Minerales críticos: posicionar a África en la reestructuración mundial

Las sucesivas perturbaciones de las cadenas de suministro durante la década de 2010 y los primeros años de la de 2020 han llevado a los responsables políticos y económicos, especialmente en Estados Unidos y Europa, a plantearse formas de mitigar los riesgos asociados a la fuerte dependencia de un número limitado de proveedores, especialmente China.

Esta dinámica, que se aplica en particular a sectores estratégicos como la microelectrónica, el sector aeroespacial y el farmacéutico, pero también al suministro de recursos energéticos y minerales críticos, se explica por consideraciones vinculadas a la necesidad de garantizar la independencia estratégica en un contexto de tensiones geopolíticas exacerbadas. El riesgo de que las cadenas de suministro sean explotadas con fines geopolíticos ha obligado a los responsables políticos a incluir el factor de la convergencia política en su reflexión sobre la reconfiguración de estas cadenas, a menudo en detrimento de las consideraciones de fiabilidad operativa, que habían predominado anteriormente. El embargo de tierras raras impuesto por China a Japón en 2010, supuestamente por una disputa sobre las islas Senkaku/Diaoyu, así como la introducción de barreras arancelarias y restricciones a la exportación en el marco de la guerra comercial entre Estados Unidos y China y el conflicto en Ucrania, ilustran una tendencia mundial hacia la fragmentación geoeconómica y el uso más frecuente de estrategias de «coercive economic statecraft». La base de datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ¹ sobre restricciones a la exportación de materias primas muestra que éstas se han quintuplicado desde 2009 en el caso de las materias críticas, y que el 10% del comercio mundial de materias primas está ahora sujeto al menos a una medida de restricción a la exportación.

Esta realidad explica los debates en el seno de la Unión Europea sobre el «desacoplamiento» y el «de-risking» de las relaciones económicas con determinados socios exteriores. La búsqueda de la convergencia política se ha visto favorecida en el contexto europeo, como demuestra el informe Perspectivas Estratégicas 2022 de la Comisión Europea ². En particular, el informe aboga por «construir resiliencia y autonomía estratégica abierta en sectores clave» para las transiciones verde y digital, así como por «gestionar estratégicamente el suministro de materiales y materias primas críticos, adoptando un enfoque sistémico a largo plazo para evitar caer en una nueva trampa de dependencia».

La convergencia política es también uno de los principios fundamentales de la formulación de la legislación europea sobre materias primas críticas ³. La estrategia establece que la Unión «intensificará sus acciones comerciales, en particular mediante la creación de un club de materias primas críticas para todos los países de ideas afines interesados en mejorar las cadenas de suministro mundiales».

La convergencia política es también uno de los principios fundamentales de la formulación de la legislación europea sobre materias primas críticas.

 Sabrine Emran, Oussama Tayebi

En Estados Unidos, las fricciones con China y el riesgo de que las cadenas de suministro se utilicen con fines geopolíticos también se han convertido en un tema importante en el debate político y en la formulación de la política nacional de seguridad, exterior y económica, sobre todo en lo que respecta a la política industrial. En un discurso pronunciado ante el Atlantic Council en abril de 2022 ⁴, la secretaria del Tesoro estadounidense, Janet Yellen, abogó por una modernización del enfoque multilateral utilizado hasta ahora para construir la integración comercial. Janet Yellen especificó que el objetivo debe ser «lograr un comercio libre pero seguro» y que no debe permitirse a los países «utilizar su posición en el mercado de materias primas, tecnologías o productos clave para tener el poder de perturbar nuestra economía o ejercer una influencia geopolítica no deseada».

Para ello, animó a recurrir al «friend-shoring», es decir, la deslocalización hacia países «amigos». Según Yellen, este planteamiento permitiría seguir ampliando el acceso al mercado con total seguridad y reducir los riesgos para la economía estadounidense y para los «socios comerciales de confianza». Estas consideraciones también se aplican en parte a la promoción por parte de la administración de Biden de los esfuerzos de deslocalización y «nearshoring». Esto queda patente, por ejemplo, en el crecimiento del comercio con México, que en 2023 se convirtió en el mayor socio comercial de Estados Unidos, por delante de China. Este crecimiento, que también puede atribuirse al deseo de los productores chinos de eludir los aranceles estadounidenses, ha ido acompañado de un auge de la inversión extranjera directa (IED). En México, la inversión extranjera directa alcanzó un nivel récord de más de 36 mil millones de dólares en 2023, el 38% de los cuales procedía de Estados Unidos, según la Secretaría de Economía mexicana ⁵.

