2027: el año de la autonomía estratégica europea

Este documento de trabajo está disponible en inglés y francés en la página web del Groupe d’études géopolitiques.

Aunque los escenarios de operaciones europeo (la guerra en Ucrania) y asiático (el riesgo de guerra en torno a Taiwán) puedan parecer distantes entre sí, son interdependientes y todo apunta a que lo serán cada vez más en el futuro. Para Europa, ninguna estrategia sostenible puede ignorar esta realidad.

El protagonismo de Estados Unidos en la respuesta a la agresión rusa, ilustrado por los 35 mil millones de dólares¹ en ayuda militar a Ucrania y el envío de 20 mil soldados estadounidenses adicionales a Europa², ha llevado a muchos analistas a proclamar un nuevo «pivote hacia Europa» y la muerte prematura del proyecto de «autonomía estratégica europea»³, que pretendía reducir la dependencia militar europea de Estados Unidos. Hoy en día, los europeos no están preparados⁴ para defender su continente sin una fuerte implicación estadounidense, y la guerra de Ucrania los ha llevado a depender más, no menos, de Estados Unidos⁵.

Sin embargo, concluir que el objetivo de una Europa estratégicamente más autónoma ya no es relevante resulta miope, tanto en el tiempo como en el espacio. Desde 2018, el Pentágono considera que las fuerzas estadounidenses no son capaces de ganar dos guerras simultáneas contra grandes potencias. Esto crea un dilema geoestratégico entre los escenarios de operaciones europeo y asiático, con la inversión de recursos y capacidades en uno a expensas del otro. Aunque en los últimos meses la administración de Biden haya dado prioridad al apoyo a Ucrania frente a Rusia, está claro que el desafío chino sigue siendo la prioridad estratégica de Estados Unidos en las próximas décadas. En lugar de dar por sentado el apoyo estadounidense, los europeos deberían anticipar que el apoyo podría variar considerablemente en función de la situación en Asia Oriental.

Los europeos necesitan incorporar urgentemente el riesgo de un doble frente a sus cálculos estratégicos. Con Rusia habiendo abierto un primer frente en Europa, el factor Taiwán tiende a convertirse en una variable clave de la seguridad europea. Si China no es capaz de invadir Taiwán a corto plazo, muchos observadores creen que podrá hacerlo en 2027, un paso crucial en el proceso de modernización del Ejército Popular de Liberación (EPL). Desde la perspectiva de la seguridad europea, cabe extraer dos conclusiones. En primer lugar, estadounidenses y europeos deberían considerar su apoyo militar a Ucrania no sólo como un apoyo a la soberanía e integridad territorial de dicho país, sino también como un medio de debilitar las capacidades ofensivas rusas a largo plazo. El objetivo debería ser que, para 2027, cuando China sea capaz de abrir un segundo frente en Asia Oriental, Rusia ya no sea una amenaza importante en Europa. En segundo lugar, los europeos deberían invertir en su autonomía estratégica para garantizar que, cuando China sea capaz de invadir Taiwán, el posible redespliegue estadounidense entre los distintos escenarios no deje a Europa en una posición demasiado vulnerable.

El problema del doble frente

Desde la Estrategia de Defensa Nacional de 2018, Estados Unidos ha tratado de preparar sus fuerzas para una confrontación con una gran potencia militar⁶: China o Rusia. Según ese enfoque, Estados Unidos no podría prevalecer en dos escenarios de operaciones a la vez, pero aún podría derrotar a una gran potencia mientras disuade los intentos oportunistas de otro adversario. Aunque los defensores de tal doctrina sean conscientes del riesgo de que Estados Unidos se enfrente a dos conflictos simultáneos, sostienen que la mejor forma de evitar una segunda gran guerra es hacer una demostración de fuerza disuasoria en el primer frente⁷. El presidente Biden pareció seguir esa lógica cuando, en mayo de 2022, subrayó que una respuesta contundente a Rusia en Ucrania ayudaría a disuadir a China⁸ de intentar una acción similar en Taiwán.

Enfrentarse simultáneamente a dos grandes guerras es un reto de enormes proporciones, y la capacidad de Estados Unidos para responder con contundencia a un adversario no nos dice necesariamente mucho sobre su capacidad para hacer lo mismo en dos escenarios a la vez. En consecuencia, la estrategia disuasoria sólo es parcialmente eficaz, y persiste el riesgo de una apertura oportunista de un segundo frente. El dilema de los dos escenarios se agrava aún más con el retorno de la guerra de alta intensidad, que consume enormes cantidades de material y municiones. Aunque Estados Unidos no participe directamente en la guerra de Ucrania, su apoyo militar a Kiev ya está revelando las deficiencias de la base industrial de defensa estadounidense⁹, y un doble frente desbordaría rápidamente sus capacidades de producción.

