Política del clima: las lecciones de la Inflation Reduction Act

Aprobado el 12 de agosto, el Inflation Reduction Act es la medida más importante jamás adoptada en Estados Unidos para combatir el cambio climático. Los casi 400.000 millones de dólares de gasto público y créditos fiscales previstos a lo largo de 10 años deberían permitir a Estados Unidos reducir sus emisiones de CO2 en un 40% de aquí a 2030, entre 10 y 15 puntos porcentuales más de lo previsto en una política constante.

A pesar de su menor ambición en comparación con los proyectos de Build Back Better Act y de los compromisos que fueron necesarios para su aprobación -el proyecto de ley prevé, en particular, la autorización de más proyectos de exploración y explotación de combustibles fósiles en tierras federales-, este texto sienta las bases de una política medioambiental más ambiciosa. De hecho, el apoyo al desarrollo de las industrias verdes en Estados Unidos, pero también a las regiones dependientes de los combustibles fósiles y a las comunidades más pobres, puede crear una coalición de intereses económicos y sociales a favor de futuras medidas verdes. 

Si esta dinámica se consolida, habrá lecciones que aprender en términos de economía política. Mientras que la política medioambiental se considera a menudo como una cuestión de distribución de los costes de adaptación, las inversiones públicas pueden tener más probabilidades de generar apoyos y garantizar así la sostenibilidad de la política. El vector del precio del carbono debería entonces dejar de ser prioritario en favor de una política industrial verde.

Un compromiso inesperado 

La adopción de un plan de inversiones en el ámbito de las energías renovables y la descarbonización de la economía es una promesa electoral de Joe Biden ¹. Biden ha asumido la lógica del Green New Deal, ya que el plan se basa principalmente en la inversión y el apoyo públicos, que ha presentado como una fuente de creación de empleo: el presidente Biden dijo en la sesión conjunta del Congreso de abril de 2021: «cuando oigo «clima», pienso en «empleos»» ² -está así vinculado a las medidas de desarrollo del Estado social-. Encuentra entonces su lugar en el American Jobs Plan ³ presentado en marzo de 2021, junto a un American Families Plan para mejorar el apoyo a la primera infancia. 

La aprobación del programa legislativo depende del proceso de reconciliación y del apoyo de todo el grupo demócrata del Senado. De hecho, sólo las inversiones en infraestructuras físicas son objeto de consenso bipartidista. Por ello, finalmente fueron objeto de un proyecto de ley ad hoc, el Infrastructures Investment and Jobs Act, aprobado en noviembre de 2021. Como los demócratas no tienen la mayoría de 60 senadores necesaria para acabar con el filibusterismo, necesitan utilizar el procedimiento de reconciliación para aprobar la legislación a la que se oponen los congresistas republicanos. Este procedimiento sólo puede utilizarse para una legislación al año, que debe estar relacionada con el gasto, los ingresos o el techo de la deuda federal. Además, como la bancada demócrata está formada por sólo 50 senadores -sólo el voto de desempate de la vicepresidenta Kamala Harris le da la mayoría-, cada miembro de la bancada tiene un veto virtual. 

En septiembre de 2021 se presentó en la Cámara de Representantes un proyecto de ley Build Back Better, con un paquete de medidas para las familias y la descarbonización. Incluía 1.750.000 millones de gasto en 10 años, de los cuales 555.000 millones eran para el medio ambiente. Aunque el proyecto de ley fue aprobado en la Cámara de Representantes el 19 de noviembre, nunca se sometió a votación en el Senado. En efecto, tras varios meses de negociaciones entre Chuck Schumer, líder de la mayoría demócrata, y el senador Joe Manchin, este último anunció finalmente el 19 de diciembre de 2021 que retiraba su apoyo al proyecto de ley debido a su coste, que superaría los 1.750.000 millones anunciados inicialmente, y a los riesgos inflacionistas de un aumento del déficit, en un periodo de rápida subida de los precios ⁴. 