Para contrarrestar los riesgos asociados a esta nueva geopolítica de las cadenas de suministro, Washington también ha fomentado el establecimiento de asociaciones y proyectos conjuntos con determinados países. En marzo de 2023, Estados Unidos y Japón firmaron un acuerdo sobre los materiales necesarios para fabricar baterías para coches eléctricos ⁶. En 2023, las conversaciones entre Estados Unidos y Arabia Saudita se centraron en asegurar materias primas críticas en África, esenciales para la transición energética de ambos países. Un proyecto respaldado por el gobierno saudí planea adquirir una participación de 15 mil millones de dólares en activos mineros en África, sobre todo en la República Democrática del Congo (RDC), Guinea y Namibia. Este acuerdo daría a las empresas estadounidenses derechos sobre una parte de la producción ⁷. Esta estrategia permitiría a Arabia Saudita reforzar su posición en la competencia mundial por el acceso al cobalto, el litio y otras materias primas esenciales para la fabricación de baterías y semiconductores. Otros países del Golfo también muestran un interés creciente por el sector minero, atraídos por las oportunidades que ofrece el continente africano. Es el caso de la empresa emiratí International Resource Holding, que ha adquirido una participación del 51% en la mina de cobre de Mopani ⁸ y estaba considerando adquirir una participación en la mina de Vedanta antes de retirar su oferta ⁹. Los Emiratos Árabes Unidos también se han comprometido, junto con Estados Unidos, a invertir en cadenas de suministro responsables y resilientes en el marco de la iniciativa PACE, incluso en terceros países ¹⁰.

Algunos países del Golfo también muestran un interés creciente por el sector minero, atraídos por las oportunidades que ofrece el continente africano.

 Sabrine Emran, Oussama Tayebi

Las tendencias actuales de reconfiguración de las cadenas de suministro —a pesar de los temores de la Organización Mundial del Comercio (OMC) a una posible fragmentación económica mundial en dos bloques distintos— ¹¹ presentan una oportunidad significativa para los países africanos.

Algunos de ellos pueden atraer inversiones en diversos sectores y aumentar sus ingresos gracias a una explotación más eficaz de los recursos naturales, en particular mediante una mayor transformación local de las materias primas, especialmente los minerales. El Banco Mundial calcula que los países del África Subsahariana sólo reciben en promedio el 40% de los ingresos potenciales de sus recursos naturales ¹². La bauxita en bruto, por ejemplo, cuesta sólo 65 dólares la tonelada; una vez transformada en aluminio, puede alcanzar la considerable cifra de 2.335 dólares la tonelada, según los precios de finales de 2023 ¹³. Las ambiciones de transformación local de los recursos no sólo podrían contribuir a diversificar las economías nacionales, sino también a acelerar la integración regional en el continente. Las oportunidades que ofrece la Zona de Libre Comercio Continental Africana, sobre todo al reducir las barreras arancelarias y crear un mercado a gran escala, podrían facilitar el desarrollo de cadenas de valor regionales competitivas. La agregación de minerales y manufacturas a escala regional fomentaría en última instancia el desarrollo de varios sectores industriales vinculados a las tecnologías verdes.

Las oportunidades que ofrecen los cambios en las estrategias de suministro son especialmente importantes en el contexto de la transición verde y el crecimiento exponencial de la demanda de minerales críticos. Según un informe de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), el mercado de minerales esenciales para la producción y el suministro de tecnologías limpias (vehículos eléctricos, turbinas eólicas, paneles solares, etc.) se ha duplicado en los últimos cinco años ¹⁴. La AIE también calcula que la demanda de minerales para tecnologías energéticas limpias podría duplicarse de aquí a 2030 en el Escenario de Políticas Establecidas (STEPS). Esta demanda podría casi triplicarse para 2030 y cuadruplicarse para 2040 en el Escenario de Emisiones Netas Cero (NZE), alcanzando casi los 40 millones de toneladas ¹⁵.

