«La doctrina Borrell», una conversación con el Alto Representante

Esta entrevista también está disponible en inglés en el sitio web del Groupe d’études géopolitiques.

Sus últimos discursos, ante los embajadores de la Unión y luego en Brujas, ante la primera promoción de la Academia Diplomática Europea, fueron muy comentados. Los principales comentarios se referían a la metáfora del «jardín y la jungla». ¿Qué quiso decir y expresar realmente con esta metáfora?

Creo que fue Milan Kundera quien nos advirtió sobre el uso de las metáforas… Las metáforas no deben tomarse literalmente ni fuera de contexto. No obstante, responderé a su pregunta, ya que si mis palabras han dado lugar a malentendidos, deseo aclararlas. El debate público es una parte integral de la acción política. Y voy a hacerlo rechazando de entrada cualquier proximidad con los neoconservadores, con quienes no tengo absolutamente nada que ver. Déjeme explicar…

Empecemos por el fondo. Sus bien informados lectores saben que el entendimiento del mundo de hoy se apoya en dos visiones. En primer lugar está la realista, según la cual el orden mundial se rige por la competencia entre estados y que por ello, en ausencia de una regulación global, el fuerte se impone al débil. Y de ahí surge la metáfora de la jungla. Y luego está la visión liberal que postula que las relaciones internacionales pueden establecerse de manera pacífica respetando principios comunes. Es la metáfora del jardín.

Con la creación de las Naciones Unidas, se buscó un equilibrio a nivel mundial entre soberanía y cooperación para evitar el enfrentamiento entre estados. Ello significa, en definitiva, neutralizar la fuerza con la norma.

Pero el mundo está cambiando, y no siempre para mejor. Si utilicé esa metáfora, que no inventé yo, fue para expresar la idea de que en el mundo actual la fuerza -la jungla- tiende a primar sobre la norma -el jardín- sin referencia alguna a un ámbito nacional, regional, étnico o religioso. Además, sería absurdo pensarlo, ya que, a día de hoy, la ley de la jungla reina en Ucrania, en las misma puerta de Europa, donde una gran potencia aprovecha su fuerza para aplastar al vecino.

Pero ¿no dijo usted también que la jungla podría «invadir» el jardín?

Sí, en Europa hemos eliminado la guerra de nuestro imaginario colectivo, pero no somos inmunes a las turbulencias globales. La violencia y el desorden también nos pueden alcanzar. Lo dije claramente cuando presenté la Brújula Estratégica: Europa está en peligro. Algunas personas pudieron sorprenderse por tal afirmación. Pero luego llegó la guerra y se dieron cuenta de que incluso pude haber subestimado la realidad. 

También dije, aunque algunos pretenden no haberlo escuchado, que la solución no consiste en construir muros a nuestro alrededor ya que nunca habrá muros lo suficientemente altos para protegernos. Siempre he luchado en contra de la idea de la Europa fortaleza y de la visión eurocéntrica del mundo. Por ello, tenemos que vivir y comprometernos con el mundo tal como es y no con el que nos gustaría que fuera.

¿Quiere decir que el mundo, en reestructuración, estaría sometido a una «ley de la selva»?

