Europa antes de la tormenta

«Siempre he pensado que Europa se formaría en las crisis, y que sería la suma de las soluciones que aportáramos a esas crisis».

Jean Monnet, Memorias, París, Fayard, 1976, p. 488

«Cuando se está en la tormenta, hay que atravesarla y, sobre todo, no cambiar de dirección: es la única manera de salir bien de ella».

Jean Monnet, nota manuscrita sin fecha, Lausana, Fundación Jean Monnet para Europa, Archivos Jean Monnet  

La idea de que las crisis son una fuerza motriz para la integración europea está muy extendida y se repite, a menudo con referencia a la famosa predicción de Jean Monnet de que «Europa se hará en las crisis» y será la «suma de las soluciones» a esas crisis. Ciertamente, los últimos años nos han brindado la oportunidad de poner a prueba esa teoría. Con la pandemia de COVID-19, el mundo entero se ha visto sometido a una de las mayores emergencias sanitarias de los tiempos modernos. Y mientras las consecuencias humanas y económicas de la pandemia aún no se habían contenido, la escalada de la guerra en Ucrania tras la agresión rusa de febrero de 2022 creó una nueva y grave crisis geopolítica y humanitaria en el corazón de Europa. ¿Cómo han respondido las instituciones europeas a esas crisis?

Aunque todavía es demasiado pronto para evaluar a largo plazo la eficacia de las respuestas europeas a la pandemia y la guerra, hay que reconocer que, en conjunto, la Unión Europea y sus Estados miembros han respondido con más decisión y de forma más unificada de lo que esperaban muchos observadores del proyecto europeo¹. Para reconstruir Europa tras la pandemia, los gobiernos europeos aprobaron con rapidez el plan NextGenerationEU, un instrumento temporal que destina 800 mil millones de euros a nuevas inversiones para estimular la recuperación económica, pero también a transformar las sociedades europeas a largo plazo. Según la Comisión Europea, esos fondos, junto con el presupuesto a largo plazo de la Unión Europea para el periodo 2021-2027, ascienden a más de 2 billones de euros y constituyen «el mayor plan de recuperación jamás financiado en Europa»². Uno de los cambios más importantes es que, para obtener los fondos necesarios, se ha autorizado a la Comisión Europea a endeudarse directamente en los mercados financieros en nombre de la Unión Europea. Además, casi la mitad de los fondos de NextGenerationEU no se distribuyen a los Estados miembros como préstamos, sino como subvenciones. En resumen, puede decirse que se tomaron medidas sustanciales hacia una unión fiscal, como deseaban desde hace tiempo los partidarios del proyecto europeo.

Incluso la respuesta inicial de la Unión Europea a la invasión rusa de Ucrania fue más clara y solidaria de lo que muchos esperaban -incluido probablemente el propio Putin-, dada la larga historia de enfoques a menudo contradictorios de los distintos gobiernos europeos hacia el régimen ruso. Con pocas excepciones, los Estados miembros han adoptado sanciones contra Rusia y ayuda militar a Ucrania, y han acogido a millones de refugiados ucranianos. Sorprendentemente, la ayuda militar a Ucrania no sólo ha sido proporcionada por los Estados miembros, sino también por mecanismos europeos como el Fondo Europeo para la Paz.

Muchos consideraron que tales acontecimientos confirmaban la predicción de Monnet. Según esa interpretación optimista, Europa respondería a las tormentas de la pandemia y la guerra como Monnet habría deseado: emprendiendo un camino de solidaridad e integración, no sólo económica sino también política y estratégica. De ser así, los gobiernos europeos habrían aprendido por fin las lecciones de la mayor crisis anterior a la pandemia y la guerra, la «crisis de la deuda soberana europea», que se prolongó durante gran parte de la segunda década de este siglo sin que los gobiernos e instituciones europeos actuaran con prontitud y eficacia.

En medio de la tormenta financiera y económica, se alzaron voces contradictorias para determinar sus causas y remedios. Por un lado, los críticos del proyecto de integración europea han interpretado los problemas de la eurozona como la confirmación de que formar una unión monetaria y económica entre países tan heterogéneos económica y culturalmente fue un error y que la mejor solución sería retornar a Estados-nación plenamente soberanos. Por otro lado, los partidarios del euro y de la integración europea creían que el verdadero problema era lo incompleto de las instituciones europeas, a menudo descritas como una «casa a medio construir»³. La solución vendría de una mayor integración supranacional: una unión bancaria, una unión fiscal y, por último, una verdadera unión política.

