El Green Deal es el nuevo contrato social

Este texto está también disponible en inglés en el sitio web del Groupe d’études géopolitiques.

Otoño boreal, 2021: para los activistas incansables del clima, entre los que me incluyo, este es un nuevo año lleno de señales contradictorias, con el incremento de la ansiedad climática por un lado, la parálisis geopolítica por otro y, al mismo tiempo, la respuesta política europea, débil y fuerte a la vez.

La publicación de la primera parte del 6º informe del IPCC, en medio de una verdadera temporada en el infierno, retomando el título del poemario de Arthur Rimbaud, ha arrojado una luz oscura sobre las posibilidades de controlar la catástrofe climática, como una última advertencia para actuar, seis años después de la COP21. Incluso los observadores más experimentados del cambio climático se han estremecido ante este informe: hace que sea casi imposible utilizar las técnicas psicológicas habituales –minimizar la crisis– para aliviar la profunda ansiedad que provoca esta amenaza. Sin embargo, incluso antes de las catástrofes de los últimos meses, las encuestas realizadas a jóvenes de diez países, publicadas en Lancet Planetary Health, indicaban que el 75% considera que el futuro es « aterrador », y el 56% cree que « la humanidad está condenada ».

Frente a esa ansiedad, los preparativos para la conferencia de Glasgow que debe poner en marcha la implementación del Acuerdo de París están siendo rehenes de una extraña guerra fría entre Estados Unidos y China, mientras ambos protagonistas reclaman el liderazgo tanto en la cuestión climática como en el sistema multilateral.

Los preparativos para la conferencia de Glasgow que debe poner en marcha la implementación del Acuerdo de París están siendo rehenes de una extraña guerra fría entre Estados Unidos y China.

laurence tubiana

En ese marco, todavía conmocionado por los efectos de la pandemia y las fallas que ha revelado en el sistema internacional y en nuestras sociedades, el tercer emisor mundial, la Unión Europea, es –con todas sus fragilidades– un punto de anclaje, tanto en lo que respecta a la estrategia de las vacunas como al clima. 

Estamos en la mitad de mandato de la Comisión von der Leyen. Esta es una oportunidad para hacer el balance del camino recorrido y de ese Pacto Verde Europeo que fue su promesa para poner a Europa en la dirección de la neutralidad del carbono. El Green Deal como compromiso de mandato es, de hecho, una respuesta a la demanda expresada por las sociedades europeas. Tras el Brexit, los votantes, a menudo desvinculados de la Unión, han decidido, al acercarse a las urnas, dar una oportunidad a Europa. Este pacto verde es, por tanto, una oportunidad para reavivar la affectio societatis europea, el espacio político para acelerar la transformación de las sociedades, ocupando al mismo tiempo un lugar central en la escena internacional. Portador de esperanza pero también de cambios muy profundos, será una prueba del significado de Europa; una posible solución para abordar de frente el déficit democrático que aqueja a la Unión. 

Pactos verdes a ambos lados del Atlántico

Hace años que se exige tanto en Europa como en Estados Unidos pactos verdes o paquetes legislativos igualmente ambiciosos, sin que esas exigencias lograran conseguir, sin embargo, salir de los estrechos círculos de debate. Resulta sorprendente observar que a ambos lados del Atlántico estos proyectos han generado un alineamiento político casi simultáneamente. Dos nuevos proyectos de sociedad a la luz de la lucha climática, uno impulsado por los ciudadanos y otro por las instituciones. Este surgimiento coincide, por supuesto, con una fase de movilización de la sociedad a una escala sin precedentes bajo la influencia de las generaciones más jóvenes.

Recordemos que fue la Marcha de las Mujeres organizada al día siguiente de la elección de Donald Trump la que lanzó un verdadero movimiento de movilización que superaría el marco de las luchas feministas y se encarnaría en múltiples causas, entre ellas la crisis climática.

Recordemos que fue la Marcha de las Mujeres organizada al día siguiente de la elección de Donald Trump la que lanzó un verdadero movimiento de movilización que superaría el marco de las luchas feministas y se encarnaría en múltiples causas, entre ellas la crisis climática. Las organizaciones de base movilizarían entre el 1,8 y el 2,8% de la población estadounidense en 2017 ¹. Los activistas del movimiento social Sunrise, basándose en movilizaciones asociadas a luchas locales, han ido construyendo poco a poco el proyecto del Green New Deal ²: una ambición centrada tanto en la solución de la crisis climática como en la reducción de las desigualdades, objeto central del debate estadounidense en las primarias demócratas de 2020. Si Joe Biden fue uno de los pocos candidatos que no reivindicó esa etiqueta, se cuidó de no criticarla nunca para crear las condiciones de un reagrupamiento del campo demócrata. Al final, conservó muchos de sus principios al no movilizar los órdenes de magnitud en sus planes de inversión masiva (de rescate, de empleo y para las familias estadounidenses).

De nuestro lado del Atlántico, tras un año de movilización, sobre todo entre los jóvenes, los analistas políticos y los representantes elegidos o candidatos comprenden que la transición ecológica es una aspiración real de los ciudadanos más allá de su edad y estrato social. Ya era hora. A finales de 2019, una de cada diez personas en el mundo vivía en un territorio (ciudad, región, país…) que había declarado una emergencia climática ³. El consenso político norteamericano también había tenido cierta influencia: el Green New Deal podía establecerse en un programa real y no ser solo un encantamiento conveniente en el lenguaje político.

Esta demanda popular de acción climática se confirmó en las urnas y, una vez más, no solo en los países de Greta, Luisa o Adelaida. En Francia, Europe Écologie les Verts (EELV) –el partido verde francés– quedó en tercer lugar y se consolidó como primera fuerza de la izquierda: ¡una primicia! En la República Checa, casi uno de cada tres votantes se pronunció a favor de la lucha contra la crisis climática y la protección del medio ambiente ⁴. Curiosamente, más allá de Europa, en Gran Bretaña, Boris Johnson ha abrazado la idea de una revolución industrial verde y la neutralidad del carbono, situándolas en el centro de su programa político. No fue el único líder político de centro derecha que comprendió la necesidad de adoptar esta agenda. En Letonia, el gobierno dirigido por Krišjānis Kariņš fue uno de los primeros en apoyar el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel europeo en al menos un 55% para 2030. 