Ciertamente. La fragilidad del mundo se debe a un consenso extremadamente débil y tenue entre los estados. El derecho de veto es utilizado cada vez más por quienes lo tienen, es decir, por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La agresión rusa contra Ucrania ha oscurecido un panorama mundial de por sí ya muy nublado. En este caso, un miembro permanente del Consejo de Seguridad ha decidido invadir a su vecino sin ninguna justificación aceptable según el derecho internacional. Lo hizo porque se creyó en una posición de fuerza. Esa es la ley de la selva. Y eso es lo que quería denunciar de forma nítida. El secretario general de Naciones Unidas dijo inmediatamente que la agresión rusa contra Ucrania constituía una clara violación del derecho internacional. Y efectivamente es preocupante. Como he dicho, el mundo se mueve en una dirección que no es la que prefiere Europa. Pero, sin renunciar a su herencia, Europa debe afrontar y mirar el mundo con mayor lucidez. Este es un mundo en el que la erosión de las normas internacionales está llevando al resurgimiento de la fuerza. Ese era el sentido de mi advertencia. Tanto más en cuanto este retorno de la fuerza se extiende por todas partes, incluso en la esfera económica, donde la lógica de la interdependencia está viéndose superada por la lógica del poder. Ello implica que nosotros también debemos protegernos, por ejemplo, estableciendo cadenas de suministro más seguras y menos vulnerables. La pandemia nos lo ha enseñado. Y esto es sólo el principio. 

¿Por qué entonces calificó a Europa de «jardín»? ¿Qué quiso decir? 

Digamos que este no es el mundo que preferimos. Pero Europa tiene los recursos para recuperarse y adaptarse. Y para ello, debe actuar en dos direcciones. La primera es seguir desarrollando su poder normativo en toda una serie de ámbitos en los que necesitamos nuevas reglas. Pienso, por ejemplo, en la tecnología digital, donde los riesgos de fragmentación son considerables, como el peligro de tener diferentes Internet no interconectadas, lo que se conoce como splinternet.

Por tanto, es absolutamente necesario continuar esta labor normativa que constituye la ventaja comparativa de Europa. Pero debemos admitir que este poder normativo necesita ser respaldado por una lógica de poder. Porque para tener peso, hay que ser respetados. Y para ser respetados, hay que tener varios ases bajo la manga. En el marco multilateral en el que se dirimen estas cuestiones, tenemos que desarrollar una lógica de coalición con los que están de nuestro lado. Nuestra práctica del multilateralismo debe ser más incisiva y, por qué no decirlo, más transaccional. 

En un mundo globalizado, la fluidez de los intercambios conduce a una mayor fluidez de las alianzas. Para ello, debemos crear coalitions of the willing para hacer avanzar los temas que nos preocupan y en los que tenemos intereses que defender. Debemos ser a la vez firmes y pragmáticos, decididos en los principios y flexibles en la acción. Como suelo decir, el mundo es multipolar, pero la propia multipolaridad conlleva una multiplicación de las verdades y puntos de vista sobre todos los temas. La paradoja del mundo actual es que la multipolaridad está dando lugar a un retroceso del multilateralismo. Cada uno tiene su propia verdad, pero las verdades no logran encajar en torno a un corpus común. Por supuesto, tenemos el corpus de la Carta de las Naciones Unidas. Pero está claro que algunas potencias quieren interpretarlo a su manera o cambiarlo por completo. Esto es muy llamativo en el ámbito de los derechos humanos, donde algunos estados afirman que la declaración universal de los derechos humanos no es realmente universal porque los derechos económicos y sociales deben tener prioridad sobre los derechos políticos. Y es no es nuestra opinión. 

Usted menciona una relación de Europa con el poder que no siempre resulta evidente. ¿Qué cree que ha cambiado?

La guerra en Ucrania ha cambiado la forma en que Europa mira al mundo, al igual que ha cambiado la forma en que el mundo mira a Europa. Es un verdadero game changer. Rusia atacó a Ucrania porque creyó que Europa sería incapaz de reaccionar. Por supuesto, Europa no envió tropas para apoyar a los ucranianos sino que ellos están combatiendo por sí solos. Pero reaccionamos con dos iniciativas inéditas que nadie esperaba de nosotros, y menos aún Rusia. Estamos en proceso de librarnos de nuestra dependencia energética de Rusia, quien a su vez la consideraba como un condicionamiento que no seríamos capaces de superar. Esta decisión es, por tanto, una gran victoria sobre nosotros mismos ya que nuestra propia dependencia energética nos llevó a subestimar el riesgo que suponía Rusia. Y sin embargo, la invasión de Crimea no nos despertó. Cometimos un error estratégico y político que ahora estamos reparando. 