Este cambio parecía poner fin a cualquier posibilidad de aprobar una legislación sobre el clima en este Parlamento. Hasta el 27 de julio de 2022, cuando se anunció un compromiso entre el líder de la mayoría demócrata del Senado, Chuck Schumer, y Joe Manchin. Al final de sus negociaciones secretas, estos últimos presentaron un nuevo texto, el Inflation Reduction Act, que incluye 369.000 millones de gasto en descarbonización y energías renovables. También prevé una ampliación de las ayudas del Gobierno a los seguros de salud en el marco del Affordable Care Act y un aumento de la financiación del servicio fiscal federal. Este gasto se financia con creces mediante la creación de un tipo mínimo del 15% en el impuesto sobre la renta, un impuesto sobre la recompra de acciones, la negociación de las tarifas de Medicare y Medicaid y una mayor lucha contra la evasión fiscal. El proyecto de ley fue rápidamente aprobado tanto por el Senado como por la Cámara de Representantes, antes de ser firmado por el Presidente Biden el 16 de agosto de 2022.

Estados Unidos utiliza el gasto público para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero

El Inflation Reduction Act proporciona 369.000 millones de dólares en gasto climático a lo largo de 10 años, 4,5 veces más que la última legislación comparable, el American Recovery and Reinvestment Act de 2009, que proporcionó unos 80.000 millones de dólares para inversiones en energías renovables y tecnologías verdes. 

El Inflation Reduction Act pretende acelerar la transición a un sistema de energías renovables. Al votar por la prórroga de varios créditos fiscales sobre la producción de electricidad descarbonizada ⁵ o la compra de nuevos vehículos eléctricos hasta 2031, este texto reduce la incertidumbre que pesa sobre los actores de la transición energética y fomenta la inversión. El texto también crea nuevos mecanismos de apoyo: un crédito fiscal para la producción de energía nuclear, 9.700 millones en préstamos y subvenciones a las cooperativas eléctricas rurales para que puedan producir y comprar energías renovables, créditos fiscales para la compra de vehículos eléctricos de empresa o de segunda mano, para la instalación de estaciones de recarga y para la producción o inversión en hidrógeno verde (que se produce utilizando electricidad descarbonizada). Además de estos planes, que implican directamente al presupuesto federal, el IRA permite a las autoridades públicas desempeñar un papel de prestamistas y garantes. La Oficina de Programas de Préstamo (Loan Programs Office) del Departamento de Energía ha recibido 9.000 millones de dólares adicionales, lo que le permite aumentar su capacidad de préstamo y garantía de 23.900 millones de dólares a 331.900 millones ⁶. El Fondo de Reducción de Gases de Efecto Invernadero (Greenhouse Gas Reduction Fund), dotado con 27.000 millones de dólares, pretende crear y hacer crecer un ecosistema de bancos verdes en Estados Unidos. Su objetivo es conceder subvenciones a «instituciones financieras sin ánimo de lucro, estatales y locales» cuya misión es desplegar rápidamente tecnologías de bajas emisiones. 

Además de la producción de electricidad descarbonizada, las medidas contenidas en el IRA también pretenden reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la eficiencia energética. En el sector de la construcción, se crean o amplían varios créditos fiscales ⁷ y se confían 4.300 millones de dólares al Departamento de Energía para animar a los Estados a aplicar medidas de eficiencia energética. El sector industrial está dirigido a través de un crédito fiscal para la captura y el almacenamiento del carbono ⁸. En el sector del transporte, el texto fomenta el desarrollo y el uso de combustibles menos contaminantes: por ejemplo, los combustibles para aviones cuyas emisiones de gases de efecto invernadero sean inferiores a la mitad de la norma se benefician de un crédito fiscal de 1,25 dólares por galón, más 1 céntimo por punto adicional de reducción. Cabe señalar que, si bien la lógica de la imposición de las externalidades se ha dejado de lado en gran medida en el IRA en favor del apoyo público a los comportamientos virtuosos, sigue estando presente en el mecanismo de reducción de las emisiones de metano: las instalaciones que produzcan más de 25.000 toneladas de metano al año estarán sujetas a una sanción de 900 dólares por tonelada en 2024, 1.200 en 2025 y 1.500 en 2026.

