Key Points
  • Le crisi che caratterizzano le frontiere meridionali dell’Europa interagiscono su diversi livelli (nazionale, regionale, internazionale) con tre dinamiche: la fine del sistema unipolare americano, le primavere arabe del 2011, e la lenta risposta europea a queste due dinamiche.
  • Di fronte ad una frammentazione crescente, l’Unione Europea deve costruire una cultura geopolitica comune in grado di pensare al suo approccio nella regione. Quest’ultimo non può passare da Washington, ma deve reinventare la sua relazione stessa con gli Stati Uniti, il cui ruolo e influenza all’interno della regione si sono evoluti sostanzialmente.
  • L’Unione deve dotarsi di uno strumento di gestione delle crisi e di un Consiglio di sicurezza europeo, che integrerebbe la dimensione della cooperazione e dello sviluppo.

Visto dall’Europa, l’“arco delle crisi” che avvolge l’Africa settentrionale e il Medio Oriente ormai da qualche anno si è significativamente avvicinato ai confini del continente. Se gli anni 2000 sono stati caratterizzati dai conflitti “lontani” in Iraq e Afghanistan, nel 2021 numerosi focolai d’instabilità minacciano direttamente il territorio europeo. Che si tratti della messa in discussione da parte della Turchia dei confini territoriali nel Mediterraneo, della presenza della Russia in Siria e in Libia, o dei flussi migratori dal Sahel o dalla Siria, è la stabilità europea ad essere minacciata. L’iper-sensibilità sulla migrazione e le divisioni politiche profonde che si sono formate a partire dalle letture contraddittorie del conflitto siriano, più di quello iracheno e afghano, implicano che le crisi in questione abbiano una dimensione molto più “intima” per l’Europa.

Queste crisi sono in gran parte il risultato di fattori endogeni, ma interagiscono con almeno tre dinamiche regionali e internazionali: la fine del sistema unipolare americano, in parte legato agli eccessi ed agli errori della risposta americana agli attacchi dell’11 settembre; le primavere arabe del 2011 e il loro impatto regionale; la lentezza e la debolezza della risposta europea a queste prime due dinamiche.

Questo articolo fornisce un’analisi incrociata di queste tre dinamiche, spesso considerate separatamente nel dibattito europeo a causa delle isole concettuali differenti alle quali appartengono: ad esempio, l’ambito della politica europea di vicinato è spesso considerato separatamente dall’ambito della relazione transatlantica. Un ri-esame di queste prospettive è di vitale importante per il nuovo ciclo che inizia con il cambiamento d’amministrazione americana. Joe Biden entra in carica in un’America destabilizzata dalla pandemia e ancora sotto shock per l’attacco al Campidoglio del 6 gennaio. Inoltre, le strutture della politica estera di Washington hanno preso atto all’unanimità del rifiuto di interventi militari su larga scala da parte delle forze armate. Allo stesso tempo, un profondo rimodellamento regionale sta avvenendo in Nord Africa e in Medio Oriente, da un lato in risposta all’influenza regionale iraniana e alla riaffermazione russa, e dall’altro nel contesto della rivalità strategica tra la Turchia e gli Emirati.

Questi sviluppi nell’interazione tra il Medio Oriente, gli Stati Uniti e l’Europa dovrebbero suscitare un senso di urgenza all’interno dell’Unione europea ed amplificare gli sforzi per allineare gli strumenti di politica estera nazionali ed europei.

Il triangolo geo-politico Stati Uniti-Medio Oriente-Europa

Storia recente delle geometrie variabili dell’impegno occidentale in Medio Oriente (1991-2021)

Se, come altre regioni del mondo, il Medio Oriente è stato influenzato dalle dinamiche della Guerra Fredda fino alla fine degli anni ’80, ha subito più di altre il peso del sistema unipolare americano che si costituisce dopo la caduta dell’Unione Sovietica. La combinazione della permanenza dei conflitti regionali, come il conflitto israelo-palestinese o l’invasione del Kuwait, e della profondità delle alleanze tessute da Washington nella regione durante la Guerra Fredda (Arabia Saudita, Israele, Egitto, Turchia), rendono il Medio Oriente un particolare punto focale per la politica estera americana a partire dagli anni 1990, in particolare con la Prima guerra del Golfo e gli sforzi di pace tra israeliani e palestinesi. L’impegno americano sarà in seguito rinforzato dopo gli attacchi dell’11 settembre e l’inizio di un decennio di “War on Terror” – in particolare in Iraq.