Según la Fundación Mo Ibrahim, África posee el 30% de las reservas mundiales de minerales esenciales para las tecnologías renovables y de bajas emisiones de carbono, como la energía solar, los vehículos eléctricos (véase más abajo) y el almacenamiento en baterías ¹⁶. La combinación de estos factores pone de manifiesto la urgente necesidad de que los gobiernos africanos desarrollen políticas que aprovechen la alineación de estos factores favorables para reducir su dependencia de las materias primas.

La oportunidad de reducir la dependencia económica de las materias primas: el ejemplo de la República Democrática del Congo

El caso de la República Democrática del Congo ilustra cómo algunos países africanos intentan aprovechar la reconfiguración de las cadenas de suministro y la transición verde para transformar sus economías y desarrollar localmente sus recursos. Conscientes del papel preeminente que desempeñan ciertos recursos minerales, ampliamente disponibles en la RDC, en el proceso de descarbonización de las economías, las autoridades congoleñas han puesto en marcha una serie de iniciativas destinadas a atraer inversiones, especialmente en el sector de las baterías.

Entre estos recursos, el cobalto ocupa un lugar central. De los 7,6 millones de toneladas de reservas mundiales de cobalto, 3,5 millones de toneladas están en manos de la RDC. En 2022, la producción de cobalto de la RDC habrá alcanzado unas 130 mil toneladas, es decir, el 70% de la producción mundial ¹⁷. Este alto nivel de producción ha provocado un aumento significativo de las exportaciones en la última década (véase el gráfico 4). En 2021, la minería representaba alrededor del 95% de los ingresos de exportación de la RDC y una parte sustancial de los ingresos públicos del país ¹⁸.

De los 7,6 millones de toneladas de reservas mundiales de cobalto, 3,5 millones de toneladas están en manos de la República Democrática del Congo.

 Sabrine Emran, Oussama Tayebi

El modelo económico de la RDC se basa en gran medida en las exportaciones mineras, dándose prioridad al sector extractivo, a menudo en detrimento del desarrollo de otros sectores de la economía. El cobre y el cobalto representan el 40% del PIB de la RDC, mientras que el resto de exportaciones sólo suponen el 5% ¹⁹.

Esta falta de diversificación económica hace que el país sea especialmente sensible a las fluctuaciones de los precios de las materias primas, como demuestra la importante caída de las exportaciones tras la bajada de los precios del cobre en 2015.

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Sin embargo, la RDC podría ahora aprovechar mejor sus recursos mineros a nivel local desarrollando la capacidad de transformación, en particular en el refinado del cobre y la producción de baterías para vehículos eléctricos, con el fin de maximizar el valor añadido. Estas iniciativas pretenden reducir la dependencia de las fluctuaciones de los precios internacionales de las materias primas, crear empleo local y estimular el desarrollo económico del país.

Esta estrategia de valor añadido local adquiere aún mayor importancia en el contexto del crecimiento exponencial del mercado de vehículos eléctricos. Este mercado alcanzará un valor de 8,8 billones de dólares en 2025, y de 46 billones en 2050. El aumento de la demanda de baterías recargables, estimulado por el uso de teléfonos inteligentes y la necesidad de almacenamiento de energía renovable, ofrece enormes oportunidades para que el continente africano impulse su desarrollo como parte de la transición hacia la energía limpia ²⁰.

La RDC ha reconocido la necesidad de maximizar los beneficios de sus recursos de cobre y cobalto y, en colaboración con Zambia, se ha fijado la ambición de producir baterías para vehículos eléctricos.

 Sabrine Emran, Oussama Tayebi

Estos avances hacen que la RDC resulte aún más atractiva para los inversores extranjeros. Los operadores estadounidenses, y sobre todo chinos, ya han realizado importantes inversiones en el sector minero del país, y nuevos actores, en particular Japón y los países del Golfo, también han manifestado su interés. Este atractivo se debe en gran medida a los incentivos que ofrece Kinshasa. El país ha creado una zona económica especial piloto en Maluku, con una superficie de 244 hectáreas. Constituida en el marco de una asociación público-privada, ofrece ventajas fiscales y reglamentarias a los inversores y empresarios, incluida la exención de impuestos de cinco a diez años ²¹.