Paralelamente a las elecciones europeas, los Jefes de Estado y de Gobierno europeos pidieron explícitamente que la Unión diera prioridad a la acción climática, teniendo en cuenta sus consecuencias sociales ⁵. La Presidenta Von der Leyen propuso por tanto al Parlamento Europeo, encabezado por un peso pesado, Frans Timmermans, un Pacto Verde. Era una necesidad política. El Pacto Verde Europeo es, en efecto, una síntesis entre las propuestas de los partidos políticos y las posiciones de los Estados miembros en respuesta a la presión social. Gracias a esta exitosa síntesis, un verdadero golpe político, la actual Comisión pudo obtener la mayoría en el Parlamento Europeo. Europa construye así una nueva promesa, un nuevo proyecto, centrado en la transición ecológica. Sin embargo, a diferencia del movimiento estadounidense, el Green Deal europeo es un proyecto político creado en el seno de las instituciones en respuesta a una petición ciudadana, y no un proyecto apoyado directamente por los ciudadanos. Esto es una fortaleza para su institucionalización, una debilidad para su dinámica.

A diferencia del movimiento estadounidense, el Green Deal europeo es un proyecto político creado en el seno de las instituciones en respuesta a una petición ciudadana, y no un proyecto apoyado directamente por los ciudadanos. Esto es una fortaleza para su institucionalización, una debilidad para su dinámica.

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Aunque la anterior Comisión había propuesto que la Unión Europea alcanzara la neutralidad de carbono en 2050, objetivo consagrado en el Acuerdo de París, su ratificación formal fue posible gracias a la actual, permitiendo que el clima se incluyera oficialmente en la agenda política europea. Sin embargo, la neutralidad del carbono sigue siendo un objetivo a largo plazo que requiere medidas concretas. Esto se logró con la revisión al alza de la contribución europea (la NDC – Nationally Determined Contribution) y la adopción en diciembre de 2020 de un mandato de acción para definir un paquete legislativo. Este es el origen del paquete legislativo « Fit for 55 », que ahora cobra protagonismo.

Con su Green Deal y bajo la presión del Parlamento y los Estados miembros, la Comisión decidió ir más allá. El Green Deal establece que « todas las acciones y políticas de la UE deben converger para contribuir al éxito de la Unión en su transición justa hacia un futuro sostenible ». Más allá de la revisión de la política climática y energética de la UE, se trata entonces de una exigencia para todas las acciones de la UE.

El Green Deal europeo, según la Comisión Europea: 

1. Cambiar los fundamentos de la economía:
   • En el pilar « tradicional » clima y energía, esto significa retomar la ambición climática, cambiar la fuente de nuestra energía, crear una economía circular, construir y renovar nuestros inmuebles, acelerar la transición a la movilidad sostenible, desarrollar un nuevo sistema alimentario, preservar la biodiversidad y eliminar las sustancias tóxicas del medio ambiente;
   • Más allá de estas políticas tradicionales de acción climática, el Green Deal también promete promover la financiación y la inversión verdes y garantizar una transición justa, ecologizar los presupuestos nacionales y enviar las señales adecuadas de precios, movilizar la investigación y fomentar la innovación, activar la educación y la formación. También promete « no hacer daño » evitando políticas que vayan en contra de estos objetivos.
2. Crear una diplomacia del Green Deal: la UE quiere seguir promoviendo el Acuerdo de París y el multilateralismo, comprometer a todos sus socios para acelerar la acción climática, utilizar la política comercial como plataforma para el diálogo sobre la acción climática y mantener su compromiso con un sistema financiero internacional que apoye el crecimiento sostenible;
3. Unir en torno a un Pacto Europeo por el Clima: la Comisión está promoviendo el intercambio de buenas prácticas entre ciudadanos y empresas al crear espacios de co-creación de soluciones a la crisis. Promoverá además una mayor educación sobre temas climáticos y medioambientales en las escuelas. 

Es necesario una terapia de shocks. En un momento en que la confianza en las instituciones y en la política disminuye en toda Europa, la construcción europea sigue siendo heterogénea ⁶. La Europa económica es fuerte gracias al mercado único –el gran motor de la integración–, pero casi inexistente en el ámbito social, que ha quedado bajo el control de los Estados miembros. El Green Deal, al ser un proyecto económico y tecnológico, pero también social y de política internacional, tiene una resonancia diferente. Es un punto de encuentro y, sobre todo, una dirección clara, concreta y visionaria para el proyecto europeo.

Al fijarse un objetivo de coherencia de todas las políticas aplicadas, Europa adopta un enfoque que supera los casilleros tradicionales de la política climática. El Green Deal se convierte así en el estándar de medición y referencia.

laurence tubiana

Al fijarse un objetivo de coherencia de todas las políticas aplicadas, Europa adopta un enfoque que supera los casilleros tradicionales de la política climática. El Green Deal se convierte así en el estándar de medición y referencia. Se trata de una evolución política que también se está produciendo en Estados Unidos con el enfoque de « whole of government » de Joe Biden; evolución profundamente lógica, dado el alcance y la magnitud de las acciones que se van a emprender en el marco de una auténtica revolución en la gobernanza europea. Para que la noción de pacto verde europeo funcione, debe inspirar acciones internacionales, europeas, nacionales, regionales y locales. Se trata de crear nuevos puntos de referencia y permitir que cada nivel de decisión y acción contribuya al objetivo común. El Green Deal es una metamorfosis de la identidad europea, una nueva definición que refleja las aspiraciones de sus ciudadanos. 

Hace ya más de dos años que los europeos acudieron a las urnas y dos años desde que se hizo la promesa del Green Deal. Se reafirmó, significativamente, en medio de la crisis del COVID, una crisis humana, sanitaria, económica y social. Ahora llegó el momento de cumplir. Dos meses después de la publicación del paquete legislativo Fit for 55, resulta necesario analizar en qué punto se encuentran las promesas del Green Deal europeo y enumerar los proyectos prioritarios para Europa en un contexto geopolítico caracterizado por el auge del populismo y el debilitamiento del multilateralismo. 

