Cómo Argelia hizo a Europa

Parece que las fronteras son una obsesión europea¹. Los políticos invocan tópicos sobre la protección de sus fronteras contra la llegada de poblaciones migrantes consideradas demasiado necesitadas, demasiado numerosas y -a veces explícitamente- demasiado imposibles de integrar en la « verdadera » sociedad europea. Más allá de la retórica, los gobiernos europeos y la Unión Europea están financiando (a veces indirectamente) formas represivas y letales de control de los migrantes, como los distópicos centros de detención de Libia y su agencia Frontex. Muchos de los mismos políticos que avivan las llamas de la xenofobia también celebraron los resultados del referéndum del Brexit de 2016, alegrándose del rechazo a un régimen supranacional supuestamente tiránico. Desde el voto del « leave », los observadores de dentro y fuera de Europa han centrado su atención y análisis en la naturaleza sin precedentes del Brexit: las fronteras de Europa se contraen en lugar de expandirse. Sin embargo, un examen de la historia de la integración europea revela una realidad diferente: una en la que Argelia -un Estado predominantemente musulmán en la orilla sur del Mediterráneo- desempeña un papel central. Los años de adhesión de Argelia a la Comunidad Económica Europea (CEE) y su lenta salida de este organismo integrado son la prueba de que las fronteras de Europa siempre han estado en movimiento. Estas fronteras se han ampliado o contraído según las exigencias del momento, y podían ser mucho más extensas de lo que son hoy.

Antes de que las lanchas patrulleras amenazaran a los migrantes, antes de los llamamientos grandiosos y euroescépticos al Brexit, Argelia fue designada como parte constitutiva de una Europa integrada. A mediados de los años 50, gracias a las maquinaciones de los burócratas franceses en París y Bruselas, el tratado por el que se creó la CEE designó explícitamente a Argelia como parte de los límites del mercado común. En lugar de limitarse al Mediterráneo, la CEE cruzó el mar para incluir la tierra, el comercio y -quizás- las personas de Argelia. Y lejos de ser una parte breve de la historia de la CEE, aunque los argelinos obtuvieron su independencia en 1962, su salida de la CEE no se concretó hasta catorce años después mediante un acuerdo en 1976. En las primeras décadas de la unificación europea de posguerra, los líderes europeos insistieron en unas fronteras mucho más maleables, ya que veían la integración como una herramienta para defender los intereses imperiales. Mientras que hoy los dirigentes políticos evocan una época mítica que nunca existió, en la que Europa y África nunca estuvieron en contacto, y los observadores proclaman que Gran Bretaña representa la primera salida de la UE, la historia de Argelia dentro y fuera de la CEE demuestra que todo esto es una fantasía.

El estatus especial de Argelia en la CEE se explica por factores tanto a largo como a corto plazo. Históricamente, el estatus de Argelia con respecto a Francia contrastaba con el de la mayoría de los demás países del imperio francés. Considerado como parte de la « Francia integral » desde mediados del siglo XIX, el territorio argelino que bordea el Mediterráneo fue administrado como un departamento francés; esta política se vio reforzada por la presencia de colonos europeos en estas zonas, aunque el estatus de departamento no otorgaba en absoluto la igualdad de derechos a la gran mayoría de la población, que era calificada por el Estado como indígena o musulmana francesa. Después de la Segunda Guerra Mundial, y especialmente tras las pérdidas de Indochina (1954), Marruecos (1956) y Túnez (1956) y el recrudecimiento de la Guerra de Independencia de Argelia, iniciada en 1954, los funcionarios franceses llegaron a considerar que el estatuto jurídico independiente de Argelia era clave para la lucha de Francia contra las reivindicaciones del Frente de Liberación Nacional (FLN) y otros nacionalistas antiimperiales. 

A mediados de la década de 1950, cuando los funcionarios franceses se unieron a los demás miembros de los Seis (Italia, Alemania Occidental y los países del Benelux) para negociar lo que sería la CEE, no estaba inicialmente claro que las colonias fueran a formar parte de la nueva institución. Pero a medida que los nacionalistas argelinos ganaban atención internacional, los funcionarios franceses vieron el nuevo acuerdo supranacional que vinculaba a los Seis como un arma contra la independencia de Argelia. Cuando los Seis firmaron el 25 de marzo de 1957 el Tratado de Roma, por el que se creaba la CEE, lo hicieron aceptando una condición sine qua non francesa: que se nombrara explícitamente a Argelia. El régimen del tratado se extendería a todo el Mediterráneo. Este ultimátum fue una petición de última hora de los franceses, en respuesta a la decisión de la Asamblea General de la ONU de unos días antes de discutir la guerra de Argelia, y motivada por la posibilidad de desviar fondos europeos de desarrollo a Argelia.

