Dall’Ucraina al Mar Rosso: 10 punti sulla difesa europea nel 2024

1 – La tensione tra una difesa europea ancora «made in the US» e la (non) preparazione agli scenari elettorali

La guerra della Russia contro l’Ucraina ha dimostrato chiaramente che la sicurezza europea continua ad essere «made in the US». In assenza di capacità europee, la difesa territoriale e la deterrenza nucleare in Europa si basano sulla volontà degli Stati Uniti di garantire la difesa del continente. Tuttavia, il futuro della difesa europea oltre il 2024 e della garanzia di sicurezza fornita dagli Stati Uniti dipenderà non solo dalla buona volontà dell’amministrazione americana, ma, in termini molto concreti, dall’elettorato repubblicano e dalla sua disponibilità a sostenere un secondo mandato di Donald Trump. Questo scenario sta facendo suonare i campanelli d’allarme nelle capitali europee a causa del rischio rappresentato da una potenziale sfida alla clausola di mutua difesa della NATO, da una forte riduzione o dall’interruzione del sostegno statunitense all’Ucraina e, più in generale, dall’imprevedibilità della politica estera degli Stati Uniti.

Le elezioni americane rappresentano quindi la più grande sfida per la difesa europea nel 2024: da un lato, gli Stati Uniti sono un partner indispensabile per gli europei e un pilastro essenziale per scoraggiare la Russia. Dall’altro, le tendenze strutturali della politica estera statunitense – che erano già evidenti prima dell’era Trump e sono proseguite sotto l’amministrazione Biden – indicano che il sostegno degli Stati Uniti all’Ucraina e il loro impegno per la sicurezza europea sono più che altro una parentesi derivante dalla necessità strategica. Anche nelle capitali più «atlantiste», che si tratti di Berlino o dei Paesi dell’Europa orientale, i decisori europei sono ben consapevoli che il ritorno degli Stati Uniti a un forte impegno in Europa è di breve durata. Ciò è motivato soprattutto da calcoli geopolitici, mentre la priorità della politica estera americana è chiaramente il teatro indo-pacifico e la competizione con la Cina.

Nel 2024, gli europei si trovano di fronte a un dilemma: devono trovare un modo per mantenere gli Stati Uniti impegnati nella sicurezza europea e allo stesso tempo iniziare a preparare strategie per mitigare i rischi di un possibile abbandono in caso di rielezione di Donald Trump. L’unico modo per raggiungere questo obiettivo sarebbe quello di rafforzare in modo significativo le capacità europee, sia in ambito operativo, strategico o industriale – ma per il momento le misure adottate e la volontà politica di fare di più sono insufficienti per raggiungere questo obiettivo.

2 – Accordi bilaterali con gli Stati Uniti: verso una frammentazione o un rafforzamento della difesa europea?

Negli ultimi mesi, diversi Stati europei hanno rafforzato la loro cooperazione in materia di difesa con gli Stati Uniti firmando accordi bilaterali. Attraverso questi accordi, Danimarca, Finlandia e Svezia affermano la loro volontà di cooperare più strettamente nel campo della sicurezza e della difesa, cosa che si traduce in un aumento del dialogo strategico e della cooperazione nell’industria della difesa, ovvero nell’acquisizione di strumenti americani.

Non è un caso che questi accordi siano stati conclusi un anno prima delle elezioni presidenziali americane. Piuttosto, può essere interpretato come una sorta di assicurazione aggiuntiva per gli Stati europei che hanno deciso di aderire, nella misura in cui questi accordi consentono loro di creare strutture che già li legano agli Stati Uniti. Questi legami saranno ancora più importanti nello scenario di una seconda amministrazione Trump, poiché il rischio di abbandono da parte degli Stati Uniti è una questione di sicurezza cruciale per gli Stati ai lati dell’Unione europea. L’acquisizione di strumenti americani potrebbe quindi consentire agli europei di dimostrare i propri sforzi nel campo della difesa transatlantica. Le strutture di dialogo bilaterale faciliteranno l’attuazione di accordi volti a garantire che una nuova amministrazione Trump rimanga impegnata nella difesa dell’Europa – in cambio, ad esempio, di un allineamento alla politica estera statunitense nei confronti della Cina.