Pero, ¿por qué las instituciones europeas están «incompletas»? ¿Por qué la casa sólo se ha construido parcialmente? ¿Podemos esperar razonablemente que crisis como pandemias y guerras lleven a los europeos a construir el resto de la casa más rápidamente?

De hecho, todo el proyecto europeo se basa en una estrategia de integración parcial de funciones e instituciones en algunos ámbitos -el carbón y el acero al principio, luego el comercio, más recientemente la moneda- sin integrar al mismo tiempo otros ámbitos esenciales y complementarios. Esta estrategia se ha adoptado a menudo no por miopía o error de cálculo, sino precisamente con la esperanza de que la integración parcial crearía más tarde las condiciones para una mayor integración⁴. Desde este punto de vista, las propias crisis, a veces agravadas precisamente por la falta de instituciones «completas» a nivel supranacional, actuarían como catalizador y animarían a los europeos a crear soluciones comunes mediante una mayor integración. Utilizando la metáfora de la casa a medio construir, la llegada de las tormentas animaría a los europeos a terminar de construir el tejado para no mojarse.

Pero, ¿no habría sido mejor construir toda la casa, incluido el tejado, antes de que empezara a llover? Jean Monnet y sus seguidores habrían preferido sin duda una solución así: la construcción, desde el principio, de una federación europea fuerte y unitaria, con competencias no sólo en materia económica, sino también política, incluidas la defensa y la política exterior. La creación inicial de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), de la que Jean Monnet fue el primer presidente, se concibió como la «primera etapa de la Federación Europea», según la declaración de Schuman de 9 de mayo de 1950, «fecha que se celebra cada año como Día de Europa».  El siguiente paso debía ser la creación de un ejército europeo y una política exterior común en el seno de una Comunidad Europea de Defensa (CED) y una Comunidad Política Europea (CPE), con instituciones ejecutivas y legislativas federales de facto. Pero el Tratado de la CED, ratificado por Alemania Occidental, los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo, fue rechazado por la Asamblea Nacional francesa en 1954 y abandonado.

Ante la imposibilidad política de crear directamente una federación, Monnet y otros partidarios del proyecto europeo optaron por una estrategia de integración parcial y gradual, en ámbitos principalmente técnicos y especializados, pero con la esperanza de que el carácter incompleto e inadecuado de las instituciones existentes creara entonces los incentivos necesarios para una mayor integración. Como escribió George Ball, que trabajó con Monnet: «Había un método bien concebido en esa aparente locura… Monnet reconoció que la propia irracionalidad del plan [la integración sólo en algunos ámbitos] podría proporcionar la presión necesaria para lograr lo que quería: el comienzo de una reacción en cadena»⁵.

En este contexto nació la visión de Monnet de las crisis como motor de la integración europea. La apuesta consistía en que, ante retos que requerirían una respuesta europea unificada, el costo de no disponer de instituciones más completas sería obvio y llevaría a superar las limitaciones políticas para crear tales instituciones. Y de hecho, en más de setenta años de historia europea, la estrategia de «reacción en cadena» ha producido una integración cada vez mayor en ámbitos cada vez más amplios, confirmando en parte las intuiciones de Monnet. Sin embargo, al mismo tiempo, el carácter incompleto de las instituciones europeas ha generado costos que a menudo han mermado la confianza y el apoyo de gran parte de la población a la integración europea. Los límites de la estrategia de integración parcial se hicieron evidentes durante la crisis económica y financiera o, por poner otro ejemplo importante, ante las actuales crisis humanitarias y políticas relacionadas con los flujos migratorios, que hasta ahora han carecido de una respuesta europea unificada y eficaz.