Los demás miembros de los Seis aceptaron la petición, temerosos de la capacidad de las autoridades francesas para hacer fracasar los planes de integración, ya que aún tenían presente el rechazo de Francia a la Comunidad Europea de Defensa en 1954. El Tratado de Roma incluía el artículo 227, que nombraba a Argelia y estipulaba que se aplicarían allí determinadas normativas de la CEE, especialmente las relativas a los tipos arancelarios y a la libre circulación de la mano de obra, con las consiguientes normativas de seguridad social. Así, desde el lanzamiento de la CEE hasta la independencia de Argelia en 1962, Argelia formó parte de una Europa integrada, literalmente inscrita en su acta fundacional.

La inclusión de Argelia, aunque única en su formulación y resultado, formaba parte de un esfuerzo francés más amplio para integrar a toda la Unión Francesa en la CEE. Dirigida por el Ministro de Ultramar Gaston Defferre (1 de febrero de 1956 – 21 de mayo de 1957), esta insistencia frustró a algunos de los socios de Francia, pero finalmente fue aceptada. Cuando firmaron el Tratado de Roma, cuatro de los seis países aún mantenían colonias oficiales o administraban territorios bajo la tutela de la ONU, lo que llevó a sus dirigentes a considerar el mantenimiento del orden colonial como un objetivo de sentido común, aunque algunos se quejaron de la insistencia de Francia en nombrar a Argelia. Mientras que a veces se formulan en un lenguaje de asociación y reparto, las exigencias de París irritaron especialmente a los holandeses, que las veían como una estratagema francesa para repartir la carga de los costes de las colonias, y a los políticos italianos, que temían la competencia por la mano de obra, el comercio y la ayuda entre el Mezzogiorno y Argelia. Al mismo tiempo, la promesa de acceso a los bienes y consumidores de la Unión Francesa resultaba atractiva.

Desde los primeros rumores de la posguerra sobre la integración europea, los defensores de Francia pregonaron sus conexiones africanas como una ventaja atractiva para sus vecinos europeos. Este discurso heredó el nombre de « Eurafrique » de una ideología de entreguerras que concebía Europa y África como un único continente o cuerpo fusionado. En esta visión del cuerpo, Europa era la cabeza. A pesar del cambio en el uso del término Eurafrica después de la Segunda Guerra Mundial, esta desigualdad permaneció en el centro del concepto. Discutiendo la posibilidad de una asociación franco-alemana en 1950, Robert Schuman, considerado uno de los padres fundadores del proyecto europeo, declaró de forma célebre, si no infame, que « Francia podrá aportar en punto, no sólo sus herramientas, sino también el mercado africano ». En el Ministerio de Ultramar y en las oficinas de la Dirección de Asuntos Argelinos surgieron argumentos de peso para una política de integración del imperio francés en una Europa integrada. Aunque a menudo expresados en términos humanitarios relacionados con la ayuda al desarrollo, los funcionarios franceses se apresuraron a señalar los tipos arancelarios favorables de los que pronto disfrutarían sus socios europeos, aunque para otros miembros de los Seis, estar en deuda con el régimen comercial imperial francés suponía el riesgo de socavar los acuerdos comerciales recientemente negociados con otros Estados, especialmente en América Latina.

A pesar de estar mencionado en el artículo 227, el estatus preciso de Argelia en relación con la CEE no estaba claro, tanto por los plazos del tratado como por la confusión sobre el régimen administrativo de Argelia, que la normativa europea daba a entender a veces que era un territorio francés de ultramar, a pesar del estatus departamental de Argelia. Esta confusión pudo haber sido útil, incluso bienvenida, para los funcionarios franceses, ya que les permitió evitar preguntas incómodas, como si los trabajadores musulmanes argelinos gozaban de los mismos derechos de movilidad laboral que los trabajadores europeos de Alemania Occidental o Luxemburgo.

