Más discreta que la guerra comercial, la reorientación de la política exterior de Estados Unidos hacia una retirada financiera de los países en desarrollo y las instituciones multilaterales podría tener consecuencias graves y duraderas. Apenas iniciada, la era Trump 2 ya supone una amenaza sin precedentes para las finanzas del desarrollo, pilar de la estabilidad económica y política de gran parte del mundo.
El retroceso de un pilar histórico del multilateralismo
Hasta la reelección de Donald Trump, las finanzas para el desarrollo eran uno de los mecanismos a través de los cuales se desplegaba la hegemonía estadounidense.
Su apoyo financiero a los países en desarrollo se canalizaba a través de la ayuda bilateral al desarrollo, principalmente a través de la agencia de ayuda estadounidense USAID, ahora prácticamente desaparecida, y mediante una influencia decisiva en las organizaciones multilaterales, en particular las instituciones de Bretton Woods, es decir, el FMI, cuya misión principal es garantizar la estabilidad financiera internacional ayudando a los países que sufren tensiones externas, financieras o de endeudamiento, y el Banco Mundial, que apoya el desarrollo de los países de renta baja y media mediante la concesión de préstamos a largo plazo para inversiones.
La ayuda bilateral de Estados Unidos ha contado tradicionalmente con el apoyo bipartidista del Congreso.
Se ha centrado en determinados «bienes públicos mundiales», entre los que destacan la erradicación de enfermedades infecciosas y las emergencias humanitarias desestabilizadoras. Estos gastos distan mucho de ser pura generosidad: a menudo incluyen objetivos geopolíticos o geoeconómicos. Incluso durante el primer mandato de Donald Trump, la ayuda estadounidense no disminuyó, y el Banco Mundial incluso se benefició de un aumento significativo de su capital en 2018. En ese momento, el Congreso y el Senado se resistieron a las propuestas más radicales de la administración.
Pero el tono ha cambiado.
Desde la destrucción de USAID pocos días después de la toma de posesión, pasando por los drásticos recortes en las actividades del Departamento de Estado —por ejemplo, el cierre masivo de oficinas en África—, los países pobres parecen ser objeto de un desinterés total.
Una onda expansiva para los países en desarrollo
Este cambio supone un impacto inmediato y considerable: con 60.000 millones de dólares al año, de los cuales 40.000 millones se destinaban a la USAID, la ayuda estadounidense era, con diferencia, la más importante de los países avanzados, ya que representaba entre una cuarta parte y un tercio de la ayuda total 1. Para una quincena de países, a menudo entre los más pobres, estas sumas representaban más del 10% de sus ingresos fiscales, lo que ya les obligaba a recortar servicios esenciales como la sanidad, la nutrición o la educación 2. A esto se suma, por supuesto, la fuerte reducción de la ayuda de muchos países europeos: Francia (-2.500 millones), Reino Unido (también 2.500 millones) y Alemania, que podría llegar a reducirla en 8.000 millones.
En el clima actual, existe un riesgo real de que se produzca una interrupción brusca de los flujos de capital hacia los países en desarrollo, lo que haría que los bancos multilaterales y el FMI adquirieran un papel aún más central del que ya tenían.
MARTIN KESSLER
Los aranceles anunciados el 2 de abril se habían fijado en niveles absurdamente elevados para una serie de países pobres.
Revisados, al menos de forma temporal, al 10% para todos, no deberían perjudicar a la mayoría de las economías en desarrollo, que exportan relativamente poco a Estados Unidos. En cambio, los efectos secundarios relacionados con la guerra comercial con China podrían ser importantes. La desaceleración del crecimiento en China tendría efectos mucho más devastadores en muchos países africanos, latinoamericanos y asiáticos, de los que es el primer socio económico. Además, el clima de incertidumbre general frenará, si no congela por completo, las inversiones directas en muchos sectores exportadores, al tiempo que contribuirá al aumento de los tipos de interés a los que se endeudan los países más frágiles, encareciendo el coste de su deuda. Sin embargo, no todos los efectos son negativos para todos: la reducción de los precios del petróleo, consecuencia de la incertidumbre generalizada y de la estrategia conciliadora de la OPEP, beneficia a los países importadores de petróleo, aunque supone una carga adicional para los exportadores, ya amenazados por el peso de su deuda, como Angola o Nigeria.
En el clima actual, el riesgo de una interrupción brusca de los flujos de capital hacia los países en desarrollo es muy real, lo que hace que los bancos multilaterales y el FMI sean actores aún más centrales de lo que ya eran. Por ello, las «Reuniones de Primavera» que se celebraron en Washington D. C. a finales de abril fueron seguidas con una ansiedad sin precedentes por los gobiernos de todo el mundo.
Scott Bessent en las Reuniones de Primavera: el gran alivio
El tiempo era típicamente primaveral en Washington cuando gran parte de los participantes en las reuniones de primavera del FMI y del Banco Mundial dieron un suspiro de alivio unánime.