El gobierno congoleño apoya también importantes iniciativas para reforzar su sector minero, como el proyecto de construcción de una refinería de cobre y cobalto en la provincia de Lualaba. El proyecto, estimado en 350 millones de dólares y desarrollado por Buenassa Sarl, pretende estructurar y modernizar la pequeña minería de la región. El apoyo financiero del gobierno, de 3,5 millones de dólares a través del Fondo de Promoción de la Industria, ilustra el compromiso de Kinshasa con la promoción de estas iniciativas estratégicas ²². Las previsiones para la primera fase son de una producción anual de 30 mil toneladas de cátodos de cobre y 5 mil toneladas de sulfato de cobalto. El objetivo es crear una cadena de valor integrada en torno a la transformación de baterías y vehículos eléctricos, en línea con el compromiso del gobierno de la RDC de promover una industrialización responsable y un desarrollo económico regional ecológico, creando así un impacto positivo en las comunidades locales. Esto está en consonancia con la visión de la RDC, presentada por el presidente Félix Tshisekedi, de fomentar el valor añadido local a los minerales críticos con los que el país está ricamente dotado ²³. En el mismo contexto, la Comisión Económica para África, la Oficina Subregional para África Austral y Afreximbank, en colaboración con el Ministerio de Comercio e Industria, están examinando el estudio de prefactibilidad para la implantación de una Zona Económica Especial transfronteriza para la industria de baterías y vehículos eléctricos entre la RDC y Zambia. La iniciativa de baterías y vehículos eléctricos, cuyo objetivo es establecer una cadena de valor en el sector de las baterías eléctricas y las energías limpias, cuenta con el apoyo al más alto nivel político en ambos países.

La RDC ha reconocido la necesidad de maximizar los beneficios de sus recursos de cobre y cobalto y se ha fijado la ambición, en colaboración con Zambia, de producir baterías para vehículos eléctricos. En abril de 2022, ambos países firmaron un acuerdo de cooperación destinado a desarrollar la cadena de valor en el sector de las baterías eléctricas y las energías limpias. Este acuerdo prevé la creación de un marco de gobernanza conjunta, denominado «Consejo de Baterías RDC-Zambia», así como un comité técnico encargado del seguimiento y la evaluación del proyecto. Los dos países también han acordado crear Zonas Económicas Especiales transfronterizas en Kipushi, en la RDC, y Ndola, en Zambia, dedicadas a la producción de precursores de baterías para vehículos eléctricos ²⁴.

Esta iniciativa fue seguida, en la cumbre de líderes África-Estados Unidos de diciembre de 2022, por la firma de un memorando tripartito entre la RDC, Zambia y Estados Unidos ²⁵. Este memorando tiene como objetivo reforzar la cooperación entre los participantes para promover las oportunidades de inversión que ofrece la iniciativa conjunta RDC-Zambia al sector privado estadounidense e identificar oportunidades de cofinanciación para inversiones relacionadas con la cadena de valor del vehículo eléctrico. El apoyo estadounidense a la iniciativa RDC-Zambia para desarrollar una cadena de valor de baterías es una demostración concreta de las importantes oportunidades que ofrece la adopción de nuevas estrategias en las cadenas de suministro de minerales críticos.

Mediante la creación de una cadena de valor integrada para vehículos eléctricos y baterías, la RDC podría posicionarse, junto a otros países como Zambia, como un actor que no sufra las fluctuaciones de los precios, sino que contribuya a su formación. En efecto, la demanda seguirá siendo el principal motor de los movimientos del precio del cobalto, y la aceleración de las transiciones energéticas también contribuirá a este aumento de la demanda. Sin embargo, aunque hay que tener en cuenta a los principales actores, como Estados Unidos, China y otros, que están en la carrera por asegurar su suministro de minerales críticos, es crucial reforzar el suministro de África no sólo mejorando las condiciones de inversión en el sector minero, sino también sacando al mercado un producto de mayor valor, en lugar de exportar sólo minerales en bruto y no beneficiarse del aumento de la demanda y de la retroalimentación positiva que esto podría tener en la economía nacional. Esto puede conducir a la creación de oportunidades de empleo justas y éticas, aumentar los ingresos por exportación y contribuir a la entrada de inversión extranjera directa en la RDC.