Un nuevo contrato social

La pandemia se ha traducido en un cuestionamiento del modelo social por parte de muchos ciudadanos europeos. Aunque el debate sobre el « mundo después » se cerró rápidamente en favor de los mensajes de regreso a la normalidad, siguen existiendo interrogantes y preocupaciones. La salida gradual de la crisis sanitaria revela el aumento de las desigualdades en materia de enfermedad, pobreza y empleo entre los países, incluso dentro de nuestras sociedades ricas. Al mismo tiempo, se ha profundizado la concienciación sobre las crisis medioambientales. El regreso a la « normalidad » no da pie al olvido.  

Un desánimo, una falta de esperanza y de energía política también afectan a nuestras sociedades. En Francia, por ejemplo, el 62% de los ciudadanos piensa que « debemos aprovechar la oportunidad de la COVID-19 para hacer cambios importantes en nuestro país ». Y sin embargo el 70% « duda de que mucho vaya a cambiar en nuestro país una vez finalizada la pandemia » ⁷. Los mismos que quieren ver un cambio profundo no creen que sea posible. Esa misma falta de esperanza se refleja también en la misma encuesta de More in Common realizada en el Reino Unido. En toda la UE, alrededor de siete de cada diez europeos no esperan que la economía vuelva a su nivel anterior a la crisis en 2023 ⁸. 

Esta sed de transformación abre un espacio para reconstruir un modelo de sociedad más sostenible y justo post-COVID. Es un proyecto que resuena en la sociedad europea y especialmente en los jóvenes. Una encuesta reciente muestra que la protección del clima y el medio ambiente es un tema prioritario para los jóvenes de 15 a 35 años encuestados en 23 países europeos. Y el 77% reconoce que nuestros hábitos de consumo no son sostenibles ⁹. Esta generación es una generación de nuevos compromisos: más allá de la participación política tradicional, como el voto o la militancia en un partido ¹⁰, en toda Europa se percibe un entusiasmo por la vida asociativa y la protesta ¹¹. Especialmente afectados por la crisis, los jóvenes buscan alternativas y se comprometen con prácticas de cambio que se expresan en una gran cantidad de iniciativas. La transición ecológica como nuevo proyecto social y político puede ser convincente más allá de las divisiones generacionales o políticas, pero –hecho novedoso– la demanda de justicia social se está convirtiendo en un componente esencial. 

Esta exigencia es comprensible: ante la profunda transformación que se anuncia con la transición ecológica, vuelve a surgir la cuestión del contrato social. ¿Cómo se repartirán los costes y beneficios de unos cambios cuyo alcance apenas se está empezando a contemplar? La negación de la crisis climática ha ocultado el alcance de la reestructuración industrial, la transformación de los modelos de producción agrícola y la reordenación territorial de las zonas urbanas. Al mismo tiempo, los fundamentos del contrato anterior, fundamentados en gran medida en el aumento del consumo de bienes materiales y el acceso al empleo a largo plazo, se han erosionado en su gran mayoría. Los grupos menos favorecidos y más precarios de Europa perciben cada vez más los costes medioambientales. Estos grupos son (y serán) los más expuestos a la contaminación y a los impactos climáticos, pero también los que menos ayudas económicas reciben para afrontarlos ¹². En la caja de herramientas de las políticas públicas que disponen los responsables políticos, algunas son más regresivas y otras más progresivas ¹³. Las políticas medioambientales europeas han sido hasta ahora bastante regresivas.

Ante la profunda transformación que se anuncia con la transición ecológica, vuelve a surgir la cuestión del contrato social. ¿Cómo se repartirán los costes y beneficios de unos cambios cuyo alcance apenas se está empezando a contemplar?

laurence tubiana

En la próxima fase, la solución a la crisis climática y la reducción de las desigualdades no pueden ni deben separarse. Esta integración se impone progresivamente en el debate como condición sine qua non del éxito de la transición y del Green Deal. El movimiento de los Chalecos Amarillos en Francia, al oponerse al incremento del impuesto sobre el carbono de los carburantes de los automóviles, a diferencia del combustible en el transporte aéreo que estaba exento, ha planteado claramente la necesidad de justicia y equidad en el reparto de las cargas derivadas de la transición ecológica. 

El principal reto de la acción climática consiste en dejar de ser de una política marginal para cumplir un papel más central y fundamentalmente estructurante de todas las decisiones colectivas. Esto requiere un cambio en la mentalidad de los responsables políticos, para dejar de pensar política por política, o instrumento por instrumento, y comenzar a revisar la matriz misma de su concepción. La eficacia reside en la transversalidad y los efectos de palanca de los diferentes sectores entre sí. La gestión de esta complejidad, ese nuevo papel, más estratégico, de las instituciones públicas, requiere deliberación, aprendizaje y coherencia de un pensamiento a largo plazo.

Porque estamos en medio del camino: el viejo mundo ha perdido sus argumentos, la representación del nuevo es aún confusa, el debate sobre la naturaleza de este cambio apenas ha comenzado, y las visiones del futuro –todavía muy abstractas– son principalmente tecnológicas. ¿Quién puede, por tanto, pensar en un cambio colectivo dentro de sociedades que se han fragmentado en términos de experiencias de vida, identidades, mundos imaginarios y referencias ideológicas? 

Estamos en medio del camino: el viejo mundo ha perdido sus argumentos, la representación del nuevo es aún confusa, el debate sobre la naturaleza de este cambio apenas ha comenzado, y las visiones del futuro –todavía muy abstractas– son principalmente tecnológicas.

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Difícilmente las instituciones tradicionales puedan responder por sí solas a esta cuestión en un momento en que, para ser escuchadas, las palabras deben proceder de los « héroes de a pie », de los ciudadanos, y expresarse desde el terreno y la acción, permitiendo reflejar esta diversidad. El vocabulario tecnocrático y los gobiernos de expertos no serán suficientes para ganar esta batalla.

Un pacto por negociar 

Al desencanto político se le está respondiendo por múltiples formas de compromiso colectivo, principalmente local y a escala directa de los ciudadanos: han surgido nuevas formas de alianzas, pactos que se han definido como pactos ecológicos para la acción climática. En la recopilación realizada por el think tank Energy Cities se observa una gran variedad de formas y ambiciones, pero siempre una base común ¹⁴. Los parámetros de este pacto verde varían en función de los continentes, países e incluso ciudades, pero se algunos parámetros son constantes: un liderazgo distribuido que permita una mejor participación ciudadana, una variedad de actores comprometidos más allá de la esfera política, un proyecto multitemático, una voluntad de reunir cada vez a más ciudadanos.