Uno de los problemas de la estrategia de integración parcial es que puede llevar a subestimar las razones subyacentes que obstaculizan la integración: los elevados costos políticos de conciliar preferencias, intereses e identidades heterogéneas. Es precisamente esa heterogeneidad política la que ha impedido la formación de una federación europea en el pasado. Desde el principio, la integración europea ha tenido más éxito en los ámbitos económicos (integración comercial, formación de un mercado único), donde los costos de la heterogeneidad son mucho menores y compensados por los beneficios asociados a la diversidad. En el intercambio de bienes, servicios e ideas, la diversidad de gustos, tecnologías y culturas suele ser beneficiosa. Pero la situación cambia cuando pasamos a ámbitos más «políticos», en los que, por definición, todos tenemos que estar de acuerdo sobre los mismos bienes públicos y políticas comunes. En este caso, tener opiniones y preferencias diferentes dificulta la integración. El análisis económico de las uniones políticas ha subrayado la importancia del «compromiso» entre las economías de escala en la provisión de bienes públicos y los costos de la heterogeneidad política⁶. Este trade-off se encuentra en el centro del dilema europeo y no puede superarse mediante una integración parcial, porque en última instancia es necesario decidir dónde reside el poder de decisión y el monopolio de la fuerza legítima cuando se trata de bienes públicos que definen la soberanía, como la política fiscal, la defensa y la seguridad.

Desde este punto de vista, las respuestas europeas a la pandemia y a la guerra no han cambiado realmente la naturaleza y los límites de las instituciones europeas. La casa común europea sigue en gran medida sin construirse y el vaso europeo dista mucho de estar lleno. Por un lado, sería poco generoso no reconocer la novedad de acontecimientos como la aprobación de la NextGenerationEU o los esfuerzos conjuntos de la Unión Europea para apoyar a Ucrania contra la agresión rusa. Por otro lado, en su respuesta tanto a la pandemia como a la guerra, Europa ha puesto de manifiesto las limitaciones de sus incompletas e inadecuadas instituciones.

Tales limitaciones tienen raíces antiguas, como nos recuerda el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea. Durante la Guerra Fría y más allá, la falta de instituciones europeas comunes de defensa y seguridad se compensó en parte con la alianza política y militar con Estados Unidos. Incluso hoy, en una situación geopolítica muy diferente, la respuesta europea a las crisis recientes ha dependido significativamente de Estados Unidos. Por ejemplo, las instituciones estadounidenses, a pesar de los problemas y contradicciones causados por una situación política interna muy polarizada, han desempeñado un papel crucial tanto en el desarrollo de vacunas contra el COVID-19 como en el apoyo a Ucrania.

La experiencia europea con las vacunas es instructiva, ya que ilustra tanto la fortaleza como la debilidad de las instituciones europeas a la hora de hacer frente a crisis para las que no fueron diseñadas originalmente. Históricamente, las políticas sanitarias en Europa han sido competencia nacional. Dada la magnitud y la urgencia del reto sanitario planteado por el COVID-19, los gobiernos y las instituciones europeas decidieron sabiamente que sería necesaria una respuesta unificada. En junio de 2020, la Comisión Europea presentó una «Estrategia Europea de Vacunas» para acelerar el desarrollo, la producción y la distribución de vacunas. Pero las inversiones más cuantiosas y las colaboraciones público-privadas más innovadoras para desarrollar vacunas de ARN mensajero no se hicieron en Europa, sino en Estados Unidos, en el marco de la Operación Warp Speed, lanzada en mayo de 2020 -quizá la única iniciativa realmente eficaz de la administración de Trump contra la pandemia-. Uno se pregunta cuánto tiempo habría tardado si la Unión Europea hubiera tenido que desarrollar y producir sus propias vacunas por su cuenta.

Europa lo hizo mucho mejor en la siguiente fase, la de adquisición y distribución de vacunas. En general se acepta que la adquisición centralizada a nivel europeo era preferible a lo que habría ocurrido si los Estados miembros hubieran tenido que abastecerse de vacunas al azar en el mercado internacional. Pero incluso ese proceso no estuvo exento de críticas, especialmente en la fase inicial⁷. Las instituciones europeas, construidas sobre una estrategia de integración parcial en áreas principalmente económicas, no estaban preparadas para tratar la adquisición de vacunas como una emergencia sanitaria y humana, que habría requerido decisiones rápidas y procedimientos racionalizados. En lugar de ello, según muchos observadores, se adoptó inicialmente un enfoque burocrático, que tenía más probabilidades de mantener los precios bajos que de salvar vidas y reconducir rápidamente la vida económica y social. A pesar de la ineficacia y lentitud iniciales, los europeos acabaron teniendo éxito en la campaña de vacunación gracias al valor y el compromiso de muchas personas a muchos niveles (instituciones europeas, gobiernos nacionales, administraciones locales, personal sanitario, ciudadanos). Sin embargo, sobre todo al principio, faltaron instituciones diseñadas para responder inmediatamente a la emergencia sanitaria.