Da un punto di vista collettivo, le implicazioni di questi accordi per la difesa europea sono contrastanti. Certamente, il rafforzamento dei legami bilaterali tra alcuni Paesi europei e gli Stati Uniti può contribuire a superare le differenze tra europei e americani all’interno della NATO. Tuttavia, sembra improbabile che la percezione dell’Unione Europea come attore di sicurezza a Washington possa beneficiare di questa tendenza. Sebbene l’avvio di un dialogo bilaterale sulla sicurezza tra Stati Uniti e Unione Europea abbia rappresentato un reale progresso, il moltiplicarsi delle iniziative non costituisce un approccio coordinato, ma porta il rischio di frammentazione. Questi accordi sono una cattiva notizia per coloro che cercano una maggiore autonomia europea nel campo della difesa, poiché creano nuove dipendenze strategiche per l’industria della difesa.

3 – Il sostegno europeo all’Ucraina messo alla prova: questioni industriali e politiche

Il sostegno europeo all’Ucraina dall’inizio dell’invasione russa su larga scala è stato senza precedenti. In termini di contributi totali, è ora superiore a quello degli Stati Uniti, secondo i dati del Kiel Institute for the World Economy. Tuttavia, a due anni dall’inizio dell’invasione, la traiettoria futura di questo sostegno è sempre più incerta: le riserve di armi europee continuano a esaurirsi e il sostegno finanziario all’Ucraina mette a dura prova i bilanci degli Stati membri. In un contesto in cui la situazione militare sembra sempre meno favorevole all’Ucraina – almeno se vuole raggiungere l’obiettivo di ripristinare la sua completa integrità territoriale – numerosi sondaggi mostrano l’emergere nell’opinione pubblica europea di una stanchezza davanti alla guerra.

I leader europei devono affrontare la prova del tempo. Da un punto di vista militare, è chiaro che le forniture di armi hanno permesso all’Ucraina di resistere all’attacco russo fino ad ora, e che prolungare o addirittura rafforzare questo sforzo sarà fondamentale se non si vuole che la Russia vinca questa guerra. Allo stesso tempo, le scorte europee continuano ad esaurirsi e la capacità di produzione industriale si sta rivelando insufficiente a soddisfare l’aumento della domanda. Mentre lo Strumento europeo per la pace ha incoraggiato gli Stati membri a fornire sistemi d’arma all’Ucraina, sembra per il momento improbabile un finanziamento più stabile, meno dipendente dalle decisioni del Consiglio. Sebbene il modello francese di un fondo speciale che consente a Kiev di acquistare armi direttamente dall’industria della difesa sia certamente un contributo importante, è improbabile che questi approcci nazionali siano in grado di soddisfare le esigenze dell’esercito ucraino, sempre più sfiancato.

Da un punto di vista politico, sarà sempre più complicato convincere i cittadini europei dell’importanza di questo sforzo. Dall’inizio della guerra, alcuni capi di Stato e di governo hanno scelto di sostenere l’Ucraina «finché sarà necessario» o «finché l’Ucraina non vincerà la guerra», senza definire un calendario preciso o scadenze concrete. L’emergere di una stanchezza di guerra tra le opinioni pubbliche europee dimostra che questa strategia è stata prudente, in quanto consente ai responsabili delle decisioni di adattare le comunicazioni ai rispettivi pubblici. Invece di concentrarsi sul raggiungimento di risultati militari concreti, possono enfatizzare tutto ciò che l’Ucraina ha ottenuto negli ultimi anni, compreso il contrasto a quasi tutti gli obiettivi strategici della Russia. Questo aggiustamento narrativo aiuterà anche a spiegare la necessità di un sostegno continuo. Sarà ancora più cruciale adottare una strategia di questo tipo nel periodo che precede le elezioni europee, per evitare che esse si traducano in un’inclinazione populista a livello europeo, punendo così i governi nazionali.

4 – Le elezioni europee e le priorità della nuova Commissione per l’Europa geopolitica determineranno il livello di ambizione della difesa europea

A differenza di altre politiche europee, la politica di difesa sarà relativamente meno influenzata dalle elezioni europee. Poiché la Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) rimane ampiamente intergovernativa, la procedura di codecisione non si applica in questo settore e la composizione del Parlamento europeo non avrà quindi alcun impatto sulle forme di iniziative o strumenti. Tuttavia, l’importanza delle elezioni europee per la difesa europea non deve essere sottovalutata.