Estos pactos consittuyen vehículos políticos que pueden contribuir al avance de nuestras sociedades, no solo en materia climática, sino también en términos de discriminación, desigualdad económica y conflictos de identidad. Se trata de un cambio en las costumbres políticas, que implica situar la deliberación colectiva en el centro al momento de reflexionar sobre los cambios de paradigma económico, las representaciones del bien común y del progreso, y de desarrollar proyectos de sociedad en función de problemas concretos por resolver, como el ordenamiento territorial, la energía, el transporte, la alimentación y la solidaridad…

A nivel europeo, una vez obtenido el mandato, la Comisión se apoyó principalmente en su competencia, la legislación, para construir el Green Deal europeo. Este es su punto fuerte, pero también explica sus limitaciones. Su fuerza reside en que el Green Deal sirve como vara de medir en el debate necesariamente fragmentado que provoca cada legislación. Los límites se encuentran en las dificultades para asegurar el consenso de los Estados miembros sobre cada una de esas legislaciones, lo que puede debilitar la coherencia global.

Al igual que la agricultura, el comercio internacional –aunque es un ámbito dirigido por la Comisión– todavía no forma parte del Pacto Verde Europeo. La inercia, la « dependencia de camino » que se ha utilizado una y otra vez para concluir acuerdos comerciales es un problema, al igual que la falta de una doctrina clara y coherente con el Green Deal. 

Es cierto que los acuerdos de libre comercio como el firmado por el Reino Unido y Australia, que excluyen las cláusulas de protección del clima, ya no están sobre la mesa en Europa. Los acuerdos deben ser coherentes con la aplicación del Acuerdo de París. Sin embargo, la traducción de estos principios sigue siendo demasiado general y ad hoc, y las cláusulas vinculadas al desarrollo sostenible no siempre son vinculantes, como demuestra el acuerdo comercial con el Mercosur, que se ha convertido en un dolor de cabeza político para la actual Comisión y la Presidencia eslovena. 

Por el contrario, estas cláusulas medioambientales son parte integrante del acuerdo comercial que se está ultimando con Nueva Zelanda. Europa no puede cambiar de cara según con quién trate, y las cláusulas medioambientales no pueden aplicarse únicamente a nuestros aliados climáticos. El Green Deal debe transformarse en el marco de referencia que deje sin efecto cualquier acuerdo que no respete el Acuerdo de París. 

Para que el Green Deal logre expandir su efecto al conjunto de las políticas públicas –y esto es una tarea inmensa– hay que superar tres obstáculos: el peso del pasado, las competencias de Bruselas y la distancia entre las instituciones y las sociedades europeas.

laurence tubiana

Para que el Green Deal logre expandir su efecto al conjunto de las políticas públicas –y esto es una tarea inmensa– hay que superar tres obstáculos: el peso del pasado, las competencias de Bruselas y la distancia entre las instituciones y las sociedades europeas.

El peso del pasado: si las nuevas iniciativas deberán alinearse con el objetivo de la neutralidad del carbono, la necesaria revisión de la legislación que forma parte del arsenal tradicional, como la Política Agrícola Común (PAC), entre otras muchas, supondrá un esfuerzo considerable.

Las competencias de la Comisión: al tener la Comisión mayor libertad de acción en el ámbito de las políticas medioambientales, este componente del Green Deal es el más desarrollado. Sin embargo, mucho más debe hacerse en los ámbitos de la fiscalidad y lo social: los Estados miembros tendrán que otorgarles un mayor papel.

Distancia: los interlocutores de la Comisión son los gobiernos y los parlamentarios elegidos, nunca los ciudadanos directamente. Sin embargo, si el Green Deal se mantiene como un proyecto de gobierno a cargo de expertos, está sin duda condenado al fracaso. En este caso, también, la voluntad de compartir de los gobiernos no es evidente, como demuestra el derecho de control y veto exigido por los Estados miembros sobre las propuestas resultantes de la conferencia sobre el futuro de Europa.

Si bien estos tres obstáculos no pueden superarse rápidamente, hay, sin embargo, proyectos que deben emprenderse de manera urgente y que forman parte del orden institucional establecido. Me gustaría proponer cinco de ellos, para que se pongan en marcha de forma prioritaria. La armonización de estas políticas es la clave del éxito del mandato de la Presidenta de la Comisión, su Vicepresidente Ejecutivo Frans Timmermans, pero también de los gobiernos y parlamentos nacionales.

Primera línea de trabajo: llevar el Green Deal a las sociedades

Un Green Deal concebido, impulsado y negociado en Bruselas tendrá sin duda un gran impacto político y económico, pero está claro que este gobierno de expertos, con poca credibilidad ante los europeos, difícilmente consiga que los ciudadanos se lo apropien. 

Más allá de las negociaciones legislativas, la implementación del Green Deal depende en gran medida de los gobiernos e instituciones nacionales, con grandes márgenes de libertad. Por ejemplo, los gobiernos serán los únicos responsables de la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en los sectores no cubiertos por un precio del carbono. Las nuevas normas de la PAC delegan gran parte de sus modalidades de aplicación en los gobiernos. La encuesta realizada por el Institute for European Environmental Policy entre los líderes de opinión muestra que las tres principales razones que podrían obstaculizar la aplicación del Green Deal europeo están directa o indirectamente relacionadas con la responsabilidad de los Estados miembros ¹⁵. Su falta de compromiso, la ausencia de mecanismos de gobernanza adecuados para evaluar los avances, junto con la falta de uniformidad en los países europeos, pueden poner en peligro su eficacia.

En los próximos meses, podremos juzgar más de cerca el apoyo de los Estados miembros a la visión del Green Deal y, en particular, la voluntad de comunicar lo que está en juego en este pacto entre las comunidades nacionales.

