Por qué Islandia quiere unirse a la Unión: investigación sobre un referéndum para ampliar Europa por el norte

Once años después de haber congelado sus conversaciones con Bruselas, Islandia se dispone a consultar a su población sobre la reanudación de las negociaciones de adhesión a la Unión. Detrás de este referéndum se juegan decisiones estructurales —pesca, energía, moneda, soberanía— en un contexto geopolítico sacudido por la guerra en Ucrania, el resurgimiento de las relaciones de poder entre las grandes potencias y el debilitamiento del vínculo transatlántico, que devuelven al Atlántico Norte una importancia estratégica fundamental.

Aunque el tema de la adhesión vuelve a plantearse periódicamente, la cuestión nunca se ha resuelto hasta ahora: hasta el pasado 6 de marzo, fecha en la que el gobierno islandés presentó su intención de presentar ante el Parlamento islandés (el Alþingi) una resolución que abre el camino a un referéndum, previsto para el próximo 29 de agosto. Así lo anunciaron en una rueda de prensa, tras una sesión del Parlamento, Kristrún Frostadóttir, primera ministra de la Alianza Socialdemócrata (Samfylkingin), y Þorgerður Katrin Gunnarsdóttir, ministra de Asuntos Exteriores, al frente del Partido de la Reforma (Viðreisn).

Si el «Sí» se impone el 29 de agosto, este referéndum no sería más que la primera etapa de un proceso democrático, ya que una segunda votación debería decidir posteriormente sobre la propia adhesión, una vez concluidas las negociaciones y firmado un posible tratado. La fecha de esta segunda consulta no está fijada: dependería de la duración de las conversaciones con la Unión, que se estima generalmente en varios años.

Esta reanudación del diálogo se produce once años después de su interrupción oficial en 2015, que dejó un sabor de inconclusión en Islandia.

Estado insular del Atlántico Norte con 390.000 habitantes, miembro del Espacio Económico Europeo (EEE) desde 1994 y del Espacio Schengen desde 2001, Islandia se sitúa en la encrucijada entre Groenlandia, Rusia, Estados Unidos, Canadá y Europa: desde el resurgimiento de las rivalidades de poder y la creciente militarización del Ártico, el país constituye un punto nodal para las rutas marítimas.

Islandia no tiene intención de malvender los puntos fuertes de su economía —recursos pesqueros, energía geotérmica e hidroeléctrica en abundancia, junto con la industria de alto consumo energético que alimentan, en particular la del aluminio—. Para Reikiavik, la negociación con Bruselas se asemeja, por tanto, a un ejercicio de equilibrio: ¿cómo integrarse plenamente en la Unión Europea conservando al mismo tiempo el control nacional de los recursos que estructuran el modelo económico del país?

2009–2013: el fracaso del primer proceso de integración

Islandia parece dividida en torno a la cuestión europea. Según una reciente encuesta realizada a principios de marzo de 2026 por Gallup á Íslandi (Gallup Islandia), el 57 % de los islandeses se muestra a favor de reabrir el proceso de adhesión, mientras que alrededor del 30 % se declara en contra y el 13 % se muestra indeciso. En cuanto a la cuestión de la adhesión propiamente dicha, las cifras están más reñidas: el 44 % de los islandeses se pronuncia a favor de la adhesión, el 36 % se opone a ella, mientras que los indecisos representan el 20 % de los encuestados.

Estas encuestas no son más que la última fotografía instantánea de una opinión que ha fluctuado mucho en los últimos veinte años. Durante la crisis financiera de 2008-2010, el país experimentó un fuerte aumento del apoyo a la adhesión, lo que condujo a la presentación de una candidatura oficial en 2009. Sin embargo, a principios de la década de 2010, la controversia sobre la política pesquera y la soberanía —el país había aumentado unilateralmente sus cuotas de pesca de caballa, medida que la Unión condenó— hizo que el apoyo a la adhesión cayera al 25 % en 2013.

La moneda es una de las pocas ventajas tangibles que aportaría la adhesión a la Unión: el euro sería sinónimo de estabilidad para Islandia.