In questo contesto, le principali variabili nell’equazione della sicurezza europea sono state le relazioni bilaterali dei suoi Stati membri, in particolare quelli al sud dell’Unione, con il mondo arabo da un lato e lo sviluppo della cooperazione transatlantica in Medio Oriente dall’altro. Tra il 1990 e il 2011 la Francia, il Regno Unito, ma anche la Spagna e l’Italia hanno mantenuto le loro relazioni storiche nella zona. Allo stesso tempo, la cooperazione transatlantica in Medio Oriente era limitata dall’importanza delle alleanze tra gli Stati Uniti e i suoi partner regionali, dall’indiscutibile egemonia americana e dalle differenze europee sulla regione. Durante questo periodo, la cooperazione transatlantica in Medio Oriente è stata illustrata principalmente dalle relazioni asimmetriche di Washington con alcuni Stati Membri dell’Unione Europea: le relazioni bilaterali all’interno del Consiglio di Sicurezza con la Francia e il Regno Unito; la creazione di coalizioni militari ad hoc come quelle della guerra del Golfo; l’istituzione di forme di multilateralismo ad hoc (Quartetto sul conflitto israelo-palestinese o UE+E3 sulla questione nucleare iraniana); il ricorso limitato ad alcune forme istituzionali di cooperazione con la NATO e l’UE.

Questi sviluppi nell’interazione tra il Medio Oriente, gli Stati Uniti e l’Europa dovrebbero suscitare un senso di urgenza all’interno dell’Unione europea e amplificare gli sforzi per allineare gli strumenti di politica estera nazionali ed europei.

CHARLES THEPAUT

Il 2011 è chiaramente l’anno delle “primavere arabe”. Quest’anno ha segnato l’inizio di una serie di eventi decisivi provocati dalle rivolte in Tunisia, Egitto, Libia, Bahrein, Yemen e Siria, che hanno rimodellato la politica locale e regionale fino ad oggi. Tuttavia, l’anno 2011 è stato determinante anche per la politica americana in Medio Oriente, segnata dal ritiro ufficiale delle truppe americane in Iraq, otto anni dopo l’inizio della campagna militare in questa regione. Questa campagna è stata definita come il simbolo della “vertigine della potenza”1, a significare l’intervento militare preponderante degli Stati Uniti nella regione.   

Quattro tendenze possono essere identificate nello sviluppo della relazione tra gli Stati Uniti e l’Europa nel mondo arabo dopo il 2011, con, di conseguenza, un indebolimento dell’influenza occidentale.

Innanzitutto, la relazione asimmetrica stabilita dopo la Seconda guerra mondiale e accentuata nel momento unipolare è stata mantenuta. È stata caratterizzata dalle differenti forme di unilateralismo americano: non solo nella negoziazione dell’accordo sull’utilizzo del nucleare iraniano, ma anche nella gestione del patrimonio iracheno, che ha creato a Washington una forma di “negligenza” (negligenza benigna) su altri ambiti, o anche vere e proprie contraddizioni dovute all’avversione al rischio, come nel caso delle “linee rosse” che Barack Obama aveva fissato sull’uso di armi chimiche in Siria. Tuttavia, la relazione transatlantica è stata caratterizzata da una relazione particolare, che esponeva alcuni Paesi europei al rischio. Con l’eccezione di Francia e Regno Unito, pochi Paesi europei sono stati effettivamente pronti a reagire in maniera forte e rapida alle differenti crisi che hanno colpito il loro vicinato, in assenza di un impegno americano forte. Inoltre, c’erano pochi incentivi a breve termine a livello dell’Unione Europea per i paesi europei a fare compromessi per armonizzare i loro interessi divergenti nella regione, sia in termini di commercio che di relazioni militari. Questa situazione ha rivelato un aumento dei disaccordi fondamentali tra europei e tra europei e americani, come nel caso della priorità da dare alla crisi siriana. Queste molteplici contraddizioni hanno prodotto una cooperazione tattica limitata, come sul JCPOA dopo l’uscita di Donald Trump dall’accordo – anche se il livello di cooperazione operativa nella lotta al terrorismo è rimasto molto alto durante tutto il periodo. 