Sin embargo, las circunstancias se prestan a un ejercicio diferente. Los movimientos de las sociedades europeas están mostrando nuevas aspiraciones de acción climática. En Francia, la Convention Citoyenne pour le Climat ha demostrado su interés por un proyecto de reforma coherente. En Alemania, el Tribunal Constitucional de Karlsruhe, a petición de nueve jóvenes ciudadanos, condenó al gobierno por su insuficiente actuación respecto a sus compromisos internacionales. Esta decisión provocó un reajuste relámpago por parte del gobierno, repitiendo lo observado en los Países Bajos. En Polonia, las protestas públicas contra el retroceso de los derechos de las mujeres y a favor de la acción climática presionaron al gobierno. Estas movilizaciones ciudadanas energéticas acuden a textos europeos e internacionales para reclamar una acción climática urgente, incluso al recurrir a los jueces. 

Aunque las movilizaciones ciudadanas por el medio ambiente suelen ser principalmente locales, centrándose en proyectos concretos (proyectos de infraestructuras de gas, autopistas, contaminación del aire o del agua, etc.), y dirigirse a los responsables políticos a nivel local, también hacen referencia a cuestiones globales: desde las emisiones de gases de efecto invernadero hasta la pérdida de biodiversidad. Contribuyen así a formar, desde el terreno y a partir de las acciones, la narrativa de la sociedad del mañana. Es esta interconexión entre las diferentes escalas de toma de decisiones y la acción colectiva la que puede, en mi opinión, crear la dinámica de cambio de la que el Green Deal es el vehículo ideal.

Por lo tanto, el Green Deal debe ser llevado a los ecosistemas políticos nacionales, y los pactos verdes deben formularse sobre la base de las movilizaciones y los problemas en la vida de los ciudadanos, vinculando los niveles europeo, nacional y local. Para luchar contra la inercia y los bloqueos políticos, los distintos pactos en red podrían ofrecer soluciones a los ciudadanos. Recurrir al Green Deal europeo para impulsar las luchas locales que comparten una visión común.

Esta nueva coreografía de la acción colectiva podría, al interconectar las escalas de la gobernanza, devolver la agilidad que hoy nos falta. Permitiría a las partes interesadas en cada pacto ver y comprender su lugar en un ecosistema complejo. El Green Deal, para que se transforme en un proyecto político legítimo, necesita una arquitectura viva que restituya a los ciudadanos el control sobre sus vidas y sobre la imaginación de su futuro.

Tenemos que lanzar cuanto antes los green deal en los Estados miembros, pactos verdes que puedan adaptarse a las cuestiones nacionales, cumpliendo al mismo tiempo los objetivos climáticos de Europa para 2030. La acción europea podrá así reforzar las dinámicas nacionales ya presentes. 

Tenemos que lanzar cuanto antes los green deal en los Estados miembros, pactos verdes que puedan adaptarse a las cuestiones nacionales, cumpliendo al mismo tiempo los objetivos climáticos de Europa para 2030.

laurence tubiana

Segunda línea de trabajo: conciliar la justicia social y la climática 

Las consecuencias de la crisis del COVID-19 aún no son del todo visibles. Sin embargo, como ya sabemos, las desigualdades preexistentes se han visto reforzadas por la crisis, especialmente para los más vulnerables ¹⁶. 

El Green Deal europeo no puede reducirse a un simple cálculo de las toneladas de carbono evitadas. Como proyecto societal, debe anticipar los impactos y acompañar los rápidos cambios en todos los sectores. Esa es la mayor dificultad. A grandes rasgos, la descarbonización de la economía europea y la reducción a cero de las emisiones de gases de efecto invernadero cuentan con escenarios técnicos en su mayoría conocidos: la producción de energía sin carbono, la electrificación del uso de la energía, los cambios en las prácticas agrícolas y alimentarias, el reciclaje de los recursos, etc. Estos escenarios técnicos conllevan sistemáticamente trastornos económicos y sociales: reestructuraciones industriales, nuevas infraestructuras necesarias, transiciones profesionales, un reparto diferente de la riqueza en la economía, etc.

El éxito del Green Deal se medirá en función de su capacidad de anticipar estos choques y formular un pacto social más justo en un contexto en el que la máquina de creación de desigualdades sigue siendo formidablemente eficiente. Sin un pacto social, la oposición legítima se multiplicará. Y hay que reconocer que los instrumentos europeos reales para actuar son limitados y dependen en gran medida de las políticas nacionales.

La puesta en marcha del paquete legislativo Fit for 55, y en particular la decisión de determinar un precio del carbono en los sectores de la construcción y el transporte por carretera, ha dejado claro el impacto social de estas medidas y su carácter regresivo. Los Estados miembros y las instituciones europeas deberán dar una respuesta sólida a una población que ya se siente especialmente vulnerada. El « Fondo Social del Clima » es una de las soluciones previstas. No será suficiente, y menos aún si los ingresos generados por los distintos mecanismos vinculados al precio del carbono se utilizan principalmente para amortizar rápidamente la deuda. Las acciones para compensar los impactos de las políticas públicas sobre los ingresos son además difíciles de hacer entender y requieren, por tanto, una intensa comunicación. La confianza no está a la orden del día, como ha demostrado la experiencia francesa en el pasado.

Este estrecho enfoque de la justicia social corre el riesgo de ser rápidamente invalidado, pues en cualquier momento los acontecimientos económicos pueden ser utilizados para incriminar las políticas climáticas. Esto es lo que está ocurriendo hoy en día con el incremento de los precios de la electricidad, observable en varios países europeos, junto con el incremento de los precios del gas natural ¹⁷. Estos incrementos alimentan los argumentos de los opositores al Green Deal, al que se lo responsabiliza entonces de lo que se presenta como una política de empobrecimiento de los ciudadanos europeos, sacrificados en el altar del clima.

El proyecto del Green Deal es una nueva promesa: adoptar un enfoque social de la transición ecológica no implica simplemente anticiparse a los efectos negativos de las políticas públicas, o comprobar que funcionen correctamente. Se trata de anticipar los problemas que afectarán a los ciudadanos durante la transición, estén o no relacionados con la transición climática. Se trata de debatir los fundamentos sociales y las condiciones para que la sociedad acepte este futuro en un momento histórico de reorientación del sistema económico y tecnológico. Este debate es a la vez europeo, nacional y local, y debe llevarse a cabo en las diferentes escalas sin oponerse a ellas. 