Solange Bied-Charreton

Sin embargo, los últimos años han invertido esta tendencia. Desde 2022, el apoyo a la adhesión a la Unión no ha dejado de crecer. La guerra en Ucrania, las cuestiones de seguridad y los debates sobre la moneda han contribuido a moldear la opinión de una población islandesa mayoritariamente favorable a la reapertura de las negociaciones, pero dividida sobre la adhesión en sí misma.

Esta trayectoria la describe muy bien Magnus Árni Skjöld Magnússon, profesor de ciencias sociales en la Universidad de Bifröst, miembro de la Alianza Socialdemócrata y presidente del Movimiento por Europa en Islandia (Evrópuhreyfingin á Íslandi), una ONG afiliada al Movimiento Europeo Internacional que promueve la integración europea: «La candidatura de Islandia a la Unión en julio de 2009 no responde a una postura de larga data, sino que es ante todo una reacción a la crisis financiera». El colapso del sistema bancario, cuyo tamaño había llegado a alcanzar hasta diez veces el PIB, había revelado, en efecto, una vulnerabilidad estructural del país: una economía abierta, dotada de una moneda minúscula, con la consiguiente exposición a las crisis externas. La adhesión a la Unión se había perfilado entonces como una estrategia de estabilización.

A pesar de estos primeros indicios de apoyo, el caso Icesave, ocurrido durante la misma crisis financiera, constituyó, según Magnússon, un trauma político duradero en Islandia.

Icesave era un banco de ahorros en línea propiedad de Landsbanki, una de las tres entidades bancarias islandesas que se derrumbaron en cuestión de días, arrastrando consigo la economía del país. Ante la cadena de quiebras, el Fondo Islandés de Garantía de Depósitos e Inversiones (Tryggingarsjóður) se quedó rápidamente sin recursos: incapaz de hacer frente a la magnitud de las pérdidas, no pudo honrar las garantías de los depósitos de los ahorradores extranjeros que habían invertido sus ahorros en Icesave, una filial muy popular en el Reino Unido y los Países Bajos. Cuando Landsbanki fue puesto bajo administración judicial, el 7 de octubre de 2008, la crisis dio lugar a una disputa diplomática entre estos tres países.

Tras un apoyo inicial a Londres y La Haya, la Comisión Europea acabó dando la razón a Islandia. Sin embargo, según Magnússon, «a pesar de la victoria jurídica final de Islandia, el daño político fue considerable. El sentimiento de injusticia, unido a una Unión Europea percibida como hostil, provocó un cambio duradero en la opinión pública durante la década siguiente».

Si bien este cambio puede contribuir a explicar el fracaso de las negociaciones de adhesión entre 2009 y 2013, el investigador sostiene que hay que añadir factores internos, relacionados con las divisiones del gobierno islandés. Mientras que sus miembros socialdemócratas apoyaban la adhesión a la Unión, los de la izquierda ecologista (Vinstri græn) se oponían a ella. Dado que esta última controlaba ministerios clave, como los de Pesca y Agricultura, las negociaciones más delicadas se ralentizaron o se bloquearon. Así, «Islandia se encontró negociando su adhesión mientras una parte de su propio gobierno trabajaba en contra de ella».

El contexto europeo también era desfavorable a la integración. A principios de la década de 2010, la Unión se enfrentaba a la crisis del euro. Además, absorta en su ampliación hacia Europa Central, mantuvo su voluntad política de no conceder un trato de favor en la recepción de candidaturas: así, y aunque Islandia ya se había integrado en un 70-80 % del acervo comunitario europeo a través del EEE y Schengen, el país fue tratado como un candidato clásico, sin reconocimiento de esta especificidad.

Convertirse en el 28º Estado miembro: el temor a una degradación

Como consecuencia de estas dificultades, tanto Islandia como la Unión han perdido su oportunidad.