Es cierto que el dilema de los dos escenarios debe relativizarse, ya que las necesidades de capacidad en Europa son principalmente terrestres, mientras que una confrontación con China implicaría principalmente capacidades aéreas y marítimas. Sin embargo, la presencia terrestre estadounidense en Europa tiene implicaciones de apoyo logístico y financiero que también podrían ser útiles en Asia. Además, cualquier aumento sustancial de la presencia militar estadounidense en Europa implicaría también medios de transporte marítimo y de apoyo aéreo. Por el contrario, las capacidades terrestres estadounidenses desempeñan un papel importante en la disuasión convencional en Asia¹⁰ y podrían ser necesarias para preparar mejor a las fuerzas terrestres taiwanesas para hacer frente a una invasión china. El apoyo militar a Ucrania ya ha provocado retrasos en las entregas de armas a Taiwán¹¹, lo que indica que un frente doble impondría dolorosas decisiones para Estados Unidos.

Centrarse en Asia

Los europeos deberían considerar el riesgo de un doble frente como un factor clave en sus cálculos estratégicos, sobre todo teniendo en cuenta que la amenaza china es claramente la prioridad de Estados Unidos. El compromiso de la administración de Biden con la defensa de Europa ya ha suscitado fuertes críticas del bando de «Asia First»¹², que considera que Ucrania es una «distracción» de Taiwán y de los necesarios esfuerzos de disuasión contra China. La elección de una Cámara de Representantes republicana, más reacia a apoyar a Ucrania¹³, ha reforzado este argumento. Aunque se han propuesto muchas opciones para que Estados Unidos resuelva el dilema de los dos escenarios -entre ellas, tratar de dividir a China y Rusia, centrarse en Asia Oriental¹⁴, mejorar la coordinación y el reparto de cargas entre los aliados¹⁵ o adoptar una estrategia de intervención indirecta¹⁶– existe un amplio consenso sobre la prioridad de China y el escenario de Asia Oriental.

La política de la administración de Biden respecto a Ucrania puede interpretarse a través de este prisma. Al declarar el 25 de abril de 2022 que el objetivo de Estados Unidos era ver a Rusia «debilitada hasta el punto de que no puedan hacer el tipo de cosas que hicieron al invadir Ucrania»¹⁷, el secretario de Defensa Lloyd Austin expresó su deseo de ver disminuir la amenaza rusa hasta el punto de que el poder de Estados Unidos pudiera volver a centrarse plenamente en el desafío chino. Una victoria rusa en Ucrania supondría el riesgo de inmovilizar más recursos estadounidenses en Europa¹⁸ a largo plazo y dificultaría seriamente la capacidad del Pentágono para equilibrar las crecientes capacidades de China en Asia Oriental. Por tanto, la fuerte inversión actual de Estados Unidos en Europa no debería interpretarse como un «pivote inverso» estructural hacia Europa, sino más bien como una forma de inversión indirecta en la capacidad de Estados Unidos a mediano plazo para centrarse en la amenaza china¹⁹, siguiendo una estrategia a dos tiempos²⁰. La Estrategia de Defensa Nacional estadounidense de 2022²¹ tiende a validar esta hipótesis. Distingue explícitamente entre el desafío estructural chino a largo plazo y una amenaza rusa «aguda» (es decir, elevada, pero a más corto plazo), lo que implica que el apoyo a Ucrania no debe ir en detrimento de la capacidad estadounidense a más largo plazo para responder a la amenaza china.

En consecuencia, los europeos deberían esperar que la posible apertura de un segundo frente en Asia Oriental tenga consecuencias drásticas para la seguridad europea. El principal efecto dominó que los europeos deberían prever es una reevaluación del compromiso de Estados Unidos con Europa. Si el equilibrio militar regional en Asia Oriental parece cada vez más favorable a China²², Estados Unidos puede esperar aprovechar su superioridad global para invertir la tendencia, lo que lo llevaría a delegar más responsabilidades en sus aliados europeos²³. Como dijo un antiguo comandante militar estadounidense en Europa en 2018²⁴, «Estados Unidos necesita un pilar europeo muy fuerte […] Estados Unidos no tiene la capacidad de hacer todo lo que tiene que hacer en Europa y el Pacífico para hacer frente a la amenaza china.» Según esta lógica, los europeos deberían invertir en su autonomía estratégica para estar mejor preparados para asumir la responsabilidad del esfuerzo contra Rusia en caso de crisis en Asia. Por el contrario, si la debilidad europea obligara a Estados Unidos a mantener un compromiso excesivo en Europa, obstaculizando así su capacidad para actuar en Asia Oriental, esto podría llevar a Washington a considerar a Europa como una carga insoportable y amenazar seriamente la relación transatlántica.