Eric de Carbonnel, representante de Francia en Bruselas, llegó a sugerir que los funcionarios franceses podrían evitar tener que abordar la cuestión del estatus de Argelia utilizando el recurso retórico de la preterición. La preterición, una herramienta argumentativa de omisión o de omisión fingida quizá tomada de los ejercicios expositivos del colegio, habría permitido a Carbonnel y a otros animar a sus socios a aceptar afirmaciones cada vez más insostenibles sobre la dimensión francesa de Argelia sugiriendo que, como parte de la República Francesa, el estatus separado de Argelia no estaba en discusión. Aunque no hay pruebas de que la estrategia de Carbonnel se aplicara en su totalidad, los funcionarios franceses en Bruselas adoptaron tácticas de evasión y retraso. Felices de que el tratado nombrara a Argelia, pero reacios a alienar aún más a sus socios europeos, estos funcionarios no aclararon los derechos de Argelia en la CEE.

A lo largo de las negociaciones que condujeron a la integración de Argelia en la CEE, los propios argelinos se mantuvieron en gran medida al margen del debate. Hubo raras excepciones; un senador del Consejo de la República que representaba a Argel acusó a Francia de someter a los departamentos argelinos a una « discriminación arbitraria » tras la exclusión de Argelia de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1951. Pero para los nacionalistas antiimperiales, incluidos los miembros del FLN, el estatus europeo de Argelia era similar al francés: una fantasía colonialista que ignoraba el derecho de los argelinos a la autonomía.

Tras la independencia de Argelia, la táctica de sus dirigentes cambió. Apenas unos meses después de las celebraciones de la independencia de julio de 1962, el jefe de Estado argelino, Ahmed Ben Bella, advirtió a la CEE que su gobierno tenía previsto enviar representantes a Bruselas para discutir las futuras relaciones entre el naciente Estado y la institución europea. Cuando un golpe de estado llevó al poder a Houari Boumédiène tres años después, el interés del gobierno argelino por mantener y aclarar las relaciones con la CEE seguía intacto. Los vínculos formales con la CEE parecían garantizar a Argelia un flujo de ayuda monetaria, especialmente vinculada a proyectos de infraestructuras. Dado el impacto negativo de la larga guerra de independencia en la economía argelina, este apoyo podría ayudar a estabilizar y desarrollar industrias clave. Los lazos de la CEE también sirvieron para proteger a la numerosa población de emigrantes argelinos que trabajaban no sólo en Francia, sino también en otros Estados de la CEE, al definir las responsabilidades europeas en materia de subsidios familiares que asumiría el país de acogida. Mientras que durante la guerra el reconocimiento del estatuto jurídico europeo de Argelia comprometía los objetivos revolucionarios, después de la guerra ofrecía una posible vía para apoyar a la población argelina y fortalecer su economía.

Los socios de Francia en la CEE reaccionaron de forma desigual ante el interés de Argelia por mantener sus vínculos. Los funcionarios holandeses se mostraron muy poco comprensivos con la petición de Ben Bella, y los italianos siguieron temiendo que el apoyo a su pueblo se desviara hacia el de Argelia. Como Estados individuales y como CEE, los europeos buscaban en ese momento nuevos acuerdos comerciales con las antiguas colonias africanas y más allá, especialmente en los acuerdos de Yaundé (1963), por lo que los mercados argelinos parecían menos vitales. Sin embargo, los funcionarios de Alemania Occidental, en línea con su búsqueda de la amistad franco-alemana, se mostraron más conciliadores, llegando incluso a destituir a un burócrata alemán que trabajaba en la Oficina Europea de Desarrollo de Ultramar por considerarlo hostil a los intereses franceses en ese país. Pero para los propios funcionarios franceses, la cuestión de las futuras relaciones entre Argelia y la CEE era una fuente de confusión y preocupación.

Incluso antes de que Ben Bella escribiera sobre sus planes de negociación, un funcionario francés pensaba que era « obviamente absurdo » sugerir que Argelia pudiera convertirse en « el séptimo miembro de una Comunidad Europea ». Por su parte, el representante de Francia en Bruselas, el diplomático de carrera Jean-Marc Boegner, sugirió que « la adhesión de ese país a la independencia no debería tener, me parece, el efecto de privarle del beneficio de la preferencia intercomunitaria ». Esto coincidía con lo que le dijo un funcionario de Asuntos Económicos Exteriores: « sería prematuro e inapropiado cambiar algo en la situación actual ». De este modo, los funcionarios franceses ganaron tiempo para decidir cómo tratar la cuestión argelina sin privar al nuevo Estado -y a los intereses comerciales que Francia mantenía en ese país- de los beneficios potenciales de la permanencia en la CEE. Los demás miembros de los Seis, a la espera de que los franceses tomaran la iniciativa en las futuras relaciones argelino-europeas, acordaron mantener el llamado « statu quo », permitiendo que las estipulaciones del artículo 227 siguieran extendiéndose a Argelia.