A pesar de ello, Magnússon recuerda que la retirada de las negociaciones en 2013 nunca fue votada por el Parlamento: se trató de una simple notificación política a la Comisión. Por lo tanto, desde el punto de vista jurídico, la candidatura islandesa sigue siendo válida, ya que la Unión nunca la ha rechazado formalmente: esta situación permite hoy en día reanudar las negociaciones sin empezar de cero, lo que representa una importante ventaja política.

El contexto geopolítico, que ha evolucionado en los últimos años, constituye otra ventaja: el Brexit, la creciente importancia estratégica del Ártico y la imprevisibilidad de Estados Unidos han modificado la visión que la Unión tiene de Islandia, ahora percibida como un socio estratégico creíble. No obstante, los partidarios de la adhesión deben adoptar un enfoque prudente, y el calendario en dos fases —un referéndum sobre la reanudación de las negociaciones y, a continuación, un segundo sobre la adhesión— permite evitar una polarización excesiva y preservar la legitimidad democrática. «Quedarse fuera de la Unión Europea —insiste Magnússon— equivaldría a sufrir las normas; entrar en ella es participar en su elaboración».

Si el «sí» se impusiera el próximo 29 de agosto, Islandia y la Unión Europea retomarían un debate ya muy avanzado: se habían abierto 27 de los 35 capítulos, mientras que 11 se habían cerrado provisionalmente, siendo estos últimos aquellos en los que Islandia ya se había alineado con la legislación europea en virtud de su participación en el EEE.

Una nueva «guerra del bacalao»

Sin embargo, hay que tener en cuenta otros problemas de gran envergadura, aunque la pesca constituye el principal punto de fricción. En caso de adhesión, Islandia debería incorporarse a la Política Pesquera Común (PPC), basada en cuotas fijadas a nivel europeo y en el reparto de los recursos marítimos de los Estados miembros. Este enfoque supondría un cambio radical de perspectiva para el país nórdico, que actualmente gestiona estas cuestiones con plena soberanía.

En Islandia, el debate sobre la Unión está íntimamente ligado a la cuestión de la soberanía, que constituye la base de la identidad del país en el imaginario de sus ciudadanos.

Solange Bied-Charreton

Los productos pesqueros, fundamentales para la economía islandesa, representan cerca del 40 % de sus exportaciones. Para Sigurður Hannesson, economista de formación y presidente de la Confederación de Empresas Islandesas (SA, Samtök atvinnulífsins), la principal organización patronal de Islandia, hay motivos para creer que la adhesión a la Unión no será beneficiosa para la economía pesquera islandesa. Hannesson destaca que la industria pesquera, rentable y sostenible, no recibe en Islandia ninguna subvención pública, a diferencia de lo que ocurre en muchos países de la Unión.

Para Valur Ingimundarson, profesor de historia contemporánea en la Universidad de Islandia, es evidente que, sin control nacional sobre los recursos pesqueros, Islandia no se integrará a la Unión. Este punto no es negociable políticamente, ya que los recuerdos de las «guerras del bacalao» con el Reino Unido tienen un carácter fundacional para la identidad islandesa: «Ganamos esas guerras y ese recuerdo sigue muy presente. Por eso, cualquier idea de transferir el control de la pesca a una autoridad externa es políticamente explosiva».

El fin del modelo energético islandés

Un tema menos mediático pero igualmente estratégico, los recursos energéticos —geotermia e hidroelectricidad— también deberán ser objeto de debate. Islandia cuenta, en este sentido, con un sistema único en el mundo, compuesto casi en su totalidad por energías renovables: entre el 85 % y el 90 % de los hogares se calientan mediante geotermia en Islandia y el 100 % de la electricidad es renovable. Los recursos del país le permiten, además, producir esta electricidad a bajo costo para la fabricación de aluminio o el suministro de los centros de datos. Aunque Islandia deberá plantearse su integración en el mercado energético europeo —con las cuestiones de regulación y competencia que conlleva—, sus ventajas podrían generar algunas tensiones durante las negociaciones.