La otra acción simbólicamente importante ha sido utilizar un fondo europeo intergubernamental, que no forma parte del presupuesto europeo aprobado por el Parlamento, para por primera vez financiar el gasto militar de un estado en guerra. Ya hemos superado los tres mil millones de euros que se suman a las ayudas directas de los Estados Miembros. Y todo este apoyo militar, nada despreciable, va acompañado de otro puramente financiero de casi nueve mil millones de euros adicionales. Y además, claro está, Ucrania recibe el determinante apoyo militar de los Estados Unidos.

También fue criticado su discurso a los embajadores, en el que les instó a «salir de su zona de confort” con vehemencia. ¿Qué les quiso decir ? ¿Cree que ha tenido el efecto deseado en su diplomacia? 

Quería hablar del «por qué» y del «cómo» en la praxis de la política exterior de la Unión. Es una lástima que el análisis del «por qué», es decir, el análisis de la multipolaridad mal organizada que caracteriza el estado del mundo, no haya recibido más atención. Debemos adaptarnos a un mundo que cambia, que es cada vez más caótico, imprevisible y peligroso, pero también más abierto, complejo y plural. Y este imperativo nos afecta a todos, seamos políticos, ciudadanos, empresarios o diplomáticos.

Como saben, tenemos una amplia red diplomática que cubre el planeta entero, con más de 140 delegaciones o embajadas de la Unión. No es poca cosa, y el despliegue de esta red ya es un gran éxito para Europa. Su papel no es el de duplicar las diplomacias nacionales, sino el de multiplicar la influencia de los Estados Miembros al servicio de lo que denominamos el Team Europe formado conjuntamente por estados e instituciones europeos. Y créanme, no es fácil. Nuestros embajadores se enfrentan a los mismos problemas de coordinación y unidad sobre el terreno que yo encuentro en el Consejo. Como les dije, son mis ojos y mis oídos en todo el mundo y sin ellos no podría hacer mi trabajo, así que el suyo es de gran valor para mí.

¿Qué significa esto para ellos en la práctica?

Mi mensaje es simple y directo. En el mundo actual, en el que los ciudadanos están mucho más presentes en el debate público, en el que las redes sociales influyen en las percepciones y representaciones, en un mundo en el que reina la desinformación, los diplomáticos deben bajar más al ruedo y practicar lo que hoy me parece esencial: la diplomacia pública. Eso implica no solamente hablar con homólogos y autoridades, sino también con los representantes de la sociedad civil para escuchar su punto de vista y hacer oír el nuestro. Ya lo están haciendo, pero tienen que hacerlo más. Y una vez más, no puedo dejar de destacar la importancia de las redes sociales, que han cambiado el contexto. Y más cuando ciertos estados que no nos desean ningún bien las utilizan para combatir nuestras ideas y valores desacreditando a Europa todo lo que pueden. Por tanto, debemos ser capaces de contraatacar. Debemos ser capaces de devolver el golpe con claridad cada vez que alguien intente acusarnos. La actividad diplomática debe reinventarse para participar en una batalla de narrativas en la que los desplantes y las fake news sustituyen al razonamiento y al relato de hechos. 

Lo vimos en el caso de las vacunas, donde la gente ha querido acusar a Europa cuando en realidad somos, con mucho, el mayor contribuyente a Covax, los mayores exportadores y los mayores donantes de vacunas, mucho más que China y Rusia juntos. Lo vemos hoy en relación con las tensiones alimentarias, donde se quiere hacer creer que son las sanciones europeas contra Rusia lo que explica las dificultades de suministro de cereales o fertilizantes. He instado a nuestros diplomáticos, aunque ya lo estaban haciendo, a ser mucho más activos sobre el terreno. Esto significa defendernos cuando nos atacan. También significa escuchar otras voces, otras visiones, otras formas de pensar diferentes a las nuestras. No significa que tengamos que aceptarlas todas. Desde luego que no. Significa que tenemos que tratar con los demás sin renunciar a ser nosotros mismos. Es una cuestión de equilibrio.