El Inflation Reduction Act concede gran importancia al desarrollo del sector tecnológico descarbonizado en Estados Unidos y, por tanto, establece una auténtica política industrial verde. Introduce un crédito fiscal para la producción de componentes de energías verdes (paneles fotovoltaicos, células de baterías, ciertos minerales críticos, etc.). También se prevén ayudas a la inversión, ya que se pueden destinar 10.000 millones, en forma de crédito fiscal, a proyectos de creación o ampliación de capacidades de producción en el ámbito de las energías renovables ⁹ (por ejemplo, una fábrica de turbinas eólicas). Lo más importante es que muchas de las disposiciones del texto dan un trato preferente a los equipos producidos en Estados Unidos. Los créditos fiscales para la producción de electricidad descarbonizada prevén así una bonificación del 10% si al menos el 40% del valor de los equipos de origen estadounidense. El crédito fiscal por la compra de un vehículo eléctrico nuevo depende totalmente del cumplimiento de dos criterios relativos al origen nacional de los minerales críticos y de la batería (con excepciones para determinados socios estadounidenses).

El texto también presta una atención significativa a la adaptación al cambio climático y a la resiliencia. Se destinan varios miles de millones de dólares a programas federales para las comunidades más pobres. Entre ellas, el refuerzo de la vigilancia de la contaminación, la lucha contra las islas de calor urbanas y el desarrollo de la formación en este ámbito. El Departamento de Agricultura recibe unos 25.000 millones de dólares para garantizar una mejor conservación de los bosques y las tierras de cultivo.

La ley acerca a Estados Unidos a su objetivo de reducir las emisiones de CO2 en un 50% para 2030 ¹⁰. Las distintas proyecciones realizadas por Rhodium Group, Energy Innovation y el proyecto REPEAT de Princeton ¹¹ concluyen que el Inflation Reduction Act debería permitir a Estados Unidos alcanzar en 2030 un nivel de emisiones de CO2 aproximadamente un 40% inferior al de 2005. Esto supone entre 10 y 15 puntos porcentuales más de lo que ocurriría con una política constante. Esto se debe a un aumento masivo de la inversión en energías renovables (según REPEAT, la inversión pública y privada en energía eólica y fotovoltaica alcanzará los 321.000 millones en 2030, frente a los 177.000 millones previstos en ausencia del IRA), a un despliegue más rápido de los vehículos eléctricos y al uso de la captura de CO2 (que podría alcanzar los 200 millones de toneladas anuales en 2030).

Una política industrial verde en construcción 

El Inflation Reduction Act es la mejor ilustración hasta la fecha de los cambios en la doctrina económica del Partido Demócrata. En lugar de basarse únicamente en la reducción del déficit federal (300.000 millones en 10 años), y por tanto de la demanda, el texto contiene varias disposiciones destinadas a transformar las condiciones de la oferta. Medicare y Medicaid podrán negociar el precio de ciertos medicamentos. Se subvencionan las inversiones en energías renovables, lo que, según los promotores del texto, debería conducir a reforzar la independencia energética de Estados Unidos y a reducir el coste de la energía. El compromiso entre Chuck Schumer y Joe Manchin también prevé una reforma de los procedimientos de autorización de nuevos proyectos de inversión. Estas medidas se corresponden exactamente con las recomendaciones del periodista Ezra Klein en su artículo que propone un «progresismo de la oferta» destinado a reducir el coste de los bienes más importantes para la aplicación del programa demócrata (sanidad, energías renovables, etc.) ¹². Esta idea ha ganado terreno dentro de la Administración Biden, ya que la Secretaria del Tesoro, Janet Yellen, ha declarado que su doctrina económica es la «economía de la oferta moderna»(modern supply side economics ¹³), que da prioridad a «la oferta de mano de obra, al capital humano, a las infraestructuras públicas, a la investigación y el desarrollo, y a la inversión en un entorno sostenible».