In primo luogo, il Parlamento europeo elegge il Presidente della Commissione europea e approva i Commissari, disponendo così di un significativo potere di veto. Di conseguenza, la composizione del Parlamento, e in particolare la forza dei partiti euroscettici e populisti, avrà un impatto diretto sull’accesso (o meno) di alcuni candidati alla leadership europea. Nonostante le competenze relativamente limitate della Commissione nel campo della sicurezza e della difesa, essa svolge comunque un ruolo importante nello sviluppo di nuove politiche e strumenti e nella formulazione di strategie a seguito di un adeguato mandato del Consiglio europeo. L’attuale Commissione ha chiaramente dimostrato che l’ambizione ai massimi livelli di far progredire l’Europa come attore geopolitico ha dato un forte impulso all’adozione di strumenti e strategie. Se questo slancio si affievolisce in seguito a un cambio di leadership, ciò avrà un impatto diretto sulla capacità dell’Unione di adottare politiche che rafforzino il suo ruolo di attore della sicurezza e della difesa.

In secondo luogo, la difesa europea non si costruisce esclusivamente nell’ambito della PSDC, ma anche attraverso altri aspetti della politica europea, come lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia o le politiche di bilancio. In questi ambiti si applica la procedura di codecisione e il Parlamento europeo ha voce in capitolo. Nello scenario di un Parlamento europeo composto da gruppi euroscettici più forti, sarà più complicato far approvare proposte di bilancio ambiziose, sia in termini di risorse per sostenere l’Ucraina che di politiche per costruire la base industriale e tecnologica della difesa europea.

5 – Le coalizioni dei Paesi «able and willing»: una nuova forma di cooperazione operativa nella sicurezza europea?

Adottata nel 2022, la Bussola strategica dell’Unione europea è il primo Libro bianco per la difesa europea fino al 2030. Uno dei risultati da raggiungere entro il 2024 è l’accordo sull’uso dell’articolo 44 del Trattato sull’Unione europea, che consente agli Stati membri di delegare un compito di politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC) a un gruppo di Paesi capaci e disposti ad assumersi la responsabilità di svolgerlo. In altre parole, questo articolo costituisce la base giuridica per la creazione di coalizioni ad hoc all’interno dell’Unione. Questa misura è particolarmente interessante per alcuni Stati membri, in quanto permette a quelli che lo desiderano di fare di più senza essere vincolati dalla riluttanza o dal veto di altri Paesi.

Nella prospettiva dell’allargamento dell’UE, tali meccanismi sembrano indispensabili per garantire la capacità dell’Europa di rispondere alle crisi, ma possono già essere un utile strumento per consentire agli europei di agire quando le loro priorità di sicurezza divergono. Questa necessità potrebbe sorgere anche nel 2024, se una crisi nel vicinato europeo richiedesse il coinvolgimento dell’Europa. Nel contesto dell’escalation di tensioni nel Mar Rosso, la Spagna si è già espressa a favore dell’avvio di una missione europea al di fuori del quadro dell’operazione Atalanta, finalizzata alla lotta alla pirateria. 

6 – La strategia dell’industria europea della difesa sarà un passo cruciale per costruire l’Europa della difesa

Sebbene le prime misure per rafforzare l’industria europea della difesa – come il Fondo europeo per la difesa e alcuni progetti di cooperazione strutturata permanente (PESCO) – siano state adottate alcuni anni fa, la guerra della Russia contro l’Ucraina ha ricordato brutalmente agli europei l’importanza di una vera politica industriale per la sicurezza e la difesa. La necessità di pensare alla difesa europea in modo integrato, cioè di allineare obiettivi strategici e capacità industriali, si è già concretizzata in una serie di misure adottate a Bruxelles nel 2023, come l’azione a sostegno della produzione di munizioni (ASAP) o il regolamento volto a rafforzare l’industria europea della difesa attraverso appalti congiunti (EDIRPA). Per il 2024, la Commissione europea intende andare oltre queste misure ad hoc, che scadranno alla fine del 2025, presentando una strategia per l’industria europea della difesa.

A seconda del suo livello di ambizione, questa strategia avrà notevoli implicazioni per il futuro della difesa europea. In primo luogo, un vero e proprio pilastro di politica industriale a livello europeo potrebbe fornire un’importante leva per l’armonizzazione delle industrie nazionali della difesa e, in ultima analisi, facilitare la cooperazione. Al di là delle questioni di interoperabilità e di standard, le risorse di bilancio a livello europeo potrebbero anche contribuire a progetti di co-sviluppo o di armamento multinazionale nel medio termine. Più immediatamente, potrebbero incoraggiare l’acquisizione congiunta di capacità europee, in particolare nel settore delle munizioni. Più in generale, questa strategia rifletterà le ambizioni geopolitiche dell’Unione. I punti di forza dell’Unione europea come attore internazionale, ossia il suo peso economico e la sua capacità normativa, assumeranno un’importanza particolare se verranno mobilitati nel campo della difesa.