El mismo problema de insuficiencia político-institucional surge cuando examinamos más de cerca la respuesta europea a la guerra. Si bien es cierto que la Unión Europea ha sido más coherente de lo esperado, también hay que reconocer que gran parte de la ayuda a Ucrania no ha procedido de la Unión Europea y sus Estados miembros, sino de Estados Unidos. Según el Instituto Kiel para la Economía Mundial, entre enero de 2022 y enero de 2023, Estados Unidos ha prometido 46 600 millones de dólares en ayuda militar a Ucrania, frente a los 3 300 millones de las instituciones europeas, 2 500 millones de Alemania y Polonia, y menos de 1 000 millones de Francia, Italia y Países Bajos, respectivamente⁸. Independientemente de la cuantía relativa de la ayuda militar, se plantea la cuestión más general de hasta qué punto la respuesta política y militar europea habría sido unificada y decisiva si hubiera habido un presidente en la Casa Blanca dispuesto a tolerar la invasión rusa. Y desde luego no puede decirse que todos los gobiernos europeos hayan adoptado recientemente políticas exteriores unificadas y coherentes, no sólo hacia Ucrania y Rusia, sino también en lo que respecta a las relaciones políticas y económicas con China y otros Estados y regiones no europeos.

En resumen, aunque la Unión Europea haya afrontado la pandemia y la guerra con mucha más cohesión de lo que muchos esperaban, no puede concluirse que esas crisis hayan generado hasta ahora cambios institucionales verdaderamente estructurales y permanentes. Y no hay garantías de que nuevas crisis anuncien una mayor integración. Al contrario, en ausencia de instituciones adecuadas, la llegada de nuevas crisis podría tener efectos centrífugos y destructivos. En griego antiguo, «crisis» significaba «decisión» y entró en las lenguas modernas con el significado médico de «punto de inflexión» de una enfermedad, que puede conducir a la recuperación, pero también a la muerte. Uno de los primeros usos del término en italiano se encuentra en un soneto de Gasparo Squaro dei Broaspini, un erudito veronés del siglo XIV:

Et non mi penso che per poco agreggio

franco cor tremi e perda vigoria;

però temo a la crisis, che vi svia,

che la non croli il temo al suo charegio.

Es decir, parafraseando un tanto libremente:

Y no creo que por un momento oscuro

un corazón valiente tiemble y pierda su fuerza;

pero temo la crisis, que extravíe

y rompa el timón de su carro.

Gasparo creía que un poco de mal tiempo no debía asustar a un corazón valiente – y ciertamente muchos líderes y ciudadanos europeos han demostrado valor y determinación tanto contra la pandemia como durante la actual crisis geopolítica. Pero Gasparo también temía que las crisis, cuando son muy graves, pueden despistarnos y desviarnos del camino. El remedio es prepararse con antelación, asegurándose de que el timón político-institucional es sólido antes de que lleguen nuevas tormentas. En Europa, el periodo de integración parcial y gradual ha terminado y, en su lugar, debemos pensar en formas de integración más sistemáticas y globales. La solución más eficaz, como se ha dicho a menudo, sería crear desde cero las instituciones que aún faltan: una verdadera unión fiscal, militar, política y estratégica.

Pero, ¿cómo puede lograrse hoy una construcción tan ambiciosa, en una Unión de veintisiete países cultural y políticamente diversos, cuando ni siquiera los seis países fundadores pudieron ponerse de acuerdo en los años cincuenta y los intentos posteriores de unificar la defensa y la política exterior no han sido mucho más alentadores?

En principio, éste podría ser un momento histórico para el progreso estructural, que vaya más allá de la integración parcial y conduzca a la creación de un sistema de carácter federal, como propugnaban en 1950 Schumann y Monnet. Como ya se ha mencionado, la teoría de la formación de uniones políticas sugiere que su tamaño, en equilibrio, surge de un compromiso entre economías de escala y heterogeneidad de preferencias. Al invadir Ucrania y amenazar la paz en Europa, Putin ha contribuido involuntariamente a cambiar este compromiso en favor de una integración política y militar mucho más amplia entre los países que se oponen a la agresión rusa. La defensa y la seguridad se han vuelto más importantes, aumentando el peso de las economías de escala en la compensación. En términos más generales, las pandemias y las guerras han puesto de relieve la importancia de coordinar las políticas públicas en ámbitos en los que las economías de escala son importantes, aumentando los incentivos para la integración fiscal y política, al tiempo que se tiene en cuenta la heterogeneidad de las preferencias⁹.