Mentre il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) è stato istituito nel 2009 con l’obiettivo di far parlare gli europei “con una sola voce”, l’Unione e i suoi Stati membri hanno sofferto di una generale mancanza di chiarezza sul loro contributo alla pace e alla sicurezza in Medio Oriente dopo il 2011, nonostante le leve commerciali e i molteplici finanziamenti e operazioni messe in campo. Il contributo finanziario europeo è stato sostanziale in termini assoluti. Ad esempio, l’Unione ha fornito quasi 4 miliardi di euro di aiuti per sostenere la transizione della Tunisia tra il 2011 e il 2016. L’Unione e i suoi Stati membri hanno fornito quasi 20 miliardi di euro in aiuti umanitari ai siriani dal 2011, e quasi 400 milioni di euro in aiuti di stabilizzazione nelle zone antiche di Daesh nel nord-est della Siria (2017-2019). Tuttavia, questi importi non sono stati sufficientemente tradotti in capitale politico europeo, sia per ragioni positive, come il desiderio di non politicizzare l’aiuto umanitario, che cattive, come la burocrazia che limita le possibilità di adattare questi finanziamenti agli sviluppi sul terreno. Anche il contributo diplomatico è stato reale su diverse questioni. Al di là dei negoziati nucleari, la cui architettura è stata disegnata dal gruppo E3 prima che gli Stati Uniti riprendessero in mano la questione, gli europei hanno contribuito a sviluppare o a preservare certi parametri diplomatici, che continuano a segnare diverse questioni che sono altrettanto divisive tra i 27 come il conflitto israelo-palestinese (linea della soluzione dei due stati) o la Siria (il finanziamento della ricostruzione è subordinato al progresso dei negoziati politici) nonostante i numerosi ostacoli (posizione americana di rottura sotto Trump, azione russa, disimpegno dei paesi del Golfo dalla questione siriana). L’Europa ha anche potuto usare il suo potere economico attraverso il proprio regime di sanzioni. Se il principio delle sanzioni economiche e la loro efficacia sono oggetto di dibattito e il loro uso può essere stato talvolta troppo sistematico per conservare tutta la sua credibilità, la veemenza con cui diversi concorrenti criticano l’Unione europea per le sue sanzioni attesta che sono uno strumento potente.

I fattori endogeni delle crisi in Africa settentrionale e in Medio Oriente dal 2011: autoritarismo, crisi strutturali, frammentazione politica e il ruolo delle milizie

L’invasione dell’Iraq da parte degli Stati Uniti nel 2003 ha avuto un effetto catastrofico sulla stabilità regionale, e le contraddizioni dell’azione occidentale a partire dal 2011 hanno anche influenzato il quadro strategico del Medio Oriente. La regione è stata comunque trasformata da fenomeni endogeni la cui influenza è troppo spesso messa da parte o sottovalutata nei dibattiti europei e americani.

Le “primavere arabe” sono stata causate sia dal rafforzamento del modello autoritario, sia dall’esposizione della regione agli shock macroeconomici europei, causati dalla crisi economica del 2008-2009. Le rivolte, tuttavia, non sono riuscite a produrre alternative sufficientemente forti a questi regimi, o risposte macroeconomiche reali. Al contrario, le rivolte sono state segnate da una maggiore frammentazione politica, dalla sopravvivenza di pratiche autoritarie e dal collasso delle strutture statali in diversi paesi. In fine, questi fenomeni hanno ostacolato la capacità di queste società di affrontare le sfide sociali, economiche e ambientali che avevano portato alle rivolte. Questa instabilità ha anche influenzato la capacità degli attori esterni di trovare forti partner istituzionali locali.