7 – La Polonia può svolgere un ruolo chiave nella difesa europea, ma le sue scelte devono essere chiarite

Le elezioni polacche dell’ottobre 2023 e l’arrivo al potere della nuova coalizione guidata da Donald Tusk, ex presidente del Consiglio europeo, hanno suscitato grande entusiasmo tra i partner europei della Polonia. Dopo anni molto difficili sotto i governi euroscettici del PiS e una forte riluttanza da parte di Varsavia a sostenere l’integrazione europea, l’assunzione del potere da parte della nuova coalizione fa sperare in un rilancio della cooperazione costruttiva con la Polonia su una serie di questioni chiave, tra cui la difesa europea.

Il Primo ministro polacco, (ri)introdotto alla cooperazione europea in occasione del Consiglio del dicembre 2023, ha una lista delle priorità piuttosto lunga, – tanto a livello europeo quanto bilaterale: il rapporto bilaterale con la Germania (probabilmente quello che ha sofferto di più durante gli anni del PiS) rimane da ricostruire, e la Polonia ha bisogno di inventare una vera e propria politica europea che vada oltre l’ostruzionismo e le permetta di far valere il suo peso all’interno delle istituzioni europee. Se Varsavia, sotto il governo Tusk, riuscirà a porsi come forza di proposta nel campo della difesa europea all’interno dell’Unione, ciò potrebbe contribuire a un riequilibrio in termini di iniziative – molte delle quali, come il Fondo europeo per la difesa o lo Strumento europeo per la pace, sono state lanciate principalmente da Parigi negli ultimi anni. Allo stesso modo, una Polonia disposta a svolgere un ruolo più attivo in Europa potrebbe contribuire a rilanciare il triangolo di Weimar – il formato trilaterale tra Francia, Germania e Polonia – come forza di proposta di iniziative europee.

Sebbene il nuovo governo polacco possa rappresentare un’opportunità concreta per far progredire la difesa europea all’interno dell’Unione, resta da vedere se la preferenza storica del Paese per la costruzione della difesa europea principalmente nell’ambito della NATO avrà la precedenza sull’integrazione della difesa all’interno dell’Unione. Sebbene le due cose non si escludano a vicenda, alcune scelte, come l’acquisizione di strumenti o il desiderio di creare determinate strutture a livello europeo, incidono direttamente sulle opportunità di approfondire la cooperazione nella difesa all’interno dell’Unione europea.

8 – Elezioni nel Regno Unito: una finestra di opportunità per ripensare la cooperazione europea in materia di difesa dopo la Brexit

Mentre le elezioni europee e americane saranno certamente al centro dell’attenzione europea, anche le elezioni del Regno Unito saranno un evento politico importante per il futuro della difesa europea. La ferma risposta del Regno Unito alla guerra della Russia contro l’Ucraina ha dimostrato chiaramente l’impegno di Londra nella sicurezza e nella difesa europea, nonché la sua affidabilità come alleato nell’area euro-atlantica. Tuttavia, nonostante l’impegno nella NATO, la cooperazione tra il Regno Unito e l’UE nei settori della sicurezza e della difesa rimane molto limitata, a differenza dell’investimento in forme di cooperazione mini-laterale come il JEF o i legami bilaterali. L’unico successo degno di nota degli ultimi anni è stata l’adesione del Regno Unito al progetto di mobilità militare della Cooperazione strutturata permanente (PESCO), anche se una cooperazione più stretta in questo settore sembra attualmente fuori portata.

Secondo gli attuali sondaggi, non si può escludere una vittoria del Labour nelle elezioni britanniche che si terranno prima del 28 gennaio 2025. Certo, i dati rimangono variabili e sarebbe un errore basarsi esclusivamente su questa ipotesi per ripensare la cooperazione tra Regno Unito e Unione Europea nel campo della sicurezza e della difesa. Ciononostante, l’elezione di un governo più europeista nel Regno Unito potrebbe offrire un’importante opportunità per riprendere a pensare a iniziative concrete e a una cooperazione rafforzata, sia essa strutturata o ad hoc – riflessione peraltro necessaria anche senza un nuovo impulso europeista a Londra. Se lo scenario di una seconda amministrazione Trump si concretizzerà, questa cooperazione e progressi concreti e rapidi saranno importanti, ed è per questo che la nuova Commissione dovrebbe essere pronta a proporre idee concrete a Londra dopo le elezioni, qualunque sia il governo in carica.