En Islandia, el carácter renovable de la energía ha sentado las bases de un modelo de éxito, que permite a la industria del país evitar las fuertes fluctuaciones de precios observadas en Europa. Si bien la adhesión a la Unión no cambiaría esta situación, «el verdadero factor de ruptura —matiza Sigurður Hannesson— sería la construcción de un interconector eléctrico (cable) que conecte Islandia con el mercado europeo. Esto permitiría, sin duda, exportar energía, pero también haría subir los precios al introducir una volatilidad perjudicial para nuestra competitividad».

El dilema del proteccionismo

Una polémica reciente permite evaluar el nivel de desconfianza de la industria islandesa hacia Europa: el caso del ferrosilicio, una aleación metálica que, en Europa, se produce principalmente en Islandia y Noruega.

En el marco de la Ley de Materias Primas Críticas, la Unión ha clasificado el ferrosilicio como materia prima crítica. Si bien en los últimos años el aumento de la producción —especialmente en Kazajistán, China y Estados Unidos— ha provocado una caída de los precios, esto ha supuesto para Hannesson «un grave riesgo para los productores europeos». Por ello, la Unión puso en marcha un estudio de mercado con vistas a introducir medidas de salvaguardia. La decisión, hecha pública en noviembre de 2025, es claramente punitiva para Islandia: a pesar de que cumplimos la normativa europea y participamos en los costos a través del sistema de comercio de derechos de emisión (ETS), la Unión nos ha tratado como a los actores de un tercer país, como China o Brasil. Así pues, estamos sujetos a las medidas de salvaguardia, pero sin beneficiarnos del estatus de socio europeo». De hecho, las importaciones de ferrosilicio en la Unión están ahora limitadas a 13.000 toneladas al año, lo que representa el 75 % del volumen importado de media: si el precio es inferior a un umbral fijado, se aplica ahora un arancel variable a los materiales entrantes.

Las negociaciones en torno a la agricultura islandesa —ganadería ovina, productos lácteos— también constituirán un tema importante, ya que la armonización con la Política Agrícola Común (PAC) parece improbable. De hecho, el sector está muy protegido en el país: por consiguiente, la cuestión de las importaciones europeas será especialmente importante —hoy en día, los aranceles islandeses son muy elevados, del 30 al 60 %—, al igual que la de una reforma de las subvenciones, que representan hoy en día casi la mitad de los ingresos de los agricultores. Prueba de su delicadeza, este capítulo ni siquiera se había abordado en las negociaciones anteriores. En un tema relacionado, simbólico pero muy delicado, la Unión se opone firmemente a la caza de ballenas, que Islandia sigue practicando: su renuncia a esta práctica podría constituir una condición para la adhesión.

Las restricciones a las inversiones extranjeras permitidas por ciertas leyes islandesas también podrían verse cuestionadas y serían objeto de negociación. Para Sigurður Hannesson, mientras que Islandia aplica en ocasiones las directivas europeas de forma más estricta de lo necesario, para evitar cualquier riesgo de incumplimiento —lo que, en última instancia, penaliza a sus empresas en el mercado interior europeo, enredadas en una pérdida de competitividad o sujetas a una ralentización de la innovación—, es probable que este punto también se aborde en las próximas conversaciones.

De la corona islandesa al euro

La cuestión monetaria se ha convertido igualmente en un tema central para Islandia, que sufre una inflación persistente y las tasas de interés más altas de Europa, lo que dificulta enormemente el acceso a la propiedad para los jóvenes. En este contexto, el euro se convertiría sin duda en una herramienta de estabilidad, como explica Þorvaldur Gylfason, economista y profesor emérito de la Universidad de Islandia: «La mayor debilidad de la economía islandesa siempre ha sido la inflación. A excepción de Turquía, ha sido el país europeo más afectado por ella desde la década de 1960. Esto demuestra que, por nuestra cuenta, no hemos sido capaces de mantener una estabilidad monetaria duradera con la corona islandesa».