Sin embargo, cabe preguntarse si esos efectos son suficientes para crear incentivos estables para una unión político-militar en Europa. La mayor importancia de la defensa puede no conducir a una mayor integración política a nivel europeo por dos razones. La primera objeción proviene de quienes argumentan que la unificación político-militar europea no sería necesaria porque los Estados miembros pueden lograr una mayor seguridad con menores costos políticos en alianzas militares como la OTAN. Y de hecho, la agresión rusa contra Ucrania ha reforzado y ampliado la OTAN, con la adhesión de Finlandia y posiblemente Suecia. Una contraobjeción a ese argumento es que la integración político-militar europea y la alianza atlántica no son sustitutivas sino complementarias, y que cada una se beneficiaría del fortalecimiento de la otra.

Una segunda objeción, mucho más incisiva, sería que las razones subyacentes que impidieron en el pasado la integración de la defensa y la política exterior a escala europea -la heterogeneidad política y cultural entre los distintos Estados miembros- siguen siendo válidas hoy en día. Pero, ¿es cierto que los europeos son tan diversos política y culturalmente que no puede formarse una estructura integrada con características federales? Se trata de una cuestión empírica difícil de responder de forma inequívoca y sobre la que el debate está abierto. Antes de la pandemia y la guerra, Alberto Alesina, Guido Tabellini y Francesco Trebbi se habían preguntado en 2017 si Europa era un «espacio político óptimo». Dichos economistas habían medido la heterogeneidad cultural en Europa y Estados Unidos y concluyeron que, efectivamente, los europeos son algo heterogéneos culturalmente entre sí, pero no mucho más que los ciudadanos de cada país europeo entre sí o los estadounidenses entre sí¹⁰. Esto podría interpretarse como una buena noticia para las perspectivas de integración europea, dado que Estados Unidos es una federación por derecho propio a pesar de su heterogeneidad. En cambio, el estudio de Alesina y sus coautores evalúa las perspectivas de integración política europea con menos optimismo, dada la evolución en el tiempo de las respuestas de los europeos a preguntas directas sobre su identidad nacional.

En efecto, los valores y las identidades no son inmutables, sino que evolucionan «endógenamente», como dicen los economistas, es decir, según la evolución del contexto histórico, político, social y económico. Por tanto, es en el ámbito de la evolución de los valores y las identidades donde se plantean hoy las cuestiones fundamentales sobre el futuro de Europa. Es posible que las tormentas de los últimos años cambien de nuevo la actitud de muchas personas hacia los ideales asociados al proyecto de integración europea. Por ejemplo, la agresión rusa contra Ucrania ha puesto de relieve la importancia de las reglas democráticas y de los derechos políticos y humanos, al tiempo que ha desacreditado modelos alternativos autocráticos y antiliberales. Desde ese punto de vista, también es significativo que en la raíz del conflicto entre Ucrania y el régimen de Putin esté el deseo de una gran parte del pueblo ucraniano de ingresar en la Unión Europea. Por tanto, es posible que el conflicto entre Ucrania y Rusia haya vuelto a poner el acento en los valores e identidades europeos comunes que, de ser compartidos, podrían facilitar la integración política a largo plazo.

Pero incluso si se produjera una mayor convergencia en torno a los valores e identidades paneuropeos, es probable que persista durante mucho tiempo una importante diversidad de preferencias y perspectivas entre los distintos grupos y poblaciones de Europa. Esta heterogeneidad no debe negarse ni subestimarse. Al contrario, es precisamente a causa de esta diversidad que cualquier avance hacia una mayor integración en ámbitos políticos sensibles requerirá un enfoque flexible y consensuado, que permita a las poblaciones con puntos de vista diferentes «entrar» pero también «salir» de dichos grupos, y que permita acuerdos entre subconjuntos de países afines.

Para lograr el mayor consenso y estabilidad posibles, la integración debe producirse en ámbitos donde las economías de escala y alcance sean enormes y, sobre todo, en la protección de los intereses y valores que verdaderamente unen a la mayoría de los ciudadanos europeos, empezando por la defensa de la democracia y los derechos humanos. De este modo, como defendía Jean Monnet, habría muchas más posibilidades de salir indemnes de una futura tormenta.