9 – La posizione europea nell’Indo-Pacifico nel contesto della competizione sino-americana resta da definire

L’Indo-Pacifico rappresenta una sfida crescente per la difesa europea. Poiché una parte significativa del commercio estero dell’Unione Europea (40% delle importazioni extraeuropee e 27% delle esportazioni nel 2021) è legata alla regione, la sicurezza marittima e la libertà di navigazione sono interessi fondamentali. Negli anni passati, i dispiegamenti navali di alcuni Stati europei – in particolare Francia, Regno Unito e Germania – hanno dimostrato l’importanza della regione per gli europei e la loro volontà di impegnarsi con essa. Questi dispiegamenti dovrebbero continuare nel 2024 da parte francese e tedesca e nel 2025 da parte britannica, sebbene non vi sia una cooperazione formale.

Questo impegno da parte degli europei avviene in un contesto geopolitico caratterizzato dalla crescente competizione tra Stati Uniti e Cina. Per il momento, la divisione dei compiti emergenti tra l’Unione europea (per le questioni economiche e ambientali) e i singoli Stati membri (per le questioni di difesa) sembra promettente nella misura in cui i livelli di ambizione e le capacità degli Stati membri divergono. Tuttavia, rappresenta anche una debolezza strategica per l’Unione europea – e per gli europei più in generale – in quanto manca un approccio e un posizionamento comune nella regione. In un contesto in cui gli Stati Uniti chiedono un maggiore allineamento europeo contro la Cina – ad esempio facendo maggiore affidamento sulla NATO – e in cui Pechino incoraggia gli europei a raggiungere l’autonomia strategica – che viene (mal) interpretata come una rottura transatlantica – questo coordinamento della difesa europea richiede una riflessione strategica più ampia.

10 – La necessità di gestire crisi multiple metterà alla prova la capacità degli europei di accordarsi sulle priorità di una difesa europea

L’anno 2023 è stato caratterizzato da una proliferazione di crisi nel vicinato dell’Unione europea. Quella che ha destato maggiore preoccupazione tra gli europei – oltre ovviamente alla guerra della Russia contro l’Ucraina – è stata certamente l’escalation delle tensioni tra Israele e Gaza dopo l’attacco di Hamas. Questi eventi hanno provato chiaramente ciò che i Paesi dell’Europa meridionale – in particolare – hanno ripetuto più e più volte: i rischi per la sicurezza del sud del continente (che si tratti di instabilità statale o di terrorismo internazionale) persistono, anche se è stata data loro una priorità minore nell’agenda di Bruxelles nel contesto dell’urgenza immediata di sostenere l’Ucraina.

Nel 2024, le crisi e i conflitti sul fianco meridionale dell’Unione europea sono destinati ad aggravarsi, sia in termini militari che umanitari. Secondo l’International Crisis Group, le situazioni di sicurezza in Sudan, Etiopia e nel Sahel sono particolarmente volatili e si aggiungono all’escalation di tensioni in Medio Oriente, da Israele e Gaza all’Iran e al Mar Rosso, nonché alle disastrose situazioni umanitarie in Yemen e Libia. Qualunque sia l’esatta evoluzione di questi conflitti, è chiaro che essi rappresenteranno un’enorme sfida umanitaria per gli europei.

https://datawrapper.dwcdn.net/Bbzr4/1/Oltre alla questione migratoria, che non è stata sufficientemente risolta, anche la lotta al terrorismo – secondo le linee di una coalizione internazionale, come quella annunciata da Emmanuel Macron in ottobre – o la messa in sicurezza delle rotte marittime potrebbero richiedere una risposta europea sotto forma di missione. Se ciò si concretizzerà, gli europei dovranno trovare un accordo sulle loro priorità di sicurezza e bilanciare lo sforzo di gestione della crisi con il sostegno all’Ucraina. Il ricorso all’articolo 44 – la delega di un compito della PSDC a un gruppo di Stati membri – potrebbe essere una soluzione che consente all’Unione europea di agire, ma non risolverà il problema delle limitate capacità europee.