Para Gylfason, la experiencia irlandesa también está presente en la memoria de los islandeses. Irlanda, integrada en la zona del euro, salió de la crisis económica de 2008-2010 gracias a los mecanismos de solidaridad europeos, mientras que Islandia tuvo que devaluar su propia moneda. «Nuestra capacidad de adaptación no se vería, por tanto, mermada por la entrada en la zona del euro, sino todo lo contrario. Es cierto que los choques relacionados con los ciclos de la pesca o los mercados mundiales seguirían existiendo, pero con esta adhesión desaparecería la incertidumbre ligada al tipo de cambio: con la desaparición de la corona islandesa, ya no sufriríamos esas violentas fluctuaciones.»

Desde 2022, el apoyo a la adhesión a la Unión no ha dejado de crecer en Islandia.

Solange Bied-Charreton

Entrar en la Unión en la era de Trump

Para Gylfason, la cuestión de la adhesión a la Unión se plantea sobre todo en términos estratégicos y de seguridad, más que en términos económicos.

Desde la invasión de Ucrania por parte de Rusia, considera esencial que Islandia y Noruega se unan a la Unión, ya que la seguridad solo puede residir en la unidad. En Europa, por lo demás, ya no se percibe a Estados Unidos como un socio fiable en materia de defensa.

Este análisis es cuestionado con fuerza por Valur Ingimundarson, quien subraya que Washington no ejerce ninguna presión directa sobre Islandia. Para él, hablar de defensa europea, para plantearse la entrada a la Unión, no sería más que desplazar la cuestión: esa Unión no sería más que un lenguaje sustitutivo para hablar de Trump, de la inseguridad global y del miedo al declive. «Hay que ser muy claros: nuestra seguridad se basa en la OTAN y, en la práctica, en la presencia estadounidense».

En este sentido, Ingimundarson recuerda la existencia de un acuerdo de defensa entre Estados Unidos e Islandia, firmado en 1951 tras la ocupación militar del país por parte de los primeros durante la Segunda Guerra Mundial y la adhesión de Islandia a la OTAN en 1949, en el contexto de la Guerra Fría. «Posteriormente, los estadounidenses cerraron su base de Keflavík, en 2006, por simple desinterés estratégico. Este vacío nos reveló una ausencia total de estrategia autónoma de seguridad: necesitábamos una presencia estadounidense mínima. Desde la anexión de Crimea en 2014, Estados Unidos lleva a cabo despliegues rotativos. Su presencia es continua: jurídicamente no hay una base permanente, pero en la práctica, los estadounidenses están allí todo el año».

Para Ásgeir Friðgeirsson, consultor de comunicación, antiguo redactor de la revista anglófona Iceland Review y director de varias estructuras de asesoramiento en relaciones públicas y estrategia de comunicación, sería imprudente minimizar la alteración de los equilibrios provocada por el mandato de Trump. Con el cuestionamiento de las alianzas occidentales y el asunto de Groenlandia, el centro de gravedad se desplaza hacia el Atlántico Norte.

Observador tanto de la vida política como de la empresarial, Friðgeirsson toma el pulso a un mundo empresarial islandés dividido entre Estados Unidos y Europa: «Los actores de este mundo se encuentran a la espera: consideran que no es el momento de tomar una decisión. Sin embargo, las cuestiones de seguridad están cobrando importancia. Necesitamos una base más sólida que la adhesión a la OTAN y algunos acuerdos de defensa con el Reino Unido o Alemania, sobre todo porque la seguridad no se limita a la defensa militar: también abarca las amenazas híbridas, los ciberataques, la protección de las infraestructuras, los cables submarinos, etc. En todos estos ámbitos, necesitamos alianzas más sólidas que las que tenemos actualmente». Ásgeir Friðgeirsson insiste, sin embargo, en la extraordinaria capacidad de resiliencia de la República de Islandia, razón por la cual la cuestión europea no se percibe como central.

