el centro de estos sistemas. Este cambio de paradigma es esencial si queremos satisfacer las expectativas de los jóvenes y perseguir activamente la Agenda 2063, una visión compartida para el desarrollo de África.

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Reinventar los sistemas de gobernanza  

Para garantizar la participación activa de los ciudadanos en el desarrollo, África debe reinventar sus sistemas de gobernanza. Estos nuevos sistemas deben incorporar dos dimensiones esenciales: el empoderamiento de las comunidades locales y la redefinición de las funciones del Estado. Esta transformación debe dar prioridad a los enfoques participativos frente a la imposición de un sistema vertical jerárquico. El PIB per cápita de Botsuana es de 8.000 dólares. Este resultado no es atribuible únicamente a las exportaciones de diamantes, sino a un liderazgo y una gobernanza que han dado prioridad a la mejora de las condiciones de vida de la población.

Como ejemplo de planificación integradora, durante mi mandato como Primer Ministro en 1998, llevamos a cabo una investigación en profundidad en Níger como parte de nuestro proceso de planificación trienal. En lugar de delegar el diseño del plan en expertos, recabamos activamente la opinión de la población para conocer cuáles eran sus prioridades. Esta encuesta se llevó a cabo durante siete meses en todo el país, con la esperanza de identificar áreas prioritarias. Nuestras hipótesis sobre las prioridades nacionales se vieron cuestionadas por el hecho de que las cuestiones relacionadas con el agua, la producción agrícola y la tierra se juzgaban de forma diferente en las distintas regiones. Este estudio ha demostrado la importancia de tener en cuenta las distintas voces y perspectivas de la población para elaborar políticas eficaces.

Sorprendentemente, nuestros resultados revelaron que la justicia era la principal prioridad en todas las regiones, por delante del agua, la educación y las infraestructuras. Este resultado inesperado subraya la importancia crucial de abordar las cuestiones relacionadas con la justicia como parte de nuestros esfuerzos de desarrollo. Este resultado pone de manifiesto el arraigado deseo de las personas de recibir un trato justo y equitativo, y de contar con un sistema jurídico que respete sus derechos. Hacer de la justicia una prioridad es esencial para crear una sociedad en la que las personas puedan prosperar, se fomente la confianza y se refuerce la cohesión social.

Repensar el desarrollo en África requiere una reevaluación global de la justicia en su conjunto. La justicia debe considerarse de forma holística, abarcando no sólo el sistema jurídico, sino también las dimensiones social, económica y política. Es imperativo abordar las barreras y desigualdades sistémicas que impiden el acceso a la justicia, promover la transparencia y la rendición de cuentas, y garantizar resultados justos y equitativos para todas las personas. Si situamos la justicia en el primer plano de nuestra agenda de desarrollo, podremos crear una sociedad más inclusiva y justa, que empodere a las personas y promueva el progreso sostenible de África en su conjunto.