El punto de inflexión de 2027

¿En qué momento el riesgo de un segundo frente en Asia debería llevar a los europeos a demostrar una mayor autonomía estratégica en Europa? La manifestación más evidente del dilema de los dos escenarios sería un intento chino de invadir Taiwán. Una acción militar más limitada en el Estrecho de Taiwán, como incursiones aéreas o un embargo naval, no requeriría la misma movilización de fuerzas estadounidenses y plantearía un dilema menos grave. Sin embargo, una invasión a gran escala de Taiwán sólo será una perspectiva realista cuando China sea capaz de lograr una clara superioridad aérea y marítima; y el EPL necesitará poder transportar sus tropas con una gran flota anfibia²⁵, que actualmente no posee en número suficiente.

Según algunos analistas²⁶ y fuentes de inteligencia²⁷, China también se ha visto sorprendida por la capacidad de resistencia de las fuerzas armadas ucranianas, a pesar de la superioridad -al menos numérica- del ejército ruso. El paralelismo se establece rápidamente con una posible confrontación China-Taiwán y hace que el escenario de una invasión de Taiwán parezca aún más arriesgado para el EPL, dadas las dificultades específicas asociadas a la invasión de una isla. Como el costo político de una invasión fallida sería probablemente muy alto para el régimen comunista, es probable que los dirigentes chinos se muestren reacios a lanzar una invasión si no confían en que el EPL pueda llevarla a cabo con éxito²⁸. Según un informe del Departamento de Defensa de Estados Unidos de 2022²⁹, invadir Taiwán supondría un «riesgo político y militar significativo» para China, «incluso suponiendo un desembarco y un avance exitosos».

Sin embargo, está claro que esos obstáculos materiales no influyen en el deseo fundamental de Pekín de devolver la isla al redil chino a largo plazo. Se trata, según Xi Jinping, de una «misión histórica del partido»³⁰. El calendario preciso de Xi no está claro; la fecha de 2049, citada a menudo por los predecesores del presidente, ya no aparece en sus discursos³¹ ni en los libros blancos de defensa de China. En cuanto a los medios para dicha reunificación, un reciente libro blanco de defensa no descarta el uso de la fuerza³². Esto refleja un cambio en el paradigma desarrollo-seguridad en China en los últimos años. Análisis recientes han demostrado que el Partido Comunista Chino de Xi ha situado las cuestiones de seguridad al mismo nivel que los objetivos de desarrollo³³. Esto significa que, aunque mantener el crecimiento económico siga siendo una prioridad máxima para el PCC, ya no es la única prioridad del país. China está ahora dispuesta a sufrir importantes pérdidas económicas si considera que su seguridad se ve comprometida.

Las agencias de inteligencia estadounidenses creen que China está desarrollando constantemente su capacidad para invadir Taiwán a corto plazo³⁴. En junio de 2021, el general Mark Milley afirmó que China quería tener la capacidad de invadir la isla en los próximos seis años³⁵, pero puede que no tenga la intención de hacerlo a corto plazo. El año 2027 suele ser la fecha propuesta para una posible invasión, en gran parte por su valor simbólico: será el centenario del EPL -uno de sus hitos de modernización³⁶– y el año de la candidatura de Xi a un cuarto mandato. Aunque eso no significa que el PCC esté planeando invadir Taiwán en esa fecha, a Xi ciertamente le gustaría tener esa opción.

Preparar a Europa

Los europeos deberían asumir que, a partir de 2027, la posibilidad de una invasión china de Taiwán se hará creíble y Estados Unidos tendrá que volver a centrar su atención y sus recursos en disuadir a China en Asia Oriental. Lo anterior sería cierto con una administración demócrata proeuropea, pero sería aún más probable si una administración republicana más nacionalista llegara al poder tras las elecciones de 2024. A más tardar en 2027, los europeos tendrán que ser capaces de proporcionar la mayor parte del apoyo militar occidental a Ucrania y a la defensa de Europa contra Rusia. Y en caso de una crisis importante en Medio Oriente o África, aunque implicara a Rusia o China, los europeos también tendrían que ser capaces de responder sin depender demasiado del liderazgo estadounidense. Tal planteamiento significa que el proyecto europeo de «autonomía estratégica» no está muerto, sino que necesita ser reactivado y reforzado. 

En una primera fase (antes de 2027), es probable que Estados Unidos pueda seguir implicado en Europa mientras se prepara para una ofensiva china limitada en Asia Oriental (excluyendo una invasión a gran escala de Taiwán). Sin embargo, el apoyo estadounidense a Ucrania también podría debilitarse por razones políticas internas. En esa fase, europeos y estadounidenses deberían aspirar no sólo a permitir que los ucranianos se defiendan, sino también a debilitar significativamente la capacidad de Rusia para librar una guerra ofensiva. Si Ucrania, con un fuerte apoyo occidental, consigue debilitar significativamente el poder ruso durante los próximos años, el pivote que Estados Unidos tendrá que hacer tarde o temprano para hacer frente a una posible invasión de Taiwán no dejaría a Europa en una posición demasiado vulnerable. Las fuerzas rusas en Ucrania ya han sufrido muchas más pérdidas humanas³⁷ y materiales³⁸ de las previstas inicialmente, y algunos analistas ya creen que la erosión de las capacidades rusas y el fortalecimiento de la OTAN permitirán pronto que Estados Unidos dé prioridad a Asia³⁹. 