El funcionamiento del sistema parlamentario islandés también permite comprender por qué la cuestión europea es tan delicada desde el punto de vista político: este sistema permite, en efecto, que una minoría bloquee fácilmente el trabajo al monopolizar el debate sobre un tema concreto. «Por lo general, la oposición utiliza la cuestión europea de esta manera», explica Friðgeirsson. Por eso la primera ministra ha intentado posponer el tema tanto como ha podido, para aprobar primero las reformas internas. La ministra de Asuntos Exteriores [Þorgerður Katrin Gunnarsdóttir], en cambio, se muestra mucho más decidida. Durante la campaña electoral prometió que se celebraría un referéndum. La primera ministra, que procede de los socialdemócratas, no había convertido esta cuestión en una prioridad. Y en el acuerdo de coalición solo se indica que deberá celebrarse un referéndum a más tardar en 2027. Nada más».

En cuanto a la opinión pública, sigue profundamente dividida sobre el tema. El debate sobre la Unión está íntimamente ligado a la cuestión de la soberanía, fundamento de la identidad islandesa en el imaginario de los ciudadanos del país. Tanto en la izquierda como en la derecha se teme que la adhesión vaya acompañada de una pérdida de control sobre el destino nacional, ya que el país se independizo de Dinamarca apenas en 1944. Esta mentalidad insular recuerda mucho al debate británico en torno al Brexit: en él se encuentra la misma idea de aislamiento y, al mismo tiempo, el mismo temor a perder soberanía. Este rasgo también se observa en Noruega, especialmente en las regiones del norte, muy aisladas geográficamente.

En este contexto insular, Friðgeirsson también llama nuestra atención sobre el sistema ETS, mencionado por Hannesson en relación con el ferrosilicio: si bien el principio de gravar las emisiones de CO₂ es justo, está adaptado a un país continental. Sin embargo, en Islandia, «todavía no tenemos aviones ni buques de carga eléctricos… Por lo tanto, tenemos que pagar impuestos para exportar nuestros productos, a pesar de que nuestra electricidad es casi totalmente verde. No cuestionamos la política climática en sí misma, pero su aplicación plantea verdaderos problemas para un país insular».

El reparto de la soberanía es uno de los principios fundamentales de la Unión. Para Islandia, la seguridad solo podría encontrarse en ese reparto.

Solange Bied-Charreton

En el fondo, muchos islandeses siguen planteándose la misma pregunta: ¿cuál sería la ventaja concreta de adherirse a la Unión Europea? Al tener ya acceso al mercado a través del Espacio Económico Europeo, a muchos ciudadanos del país les cuesta ver qué más aportaría esta adhesión.

La moneda sigue siendo una de las pocas ventajas tangibles que aportaría la adhesión: como hemos visto, el euro sería sinónimo de estabilidad. Sin embargo, esto podría acarrear una mayor rigidez en el mercado laboral, o incluso desempleo. «En un sistema económico, la presión siempre recae en algún lugar», añade Friðgeirsson. Ahora bien, el modelo económico islandés se caracteriza por un liberalismo pronunciado, con una gran flexibilidad del mercado laboral, una fiscalidad atractiva y una privatización avanzada de sectores clave como la pesca o la energía.

En esta sociedad que el economista Þorvaldur Gylfason describe a menudo como «oligopolística», donde unos pocos grandes actores económicos disponen de un poder considerable, estos «temen perderlo al incorporarse a la Unión, porque saben que no podrían influir en la Comisión Europea en Bruselas de la misma manera que influyen en las decisiones de los responsables políticos islandeses». Esta es una de las principales razones por las que, según Gylfason, la adhesión a la Unión es deseable: permitiría reducir el poder excesivo de estos oligarcas y reforzar la democracia en Islandia.

El reparto de la soberanía es uno de los principios fundamentales de la Unión. Para Islandia, la seguridad solo podría encontrarse en ese reparto. Según Gylfason, «Los opositores quieren tenerlo todo sin ceder nada. Pero una unión política es como un matrimonio: compartir la soberanía no significa perder la libertad. Es una elección política, y la elección política es una forma de libertad». Al igual que en un matrimonio político, la elección de la integración también deja abierta la posibilidad, en caso de desacuerdo, de divorciarse.