El 23 de abril, ante los representantes de las finanzas privadas reunidos en la conferencia del Instituto de Finanzas Internacionales, el secretario del Tesoro estadounidense, Scott Bessent, anunció que Estados Unidos no tenía intención de romper con las instituciones de Bretton Woods, e incluso reafirmó su «valor duradero».
Que se haya considerado posible la opción de que el país anfitrión de estas instituciones, su principal artífice, su principal accionista y el más influyente, se retirara de ellas sigue siendo sorprendente, pero parece que se ha evitado lo peor.
El mensaje es claro: Estados Unidos no se retira de las instituciones de Bretton Woods —pero impone sus condiciones—.
MARTIN KESSLER
Unas semanas más tarde, Estados Unidos siguió mostrando un apoyo a veces inesperado: la administración Trump asignó en su presupuesto una parte de la financiación prometida bajo la presidencia de Biden para el fondo del Banco Mundial destinado a los países más pobres (IDA). La suma es un 20% inferior a lo prometido, pero la señal es importante, ya que indica que seguirán apoyando y teniendo voz.
Scott Bessent acompañó este apoyo con críticas claras a las instituciones de Bretton Woods.
Algunas estaban en línea con las ya formuladas por la administración anterior, en particular contra el FMI, criticado por haber rescatado excesivamente a países sobreendeudados o por su reticencia ante las políticas mercantilistas chinas. Otras eran nuevas, con una línea «trumpiana» más clara: Bessent criticó duramente al FMI y al Banco Mundial por haberse desviado de sus misiones esenciales, respectivamente la lucha contra las crisis y el desarrollo, en favor de «causas ideológicas» —el clima, las desigualdades sociales y el género—.
El mensaje es claro: Estados Unidos no se retira, pero impone sus condiciones. La Administración estadounidense exige reformas, algunas de las cuales sin duda encontrarán eco en otros países miembros, pero otras probablemente provocarán divisiones importantes. Por ejemplo, exige que el Banco Mundial reintegre el petróleo, el gas e incluso la energía nuclear —un tabú en esta institución— en su estrategia de inversiones en energía.
Las instituciones multilaterales: un terreno de enfrentamientos geopolíticos
Otras demandas crearán divisiones más claras en los consejos de administración de estas instituciones.
Una de las citas importantes del discurso —«America First is not America alone»— reafirma un compromiso tímido con un cierto tipo de multilateralismo. Sin embargo, el poder estadounidense ha señalado claramente su intención de rechazar la influencia china, empezando por restringir los préstamos del Banco Mundial a China, considerada demasiado rica para beneficiarse de ellos, y limitando luego el acceso de las empresas chinas a los contratos públicos de los donantes internacionales, cuyos criterios de adjudicación favorecerían excesivamente a las ofertas más bajas.
Otro indicio de esta estrategia de llevar los intereses estadounidenses a las instituciones es el reciente préstamo del FMI de 20.000 millones de dólares a la Argentina de Milei, aliado declarado de Donald Trump, que lleva claramente la marca de la influencia directa estadounidense.
El riesgo actual es que las instituciones de Bretton Woods se vean debilitadas tanto financieramente como en su legitimidad para establecer las reglas del juego.
MARTIN KESSLER
Sin embargo, es poco probable que otras posiciones estadounidenses —como el abandono de las ambiciones de sostenibilidad climática— sean prometedoras para los países europeos y los países emergentes más vulnerables al cambio climático.
Los consejos de administración de estas instituciones están más acostumbrados al consenso y a las negociaciones discretas para resolver desacuerdos que a las oposiciones frontales. No obstante, las exigencias del Tesoro estadounidense podrían dar lugar a confrontaciones importantes.
Un multilateralismo debilitado: tres escenarios
Por lo tanto, hoy existe el riesgo de que las instituciones de Bretton Woods se vean debilitadas tanto financieramente como en su legitimidad para establecer las reglas del juego.
Ante esta situación, se perfilan tres escenarios:
- Un «multilateralismo menos uno»: aunque ahora menos probable para las instituciones de Bretton Woods, este escenario existe para algunas instituciones de las Naciones Unidas. La retirada estadounidense no impediría que algunas instituciones siguieran funcionando, e incluso permitiría lograr avances hasta ahora imposibles. Es el caso del ámbito de la salud, donde la anunciada retirada de Estados Unidos de la Organización Mundial de la Salud ha allanado el camino para el acuerdo sobre la prevención de pandemias alcanzado en abril 3.
- Regionalismo reforzado: los diferentes actores podrían apoyarse en las instituciones que controlan: el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras (AIIB) y el Nuevo Banco de Desarrollo (NDB), bajo la influencia de China y los BRICS; el Banco Europeo de Inversiones (BEI) para los europeos, que encabezan la «Global Gateway», la respuesta europea a la estrategia china, etc. Esferas de influencia bien delimitadas que reducen la competencia dentro de cada bloque.