Por lo tanto, este texto debe considerarse en el contexto más amplio de la política industrial de la Administración Biden, en la que la preocupación por el clima es fundamental. Los análisis de la cadena de suministro realizados por las agencias federales en virtud del Executive Order 14017 sobre las cadenas de suministro estadounidenses ¹⁴ han incluido las energías renovables, el transporte, la agricultura y los minerales críticos ¹⁵. Lo más importante es que el Infrastructure Investment and Jobs Act y el Chips and Science Act contienen disposiciones sobre el clima y las energías renovables. Según RMI, se destinan casi 200.000 millones a estos ¹⁶. El IIJA incluye un plan de 9.000 millones de dólares para apoyar a la industria del hidrógeno, 5.000 millones para el desarrollo de una red nacional de estaciones de carga eléctrica y 7.500 millones para la electrificación de los autobuses escolares. El Chips and Science Act proporciona aproximadamente 67.000 millones de dólares de financiación para los programas de investigación del Departamento de Energía, lo que debería contribuir a acelerar la innovación en materia de energías con bajas emisiones de carbono y eficiencia energética ¹⁷. Las disposiciones del Inflation Reduction Act fueron diseñadas para crear una coalición de intereses a favor de las políticas verdes. Como ya se ha mencionado, varias disposiciones (créditos fiscales específicos para la producción de equipos y requisitos de abastecimiento de equipos) tienen como objetivo desarrollar el sector de las energías renovables y las industrias verdes en Estados Unidos. Es probable que esto cree un efecto de trinquete, ya que el crecimiento de estas empresas aumenta su influencia política (puestos de trabajo, financiación de campañas, grupos de presión) y aumenta la probabilidad de que se adopten nuevas medidas climáticas en el futuro. Los legisladores democráticos también han tratado de vincular a los grupos sociales desfavorecidos al proyecto de transición ecológica, haciendo de la política industrial una herramienta de justicia social y territorial. La mayoría de los créditos fiscales previstos en el texto están, por tanto, sujetos a obligaciones en materia de salarios y de utilización de aprendices, a falta de lo cual el importe pagado se divide por 5. Varios programas de subvenciones y bonificaciones fiscales se dirigen a las localidades desfavorecidas. También hay varias disposiciones en el IRA que proporcionan subvenciones a las comunidades energéticas tradicionales, como las ciudades mineras o aquellas en las que están o han estado ubicadas centrales eléctricas de petróleo o carbón. Además de ser muy beneficioso para el estado de Virginia Occidental, donde Joe Manchin es senador, esto tiene el potencial de transformar la política climática en Estados Unidos al vincular a jurisdicciones que antes no eran partidarias (y a sus funcionarios electos) con el éxito de la transición. 

La adopción del texto también fue posible gracias al abandono de la idea de un impuesto sobre el carbono. Este último fue el núcleo del último gran proyecto legislativo en la lucha contra el cambio climático, el American Clean Energy and Security Act de 2009. El proyecto de ley fue aprobado por la Cámara de Representantes, pero no fue enviado al Senado debido a la imposibilidad de obtener una mayoría a favor del mismo. Este tipo de medidas sigue contando con la oposición de gran parte de la opinión pública: mientras que el 56% de los estadounidenses está a favor de las subvenciones a las tecnologías de baja emisión de carbono y el 50% a favor de un programa de inversión en infraestructuras verdes, sólo el 28% está a favor de un impuesto sobre el carbono, incluso si los ingresos recaudados se transfirieran a los hogares más pobres. Por ello, la política industrial desempeña un papel cada vez más importante en las políticas de cambio climático, como demuestran los planes nacionales europeos de recuperación y resiliencia y el Green Deal coreano. 

¿Qué oportunidades para Europa? 

El compromiso del segundo mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo con un verdadero esfuerzo de transición ecológica es una buena noticia para la Unión Europea. Los fondos públicos destinados a la investigación e innovación o a la creación de demostradores deberían contribuir a mejorar las tecnologías verdes y a reducir el coste de la descarbonización de la economía. Las inversiones para crear una cadena de suministro de energía renovable en Estados Unidos reducen los riesgos de presiones inflacionistas sobre los equipos y la dependencia de China. Además, esta nueva orientación de la política estadounidense permite considerar la profundización de la cooperación sobre la base de una ambición compartida de descarbonización, como ya se ha hecho en el sector del acero. 
Pero los esfuerzos estadounidenses también deben hacernos cuestionar la pertinencia de las políticas climáticas europeas. El mercado del carbono sigue siendo el principal instrumento del proyecto europeo Fit for 55, mientras que el desarrollo de las industrias verdes se deja principalmente a la responsabilidad de los Estados miembros. A falta de una política consensuada para transformar directamente la economía y la sociedad en la dirección de la descarbonización, utilizando las inversiones para construir una coalición, ¿serán políticamente sostenibles las políticas medioambientales?