El objetivo debería ser que, para 2025, los europeos puedan proporcionar el grueso del apoyo militar a Ucrania, y que, para 2027 -la segunda fase-, sean capaces de disuadir la agresión rusa con sólo un apoyo limitado de Estados Unidos. Aunque eso sería más fácil ante una Rusia debilitada por la derrota, no es imposible que Rusia se rearme rápidamente. En ese caso, Europa debería poder contar con la experiencia, el genio militar y la fuerza moral únicas de Ucrania, idealmente integrando al país en la OTAN y la UE. Combinando la necesaria inversión europea con un fuerte apoyo inicial estadounidense, el debilitamiento de Rusia y la incorporación de las fuerzas ucranianas, la autonomía estratégica europea podría convertirse en una perspectiva realista una vez que la amenaza china haya alcanzado una fase crítica en Asia Oriental.

La OTAN debería acompañar ese movimiento respaldando explícitamente el objetivo de la autonomía estratégica europea⁴⁰ como condición esencial para su resistencia y eficacia. En el contexto de la aplicación del nuevo modelo de fuerzas adoptado en Madrid en junio de 2022, que prevé la rápida disponibilidad de 300 mil efectivos, debería reavivarse el debate sobre la «europeización» gradual de la OTAN⁴¹ o sobre un «pilar europeo» de la OTAN. Aunque la presencia de tropas estadounidenses en suelo europeo seguirá siendo importante para la cohesión de la Alianza, será esencial integrar en los planeamientos, escenarios y ejercicios militares de la OTAN el objetivo de mantener una primera línea de defensa creíble y rápidamente disponible, incluso en el caso de que se produzcan graves restricciones en la disponibilidad de capacidades estadounidenses. También resultará esencial señalar públicamente la fortaleza de ese pilar europeo para que, incluso en el peor de los casos de una invasión china a gran escala de Taiwán que obligara a Estados Unidos a concentrar sus esfuerzos en el escenario de operaciones de Asia Oriental, la credibilidad de la disuasión convencional de la OTAN en Europa no se vea afectada, y Rusia no vea en ello una oportunidad para atacar.

Por su parte, la UE debería aumentar significativamente las ambiciones de su Brújula Estratégica 2022 y, para 2025, aspirar a convertirse en uno de los principales impulsores de los esfuerzos de los Estados miembros en materia de capacidades, ya sea para reforzar sus ejércitos nacionales o las fuerzas ucranianas. En última instancia, el objetivo de la UE debería ser equilibrar colectivamente la capacidad de producción de defensa de Rusia. Deberían realizarse inversiones sustanciales⁴² a nivel europeo para apoyar la adquisición conjunta del mismo equipo militar⁴³ por parte de varios Estados miembros y la rápida adaptación de las capacidades de producción de la industria europea de defensa. La adquisición conjunta no sólo ahorraría dinero al generar economías de escala, sino que también fomentaría la interoperabilidad de los ejércitos europeos, facilitaría la entrega de equipos estandarizados a Ucrania y estimularía la convergencia de las industrias europeas de defensa. Dada la magnitud del reto que plantea el riesgo de un doble frente a partir de 2027, la UE también tendrá que ir más allá de los instrumentos financieros específicos o ad hoc actualmente en vigor -el Fondo Europeo para la Paz para el apoyo militar a Ucrania, el Fondo Europeo de Defensa y el Instrumento para el Desarrollo de la Industria Europea de Defensa mediante la Adquisición Conjunta (EDIRPA)⁴⁴ para apoyar a la industria de defensa- y establecer un auténtico presupuesto europeo de defensa a través del cual la UE podría adquirir equipos militares, preferiblemente producidos por la industria europea, para Ucrania, los Estados miembros o la propia UE. Sólo un salto así daría credibilidad a la capacidad de los europeos para garantizar la continuidad de su defensa en caso de una guerra de alta intensidad en Asia Oriental.

Actualmente los europeos están centrados en Ucrania y sus necesidades inmediatas. Aunque eso sea comprensible, una estrategia viable, incluso a mediano plazo, debe basarse en una visión global del espacio (el dilema de los dos escenarios) y del tiempo (2027 y la evolución de la amenaza china). Al ampliar el enfoque, queda claro que la autonomía estratégica europea no está muerta; es más vital que nunca.