Tercera línea de trabajo: superar el cortoplacismo y batallar contra los defensores del statu quo 

Los escépticos de la acción climática siempre tendrán oportunidades para culpar a Europa y a su Green Deal de sus fallos. La polarización del debate, como estrategia política que juega con el miedo y el sentimiento de pertenencia a un grupo y no a otro, es la norma y no la excepción ¹⁸. Construir y capitalizar los falsos debates destinados a dividir a las sociedades, que salpican constantemente la actualidad política, es una estrategia eficaz para evitar abordar la complejidad. El cóctel es bien conocido: euroescepticismo, cuestionamiento de la ciencia, representación de la catástrofe económica que se avecina. Son elementos fáciles de activar en el espacio público de comunicación. A esto se añade la idea de que las políticas climáticas son el resultado de una conspiración liberal y elitista que afectaría a los ciudadanos de a pie de forma injusta y desproporcionada (Counterpoint, 2021).

El proyecto del Green Deal es una nueva promesa: adoptar un enfoque social de la transición ecológica no implica simplemente anticiparse a los efectos negativos de las políticas públicas, o comprobar que funcionen correctamente.

laurence tubiana

Estos ataques son serios en las democracias debilitadas por la pandemia, sobre todo porque sus instigadores pueden cruzarse hábilmente con las legítimas reivindicaciones sociales, especialmente en lo que respecta a los precios de la energía. La reciente decisión del gobierno británico de prohibir la calefacción de gas provocó un frenesí mediático y una campaña del propio bando conservador contra la acción climática, una muestra del empobrecimiento de la sociedad. Esto también se refleja en los ataques a la política climática del gobierno español ante el aumento de los precios de la electricidad. Esta campaña no será la última. Negar la realidad de la crisis climática sigue siendo un elemento conveniente de diferenciación política, aunque no desempeñe el papel de consolidación identitaria que se observa en la sociedad estadounidense. Ante la impresionante ambición –no está de más repetirlo– del acuerdo verde, se multiplicarán los ataques y se utilizarán toda la gama de tácticas de presión y comunicación.

Denunciar la inacción climática no significa imponer medidas sin consultar o negarse a tener en cuenta a los actores afectados por ellas. Las políticas para mitigar la crisis climática implicarán necesariamente limitaciones, elecciones y renuncias. Solo pueden ser aceptadas socialmente si se debaten y evalúan según criterios de justicia, si dejan espacio al poder de acción de los ciudadanos. De lo contrario, habrá mucho espacio para los discursos populistas, desmovilizadores y defensores de una cierta actitud expectante y el statu quo. 

Esperar, aplazar, criticar las prisas desmedidas, negociar para ganar tiempo,… El arsenal de los defensores del statu quo está bien afinado. Tiene la ventaja de avanzar sobre terreno seguro, en un universo conocido por los dirigentes políticos, acostumbrados a evaluar los riesgos de romper con el statu quo y capacitados para negociar excepciones o retrasos. La proyección hacia el futuro que supone el Green Deal está llena de incertidumbres, mientras que el corto plazo conocido tranquiliza.

Por eso no hay que dejar que los políticos encuentren solos los compromisos. Movilizar el poder de acción de las sociedades es la forma más segura de generar un espacio político ampliado que pueda dar cabida al largo plazo, a su incorporación a la vida actual. Para tener éxito, el Green Deal debe contar con el liderazgo político de los Estados miembros, que deben dejar de culpar a Bruselas. También debe poder contar con los actores económicos que han elegido este horizonte de despliegue y que están emprendiendo honestamente esta transición. Por último, debe contar con el compromiso de las empresas, que pueden adoptarlo y adaptarlo, para hacer la vía europea y convertirse en guardianes vigilantes de los compromisos adquiridos. 

Cuarta línea de trabajo: integrar realmente la acción climática en las políticas macroeconómicas 

En este contexto, la cuestión de la gobernanza presupuestaria europea es de gran importancia y puede tener un impacto a largo plazo en la acción climática. El Green Deal y sus medios de implementación tienen consecuencias macroeconómicas y dependen de decisiones y normas ajenas a las políticas climáticas y energéticas. 

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia fue una respuesta, al igual que la creación del –todavía demasiado modesto– Fondo de Transición Justa. La cuestión que se plantea hoy es la de su reembolso y, de manera general, la situación de la deuda de los países europeos de la zona euro. Este es un debate crucial. La transición hacia la neutralidad climática requiere inversiones en infraestructuras que impactarán los presupuestos públicos y, de una manera u otra, los contribuyentes. 

El clima se considera ahora « macrocrítico », como dijo con la misma convicción Christine Lagarde, entonces directora gerente del FMI y ahora presidenta del BCE. Macroeconomistas académicos y banqueros centrales comparten ahora esta convicción. Los problemas ya no son solo sectoriales. Para resolverlos, la transición ecológica moviliza recursos a gran escala y realiza importantes transferencias, sobre todo en términos de inversiones que transformarán la economía europea.

Por lo tanto, el Green Deal no puede desdoblarse del debate sobre la gobernanza de las finanzas públicas. La cuestión de cómo gestionar una posible deuda común y las deudas individuales dentro de la eurozona es una de las cuestiones políticas más difíciles, cruciales y estratégicas de la agenda política europea.

Tras las medidas de apoyo económico puestas en marcha por los países europeos durante la pandemia, este debate ha adquirido nuevos términos. La iniciativa franco-alemana de un plan de recuperación conjunto condujo a la creación de un fondo de más de 800.000 millones de euros a disposición de los Estados miembros. La posibilidad de que la Comisión, en nombre de la Unión, tome dinero prestado en los mercados para financiar el plan de recuperación ha roto los tabúes y ha demostrado una verdadera solidaridad entre los países europeos. Este es el mayor paso que se ha dado en los últimos años en pos de la construcción de una Europa política.

Las circunstancias excepcionales de los meses anteriores habían conducido a la suspensión de ciertas normas que regían las deudas públicas, con las que la cuestión de la solidaridad se planteaba en términos de limitación de riesgos. El objetivo era evitar el impacto negativo de una deuda soberana fuera de control de un Estado sobre los mercados y la capacidad de otros Estados miembros, especialmente los de la zona euro, para financiarse. Estas consideraciones se abandonaron cuando hubo que tomar medidas excepcionales para apoyar la economía. Y la flexibilización de la restricción condujo a un aumento de la relación deuda/PIB del 83,9% al 98% para los países de la eurozona y del 77,5% al 90,7% para todos los países de la UE ¹⁹.