Este statu quo se mantuvo en gran medida durante los catorce años posteriores a la independencia de Argelia, lo que significa que, a pesar de su separación de Francia, el suelo argelino, y en un grado mucho más limitado potencialmente sus ciudadanos, todavía parecía estar bajo las instituciones europeas integradas. Esto no impidió que los dirigentes argelinos buscaran relaciones económicas y políticas en otros lugares; de hecho, estas gestiones diplomáticas ayudaron a los funcionarios franceses a recalibrar la relación de su Estado con Argelia y a suavizar sus exigencias de mantener unas relaciones europeas sólidas con los antiguos departamentos.

En los catorce años transcurridos entre la independencia de Argelia y el acuerdo final que los funcionarios argelinos y de la CEE firmaron en abril de 1976, los dirigentes argelinos siguieron planteando exigencias a Bruselas, tal como había hecho Ben Bella en 1962. A menudo se trataba de peticiones de formación profesional para los trabajadores y de garantías de asistencia técnica y ayuda al desarrollo. Los funcionarios de la CEE acabaron desechando estas peticiones, citando el estatus independiente de Argelia como razón suficiente para desestimarlas. Sin embargo, no fue hasta el Acuerdo de Cooperación de 1976 entre la Comunidad Económica Europea y la República Argelina Democrática y Popular que la CEE – ahora ampliada a nueve Estados miembros – puso por escrito una nueva relación con Argelia. A pesar del mantenimiento de ciertas relaciones laborales y comerciales, Argelia pasaría a ser tratada como un país tercero como cualquier otro. El acuerdo no hace ninguna referencia al antiguo estatus de Argelia, ni como departamento francés ni como región nombrada de la CEE.

Dos años antes de la firma del acuerdo, el Ministro de Asuntos Exteriores argelino, Abdelaziz Bouteflika, se dirigió a la CEE en una conferencia de prensa. Dijo: « Ya que hablo en nombre de Argelia, debería recordar que en el pasado Francia firmó el Tratado de Roma considerando a Argelia como parte integrante de Francia, y por lo tanto, legal e históricamente los argelinos tendríamos normalmente los mismos derechos que cualquier miembro de la Comunidad Europea. » Ese futuro nunca llegó a producirse. Por el contrario, los presupuestos de un orden imperial -sentido común para los funcionarios franceses y sus homólogos de la CEE- limitaron desde el principio el alcance de los derechos europeos, incluso los concedidos por el Tratado de Roma, que se extendían realmente a Argelia o a los argelinos. La inclusión de Argelia en la CEE se mantuvo mientras seguiría siendo útil para los funcionarios franceses. Una vez que Francia encontró vínculos más fiables en otros lugares, y llegó a considerar a los funcionarios argelinos como cualquier cosa menos socios sólidos, los años de Argelia en Europa se borraron.

Este borrado ayuda a explicar por qué los políticos y los observadores describen con tanto ahínco el Brexit como el primer ejemplo de la contracción de Europa. Las fronteras de Europa nunca fueron estables, y la visión de una Europa expansiva era posible siempre que sirviera a los intereses de Francia y (a veces) de sus socios. A pesar de las afirmaciones contemporáneas sobre la identidad o los valores europeos, tal identidad nunca ha existido. Las fronteras de Europa que hoy se defienden con tanto ahínco no son más que el resultado de la evolución de las necesidades de los miembros fundadores con respecto a sus antiguas posesiones imperiales. Cuando era ventajoso para los Seis, y en particular para Francia, la inclusión era posible, pero sólo en la medida en que correspondía a los intereses europeos. En las primeras décadas de la integración de posguerra, los intereses eran económicos, y los funcionarios de Bruselas y París planificaron una Europa más vinculada que nunca a África.

Las fronteras de la Europa integrada siempre han sido lo suficientemente maleables como para incluir tierras, y quizás incluso poblaciones, que ahora se consideran fuera del continente. La reivindicación de una verdadera identidad europea, delimitada por fronteras europeas lógicas y científicas, se ha expresado a menudo, pero rara vez ha sido estable. Hoy, mientras contemplamos la salida de Gran Bretaña y la exclusión de los migrantes, Emmanuel Macron ha posicionado a la Quinta República Francesa como un bastión de la razón y el campeón de Europa. Sin embargo, la historia del papel de Francia en el surgimiento de una Europa integrada y las lógicas que condujeron a su creación revelan una historia más desordenada y ambivalente, situada, de manera crítica, en África tanto como en Europa.