Al querer encarnar esa evolución hacia el “poder” de la que habla, ¿no tiene usted la impresión de que corre el riesgo de adulterar el proyecto europeo inicial, basado en la integración económica y el respeto del Estado de Derecho?

El proyecto europeo se construyó contra la idea de poder porque pretendía ante todo pacificar las relaciones entre los europeos. Se trata de un gran logro que debemos preservar y del que podemos estar orgullosos. Pero todo proyecto debe evolucionar. No podemos prescindir del poder. El proyecto debe nutrirse de nuevas realidades, debe vivir y no quedarse fijo o estancado. Convertirse al realismo no es convertirse al cinismo y a la brutalidad. A este respecto, no entiendo las observaciones que me ha parecido escuchar en relación con mi intervención sobre una supuesta mutación neoconservadora en Europa. A menos que pienses que luchar contra el imperialismo ruso es un acto neoconservador. En realidad, estamos más comprometidos que nunca con los principios de la Carta de Naciones Unidas. Y no sólo verbalmente. Si hablas con el secretario general de las Naciones Unidas, si hablas con los dirigentes de esta institución, todos te dirán sin excepción que su socio privilegiado es la Unión Europea. En el Consejo de Seguridad, por ejemplo, los miembros permanentes europeos no han utilizado su derecho a veto ¡desde hace varias décadas! Y de hecho, estamos extraordinariamente comprometidos con las cuestiones de desarrollo, con la financiación de la transición energética y con las cuestiones de derechos humanos.

Sin embargo, se critica la práctica del doble rasero por parte de Occidente. ¿Cómo responder a ello?

Conozco esa crítica y la he escuchado muchas veces, incluso en relación con Ucrania. Sí, el mundo occidental también ha contribuido a veces al mal uso de la fuerza. Y es cierto que es incapaz de resolver ciertos problemas regionales, como el problema palestino-israelí. Pero no veo cómo negarse a condenar a Rusia o, fingir que no se toma partido, hará avanzar la causa de otros asuntos. En general, creo que como europeos hemos hecho una contribución positiva al orden internacional. Ahora tenemos que preguntarnos cómo podemos contribuir de forma más eficaz a la seguridad alimentaria y al suministro de energía en el mundo en vías de desarrollo, promoviendo al mismo tiempo la transición energética y la lucha contra el cambio climático. Esos son los retos de hoy y de mañana. 

De ahí mi exhortación a los embajadores: estén atentos a la exasperación que a veces siente el Sur Global, que tiene la sensación de tener que pagar el precio de problemas de los que no es históricamente responsable, como el cambio climático. Las crisis alimentaria, energética y financiera plantean problemas muy graves a muchos países. Y es normal que se preocupen más por las consecuencias de la guerra que por sus causas. Es necesario comprenderlos y actuar de forma positiva sin hacer valer el principio de que quien no está con nosotros está contra nosotros. Al mismo tiempo, una agresión es una agresión y ser suave con Rusia no conducirá al avance de la paz mundial sino que, por el contrario, alentará a los grandes a devorar a los pequeños.

Pero una vez más, como dije al principio de esta entrevista, la conmoción ucraniana no será inocua para la aproximación de Europa al mundo. No podemos seguir preocupándonos de forma abstracta por la paz sin ver las lógicas de poder y fuerza que se despliegan para socavarla. Porque nunca debemos perder de vista que si se necesitan al menos dos para comerciar o hacer la paz, sólo se necesita uno para empezar una guerra.

Pero, ¿no corre esta visión el riesgo de sumirnos en una lógica de confrontación de civilizaciones?