Ahora que las medidas gubernamentales de apoyo a la economía se reducirán pronto, si no es que se interrumpen por completo, se plantea la cuestión del regreso a las normas anteriores, especialmente en lo que respecta a la disciplina presupuestaria. La escena política está dividida. Mientras que países como Francia, Italia y España están a favor de una revisión de las normas, los llamados países frugales, encabezados por Austria y apoyados por los Países Bajos, la República Checa y Suecia, en particular, se oponen firmemente ²⁰. Sin embargo, el debate está abierto, aunque ningún movimiento a gran escala sucederá antes de las elecciones alemanas y la formación de un nuevo gobierno.

Ahora que las medidas gubernamentales de apoyo a la economía se reducirán pronto, si no es que se interrumpen por completo, se plantea la cuestión del regreso a las normas anteriores, especialmente en lo que respecta a la disciplina presupuestaria.

laurence tubiana

El debate debe replantearse más allá de la oposición entre « gastadores » y « frugales ». Como señala Jean Pisani-Ferry, no se han tenido suficientemente en cuenta las implicaciones macroeconómicas de la transición a una economía climáticamente neutra. Si el crecimiento económico persiste en Europa, no hay duda de que su composición cambiará. ¿Habrá una reducción del consumo privado y un aumento de las inversiones públicas y de otro tipo? ¿De dónde saldrán los recursos para financiar estas inversiones? ¿Del creciente uso de los mecanismos de imposición del carbono? 

En una publicación de septiembre, Zsolt Darvas y Guntram Wolff argumentaron que los gobiernos europeos aún no han sido capaces de conciliar un programa de inversión capaz de aplicar el Green Deal con la consolidación del déficit ²¹. Para superar este dilema, examinan tres soluciones: una flexibilización general de las normas; la creación de una capacidad de inversión europea centralizada para financiar la transición a través de los mercados; y la eliminación de las inversiones verdes de la contabilidad de la deuda soberana, solución que permitiría salvaguardar este gasto necesario. Se trata de toda una filosofía del endeudamiento que debe replantearse, en un momento en que las nuevas generaciones reclaman políticas climáticas para preservar su futuro.

El debate, tal como lo plantean Darvas y Wolff, debe incluir también la dimensión política. Los ciudadanos expresan poca confianza en el futuro y en sus gobiernos. Sin embargo, la confianza es la base del consentimiento a los impuestos. La consolidación presupuestaria se logrará, en la mayoría de los casos, con un incremento de los impuestos. Al mismo tiempo, la expansión de la tarificación del carbono a sectores que afectan directamente a los ciudadanos, como el transporte y la calefacción, corre el riesgo de generar la impresión de una política unidireccional. Los ciudadanos solo tendrían que pagar y reembolsar.

Resulta necesario entonces crear un acuerdo con los ciudadanos, debatir sobre la justicia y la equidad de las contribuciones, así como las prioridades colectivas sobre los bienes comunes a proporcionar. La mediación en favor del futuro debe gestionarse con una deliberación colectiva. Existe el riesgo de que el incremento de los precios de la energía y de los impuestos, acompañado de la falta de oportunidades en el mercado laboral, se atribuya a las políticas climáticas. Sin embargo, será la falta de inversión, de planificación y de cuestionamiento de los beneficios la verdadera responsable.

Quinta línea de trabajo: hacia una diplomacia alineada con el Green Deal europeo 

El Green Deal europeo implementado en los Estados miembros tendrá repercusiones económicas reales, tanto entre sus ciudadanos como a nivel internacional. Ofrece una gran oportunidad para que Europa exprese su liderazgo climático en la escena mundial. 

Desde la COP21, la neutralidad del carbono se ha convertido en un punto de referencia que los gobiernos, las autoridades locales y las empresas han sabido aprovechar, aunque a veces de forma torpe o deshonesta. En 2019, al adoptar su objetivo de neutralidad de carbono para 2050, Europa ya se adelantaba a los demás grandes emisores. En septiembre de 2020, el Presidente de China, Xi Jinping, hizo lo propio, anunciando el objetivo de China de alcanzar la neutralidad del carbono en 2060 y un pico de emisiones antes de 2030. El anuncio de China es conforme a sus propios compromisos en materia de acción climática, pero también es un reflejo de anuncios anteriores de la Unión Europea, que sigue siendo un interlocutor clave con el gobierno chino en esta materia. 

Aunque las referencias a la neutralidad del carbono para mediados de siglo se están generalizando, la mayoría adolece de falta de precisión sobre las trayectorias para alcanzar dicho objetivo. Hasta la fecha, más de 100 países se han comprometido a lograr la neutralidad de carbono para 2050, de conformidad con el Acuerdo de París de 2015. Sin embargo, los nuevos objetivos (CDN) para 2030 supondrían un aumento del 16% de las emisiones globales respecto a 2010, aun cuando se había planteado una reducción del 45% para tener una oportunidad de mantener el aumento de la temperatura global por debajo de los 2°C ²².

Ya están lloviendo críticas justificadas que denuncian compromisos vacíos; compromisos a largo plazo. Un horizonte lejano que permite a los partidarios del statu quo continuar con la imprecisión y promover compromisos poco sinceros por su escasa definición. Peor aún, la lucha contra el cambio climático es leída por Estados Unidos y China como un elemento de competencia militar, tecnológica y comercial global. Los dos mayores emisores del mundo están de hecho poniendo en peligro su soberanía –su control sobre el territorio nacional– que dicen querer proteger a toda costa.

El Green Deal es actualmente el proyecto más preciso de descarbonización de los tres grandes emisores mundiales. Le otorga a la Unión Europea los medios para exhibir su liderazgo en la diplomacia climática; un liderazgo que hoy depende más de la implementación real que de la capacidad de negociación internacional.

Hay que reconocer que el impacto de la UE en la escena internacional es mayor cuando se han resuelto los compromisos internos y se ha trazado la hoja de ruta. Los recursos políticos disponibles están siendo movilizados por la negociación interna del Green Deal. Esta movilización, que es lógica, conlleva riesgos en un escenario geopolítico singularmente caótico. La diplomacia del Green Deal es necesaria para hacer posible su despliegue, porque implica una reorganización de muchas relaciones financieras y comerciales. 