Mediante la creación de una cadena de valor integrada para vehículos eléctricos y baterías, la RDC podría posicionarse, junto a otros países como Zambia, como un actor que no sufra las fluctuaciones de los precios, sino que contribuya a su formación.

 Sabrine Emran, Oussama Tayebi

Sin embargo, para que estas ambiciones se hagan realidad, es necesario abordar una serie de retos, sobre todo en materia de infraestructuras energéticas. El desarrollo de una cadena de valor de las baterías requiere el acceso a una electricidad fiable y asequible, lo que constituye un reto importante en la RDC, donde la tasa de electrificación es una de las más bajas y las disparidades regionales son significativas. Para remediarlo, el gobierno, con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización (UNCDF), ha elaborado una Política Energética Nacional y tiene previsto rehabilitar la red eléctrica existente y desarrollar nuevos proyectos hidroeléctricos, como el megaproyecto Inga, capaz de satisfacer el 40% de las necesidades energéticas de África ²⁶. Esta iniciativa no sólo cubriría las necesidades de la industria de baterías, sino que también suministraría electricidad a la región y a los países vecinos.

El reto de las infraestructuras pasa también por la rehabilitación y modernización de las infraestructuras viarias, portuarias y ferroviarias. Aunque en el momento de redactar este informe no se disponía de datos actualizados, la mejor estimación hasta la fecha del déficit de infraestructuras de la RDC cifraba las necesidades de financiación en unos 4 mil millones de dólares anuales ²⁷. Esta falta de infraestructuras obstaculiza el crecimiento de sectores clave como la minería y la agricultura. La reciente renegociación del contrato minero sino-congoleño tuvo en cuenta la necesidad de aumentar el presupuesto destinado a infraestructuras. Esta quinta enmienda prevé la asignación de 7 mil millones de dólares para la construcción de cerca de 6 mil km de carreteras nacionales, 3 mil de los cuales se construirán en los próximos cinco años ²⁸. El inicio en 2022 de las obras de construcción del puerto de aguas profundas de Banana es otra respuesta a la falta de infraestructuras portuarias. Una vez en funcionamiento, el puerto ayudará a impulsar la capacidad exportadora del país y le dará un acceso asequible a los mercados internacionales ²⁹.

Por otra parte, si la RDC quiere alcanzar sus ambiciones en materia de creación de un ecosistema de baterías eléctricas y de transformación local de los recursos, deberá hacer frente a un reto crucial: el del capital humano. Para alcanzar este objetivo, los poderes públicos deben invertir en la formación de las competencias necesarias. Esto significa desarrollar programas adecuados en universidades, institutos técnicos y centros de formación profesional para preparar una mano de obra cualificada capaz de operar en toda la cadena de valor. Este refuerzo de las competencias locales también es esencial para aumentar el atractivo del país en términos de IED. Esta es, por ejemplo, la idea que subyace a la puesta en marcha del Centro de Excelencia para la Investigación Avanzada de Baterías en Lubumbashi en abril de 2022 ³⁰.

Las autoridades congoleñas también deberían centrarse en adherirse a diversas iniciativas y asociaciones internacionales destinadas a diversificar las cadenas de suministro de minerales críticos. Estas adhesiones permitirían a la RDC protegerse de los riesgos asociados al «proteccionismo verde». En este contexto, la RDC ha firmado un protocolo de acuerdo con la Unión Europea por el que se establece una asociación para las cadenas de valor sostenibles de materias primas críticas y estratégicas. Este protocolo prevé, entre otras cosas, el desarrollo de proyectos conjuntos y la movilización de fondos para mejorar las infraestructuras necesarias. La firma de un memorando de entendimiento entre la empresa estatal Japan Oil, Gas and Metals National Corp (JOGMEC) y la empresa estatal Générale des Carrières et des Mines (Gécamines), facilitada por la Mineral Security Partnership ³¹, también forma parte de este planteamiento.