No, francamente, creo que somos inmunes a lo que usted llama riesgo “civilizatorio”. Aunque debemos tener siempre una actitud vigilante. Sobre todo porque lo que la guerra de Ucrania ha puesto de manifiesto es lo absurdo del concepto de guerra de civilizaciones. Si hay dos países que tienen una fuerte unidad de civilización son Rusia y Ucrania. Pero lo que ocurre es que un Estado quiere convertir esa convergencia en un sometimiento político. Y eso es lo que es inaceptable. La Rusia de Putin es, en el fondo, heredera de un proyecto imperialista que querría que Ucrania y Bielorrusia se integraran en Rusia. Como si la caída de la Unión Soviética no hubiera tenido lugar. Y por eso creo que este conflicto representa la segunda muerte de la Unión Soviética.

¿Existe un lugar para Rusia? ¿Cuál en su opinión?

Por supuesto que hay un lugar para Rusia, que es un gran país que no va a desaparecer y cuya desaparición nadie busca. No tenemos nada contra el pueblo ruso. Y lo saben. Muchos de la gran cantidad de personas que huyen del régimen buscan llegar a Europa. Pero la Rusia de Putin debe entender que sólo puede vivir en paz con sus vecinos si abandona su proyecto imperialista y acepta identificarse con un proyecto nacional dentro de sus fronteras. Por supuesto, se dirá que la pérdida de un imperio siempre es dolorosa. Sí, es cierto, y los europeos lo saben muy bien. Pero creo que los europeos han conseguido librarse de la nostalgia imperial. Y que la Europa unida fue la respuesta política a la pérdida de los imperios europeos. Éste es un punto en el que no se hace suficiente hincapié. Porque si se sitúa la historia de la construcción europea en su contexto geopolítico global, se verá que el Tratado de Roma se firmó en 1957, precisamente un año después de la debacle de Suez. El Tratado de Roma fue básicamente una respuesta pacífica y constructiva al abandono por parte de las potencias europeas de sus legados coloniales… 

A través de estos discursos, parece que intenta hacer oír su voz y dejar un legado. ¿Cómo se definiría en política exterior? ¿Como un realista?

Tengo una identidad sedimentaria formada por capas superpuestas y complementarias: soy catalán, español y europeo. Y, como tal, estoy apegado a la herencia francesa de la Ilustración, aunque mi paso por las universidades californianas también haya dejado su huella en mí. Soy fundamentalmente kantiano, pero trato de ver el mundo tal como es desde mi punto de vista. Así que soy un kantiano realista.

Pero lo repito una y otra vez: Europa debe despertar, porque las relaciones mundiales no se parecen necesariamente a las que prevalecen entre los Estados Miembros de la Unión. Ese era el sentido de mi mensaje en Brujas. El mundo es más duro y se basa en nuevas relaciones de poder que debemos evaluar y gestionar. Ya no gozamos de rentas económicas, aunque tengamos un enorme capital social gracias a nuestras instituciones nacionales y sobre todo europeas. Construir instituciones es mucho más difícil que construir infraestructuras físicas.

Tengo valores ligados a mi historia porque siempre se viene de alguna parte. Pero al mismo tiempo no soy ingenuo y he dicho que Europa debe hacerse respetar y hablar el lenguaje del poder. Esto es lo que he intentado hacer y decir, y esto es lo que seguiré diciendo y haciendo sin renunciar a dar explicaciones sobre lo que digo y lo que hago. La pedagogía de la acción es un elemento esencial de la acción pública. Fui profesor de matemáticas en una universidad de Madrid y siempre he visto la política como una pedagogía. Así que les agradezco que me den la oportunidad de hacerlo en sus páginas. En algunas ocasiones, como en algunos debates parlamentarios, este deseo de explicar se ha encontrado con una cierta incomprensión. Espero que esta entrevista sea útil para aclarar mi pensamiento y definir la doctrina Borrell.