- El retorno de un bilateralismo puro, a costa de una mayor competencia por las zonas más atractivas desde el punto de vista económico y geopolítico. Los países del Golfo, por ejemplo, han aumentado considerablemente sus inversiones no sólo en el norte de África y Oriente Medio, sino también en el África subsahariana y Asia. En otras palabras, el hecho de que la ayuda esté disminuyendo en todas partes no impide necesariamente un enfoque mucho más transaccional y comercial de las relaciones financieras entre los países ricos y los países en desarrollo.
Estos modelos no son excluyentes entre sí: es perfectamente imaginable que la acción multilateral se mantenga en algunos ámbitos, creando «territorios reservados» regionales y zonas disputadas con promesas de inversión, todo ello sin una verdadera coordinación global.
Un espacio de oportunidades para los países emergentes
Pero el debilitamiento del multilateralismo también abre nuevas oportunidades.
Aunque los efectos inmediatos de la reducción de la ayuda al desarrollo son importantes para las poblaciones más vulnerables, estas retiradas también se corresponden con un rechazo de la idea de la dependencia de la ayuda internacional.
Para los países más pobres, las drásticas reducciones de la ayuda obligarán a los gobiernos a hacerse cargo de los servicios y a recaudar nuevos ingresos en contextos de gran fragilidad institucional.
Pero, paradójicamente, las voces de los gobiernos y los intelectuales de los países en desarrollo se han mostrado a menudo menos preocupadas que los comentarios de las ONG de los países del Norte. Muchos ven en la reducción de la ayuda una oportunidad simbólica, por un lado, para cuestionar la división y el lenguaje de la «ayuda al desarrollo», con sus connotaciones neocoloniales, pero también una necesidad imperiosa de reforzar la capacidad de los Estados para controlar los servicios públicos esenciales, recaudando más impuestos y reforzando las capacidades administrativas.
La dependencia de las organizaciones internacionales también ha podido ser perjudicial, como en el caso típico de Pakistán, donde el apoyo reiterado del FMI, con 22 programas en 40 años, y de los bancos de desarrollo para garantizar la estabilidad económica y política ha sido perjudicial para el crecimiento a largo plazo.
Si bien las divisiones —numerosas— persistirán, los países en desarrollo no pueden permitirse entrar en una nueva «década perdida» debido a la actitud de Washington.
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Incluso el proteccionismo estadounidense ofrece oportunidades: para muchos países africanos, el desarrollo del mercado continental y de una industria local se vuelve aún más esencial, y un mundo más proteccionista puede, por efecto de restricción, contribuir a ello. A corto plazo, la disminución de los recursos externos podría empujar a los gobiernos a hacer más esfuerzos para captar parte de la fuga de capitales —a menudo ilícita y estimada en varios billones de dólares—, lo que podría liberar rápidamente recursos para hacer frente a la crisis actual.
Por último, no se descarta que incluso el aumento de la presión sobre la deuda de los países pobres pueda crear las condiciones para una iniciativa importante. Durante el primer mandato de Trump, la causa de la deuda cobró importancia como medio para poner de relieve las prácticas crediticias de China. Podría volver a cobrar importancia y permitir a los Estados Unidos demostrar que puede ayudar a los países en desarrollo siempre que ello le reporte una ventaja geopolítica.
Evitar una década perdida
El 30 de junio, la conferencia de Sevilla que trazará las líneas generales de la financiación para el desarrollo durante los próximos diez años —sucediendo así a la de Addis Abeba en 2015— no estará sin duda marcada por un entusiasmo desbordante.
Sin embargo, podría iniciar una refundación en torno a «coaliciones de voluntarios», asociaciones de las que surgirían estrategias ambiciosas que articularían la estrategia industrial, las inversiones públicas y privadas y el apoyo coordinado mediante financiación multilateral y bilateral, así como la reducción de la deuda si fuera necesario.
Para la Unión Europea y sus Estados miembros, se trata probablemente de una oportunidad para actuar: en un contexto de reducción de la ayuda al desarrollo, concentrar los recursos financieros en sectores y regiones esenciales, junto con otros socios multilaterales y bilaterales, parece ser la única forma de lograr un impacto significativo.
Si bien las divisiones —numerosas— persistirán, los países en desarrollo no pueden permitirse entrar en una nueva «década perdida» debido a la actitud de Washington.
Notas al pie
- Official development assistance (ODA) | OECD.
- Which Countries Are Most Exposed to US Aid Cuts ; And What Other Providers Can Do | Center For Global Development.
- La Asamblea Mundial de la Salud adopta un acuerdo histórico sobre pandemias para un mundo más equitativo y seguro frente a futuras pandemias, OMS.