Para comprender la magnitud de la transición en curso, hay que recordar que casi tres cuartas partes (72,2%) de las necesidades energéticas totales de la Unión Europea se cubren actualmente con combustibles fósiles y que tres quintas partes (61%) de la energía de la UE son importadas. Para lograr una reducción del 55% de las emisiones de aquí a 2030 –por no hablar de la reducción neta a cero en 2050–, la UE tendrá que emprender una revisión radical de sus dependencias energéticas, con profundas implicaciones para sus socios diplomáticos. Es el caso de los países del Mediterráneo, de los Balcanes y de Asia Central, pero también de los exportadores más lejanos ²³.

Un horizonte lejano que permite a los partidarios del statu quo continuar con la imprecisión y promover compromisos poco sinceros por su escasa definición. Peor aún, la lucha contra el cambio climático es leída por Estados Unidos y China como un elemento de competencia militar, tecnológica y comercial global.

laurence tubiana

Dado que representan el 20% de la cuota de mercado mundial, una caída de las importaciones de petróleo de la UE implica también un cambio fundamental en la economía del petróleo, independientemente de la relación comercial concreta con Europa. Para grandes exportadores tan diversos como Noruega, Arabia Saudí y Venezuela, el precio del barril de petróleo ha sido una función central de su arsenal geopolítico durante décadas.

El Green Deal establece un objetivo del 40% de energía renovable para 2030, frente al 20% actual. Es probable que una parte importante de la energía europea provenga de las importaciones, por lo que será necesario establecer nuevas asociaciones con los países vecinos y más allá. Junto con el mecanismo de ajuste en frontera al carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) aplicado a estas importaciones de energía, esta dinámica tendrá sin duda efectos de arrastre regionales y mundiales.

Se trata también de capitalizar el avance europeo en términos de ambición climática, y transformarlo en ambición diplomática: ni la Nueva Ruta de la Seda china (Belt & Road Initiative), ni el « Blue Dot Network »  liderado por Estados Unidos son actualmente una referencia en la escena mundial en términos de cooperación internacional alineada con los objetivos del Acuerdo de París. Este es el mensaje que envió la Presidenta de la Comisión durante su discurso sobre el estado de la Unión con el proyecto « Global Gateway ». Ahora queda por definir su contenido.

El regreso de Estados Unidos a la primera línea de la escena diplomática ha permitido que la Unión Europea encontrara un socio fuerte con el que unirse en los asuntos de primer orden. Pero las agudas tensiones entre China y Estados Unidos siguen siendo el mayor obstáculo para la implementación de políticas climáticas ambiciosas. Este peligroso juego está conduciendo a una inercia dentro del G20, el segundo obstáculo crítico para avanzar en la acción climática. 

Europa debe hacer todo lo posible para aprovechar el nuevo impulso creado por el Green Deal. Esto implica comprender y asimilar que las decisiones intraeuropeas tienen importantes repercusiones en sus socios. Como actor « benévolo » del sistema internacional, debe participar en debates sobre las consecuencias de sus políticas. La reacción de Indonesia al bloqueo de las importaciones de aceite de palma en respuesta a la movilización de los parlamentarios europeos se entiende también en ese marco ²⁴.

La puesta en marcha del CBAM tendrá potencialmente consecuencias similares. Su visibilidad política la convierte en un objeto de controversia de primer orden. Es importante que el comercio internacional no distraiga los esfuerzos europeos de descarbonización, especialmente en las industrias pesadas. Pero la aplicación del CBAM va acompañada del necesario aumento de los precios nacionales del carbono. Efectivamente, se enfrenta a una fuerte oposición por parte de nuestros socios comerciales, que la consideran una forma de proteccionismo climático.

Debido a las normas de la Organización Mundial del Comercio, el CBAM probablemente solo será aplicable a los productos industriales primarios (acero, cemento, fertilizantes o aluminio) para los que la « fuga de carbono » es un riesgo real. En la propuesta de la Comisión, el mecanismo afectaría principalmente a Rusia, Turquía, Corea, India y China, y también ha suscitado preocupación –pero también interés– en Estados Unidos. 

El CBAM y la ampliación del mercado del carbono al transporte aéreo y marítimo tienen el mérito de poner en jaque a los « free riders » de la acción climática. Envían una señal de alarma, potencialmente disuasoria, que tiene y tendrá efectos cascada. Es cierto que el mercado interior por sí solo no se enfrentará al resto del mundo, pero la UE sigue siendo el mayor mercado del mundo gracias a su apertura. 

Ahora habrá que gestionar la tensión entre los objetivos europeos y las consecuencias diplomáticas. La UE debe explorar las posibilidades de una cooperación internacional positiva –apoyo a la transición, normas para medir el contenido de carbono, mercados para productos de carbono cero, etc.– con disposiciones especiales para los países menos desarrollados. El Green Deal puede convertirse en una poderosa herramienta diplomática para el liderazgo europeo. 

La política europea funciona en ciclos de cinco años, que coinciden con las elecciones al Parlamento Europeo. En las próximas elecciones de 2024, el proyecto Green Deal seguirá siendo relevante. Habrá que profundizar y actualizarlo. Para entonces, la pregunta será si el vasto proyecto ha logrado su objetivo: modernizar el software político europeo. La responsabilidad es y será compartida: la Presidenta –conservadora– lo ha convertido en su caballo de batalla, el Comisario –socialista– es un firme defensor del proyecto, mientras que el Presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Parlamento Europeo –liberal– ha construido una narrativa en torno al Green Deal. Pero más allá de la responsabilidad de Bruselas, hay que plantear la responsabilidad de los Estados miembros. Las elecciones en Alemania, República Checa, Bulgaria y Francia son oportunidades para debatir y sentar las bases de los acuerdos ecológicos nacionales. Los parlamentarios, los representantes electos locales y todas las partes interesadas de los Estados miembros tienen un papel que desempeñar para fomentar la creación de pactos verdes nacionales en colaboración con sus ciudadanos. 

El Green Deal es potencialmente una revolución política. Su narrativa puede cambiar la identidad de Europa. Estos green deal europeos, nacionales y locales podrían escribir su principio fundador: una transición ecológica justa que se construya conjuntamente.