I conflitti regionali in Iraq, Siria, Libia e Yemen in particolare, sono stati aggravati dal ruolo crescente che hanno giocato le forze paramilitari, che siano gli Houthi in Yemen, le milizie rivoluzionarie libiche, o le milizie filo-iraniane in Iraq e in Siria. L’ampiezza di questo fenomeno non è sempre ben calcolata dall’Europa, specialmente se si considerano le difficoltà nel documentarlo. Per esempio, il numero di combattenti filo-iraniani inviati in Siria ha raggiunto un picco nel 2016 di quasi 60.000 mercenari iracheni, pakistani, libanesi e afgani. Insieme all’invasione dell’Iraq da parte degli Stati Uniti, rappresenta la più importante invasione straniera di un Paese arabo dagli anni 1960. Al di là del caso particolare della Siria, gli attori non statali hanno visto crescere il loro potere in ciascuno dei paesi interessati. La loro azione porta alla messa in discussione delle strutture statali, anche quando si suppone che esse proteggano lo Stato, come in Iraq. Questo contribuisce alla continuazione delle crisi e limita le possibilità del tradizionale impegno occidentale da Stato a Stato.

La pandemia ha allo stesso modo accelerato numerose crisi strutturali che già affliggevano la regione. La diffusa recessione economica, precipitata dalla crisi, ha aggravato la disoccupazione giovanile, indebolito i sistemi sanitari pubblici, contribuito al calo dei prezzi del petrolio ed esacerbato la competizione per le risorse nazionali. Malgrado la resilienza di queste società e l’introduzione di misure di sanità pubblica conformi agli standard mondiali in molti paesi, la fragilità politica ha indebolito le risposte dei governi alla pandemia, costringendo l’attuazione di ambiziosi programmi di aiuto internazionale. I programmi del FMI e della Banca mondiale, insieme ai piani di rilancio nazionali, hanno fornito un aiuto solo temporaneo. Queste sfide dimostrano che la regione ha bisogno di esplorare nuovi motori di crescita e stabilità, soprattutto in vista della probabilità di un calo d’assistenza allo sviluppo nei prossimi anni.

I conflitti regionali in Iraq, Siria, Libia e Yemen in particolare, sono stati aggravati dal ruolo crescente che hanno giocato le forze paramilitari, che siano gli Houthi in Yemen, le milizie rivoluzionarie libiche, o le milizie filo-iraniane in Iraq e in Siria. L’ampiezza di questo fenomeno non è sempre ben calcolata dall’Europa, specialmente se si considerano le difficoltà nel documentarlo.

CHARLES THEPAUT

Una nuova, più instabile geopolitica regionale e internazionale

Se la Cina sembra attenta soprattutto a preservare i suoi interessi commerciali nel quadro della sua strategia della via della seta (Belt and Road Initiative), gli attori, che siano alleati o no degli Stati Uniti, hanno perseguito politiche estere sempre più autonome, riempiendo il vuoto parziale lasciato da Washington, spesso con strategie a somma zero. In questo modo la Russia, la Turchia, l’Iran, Israele, l’Arabia Saudita, gli Emirati Arabi Uniti e il Qatar si arrendono ad un gioco di influenza complesso e in movimento, senza che nessun attore possa realmente monopolizzare il potere regionale, mentre le relazioni tra questi attori regionali e i loro attori locali tendono ad aggravare la frammentazione.

Pochi attori internazionali sono disposti ad assumersi i costi necessari a esercitare un’influenza decisiva nella regione. Di conseguenza, le crisi e le loro risoluzioni dipendono in gran parte da accordi locali e regionali. Quest’ultime sono principalmente determinati da due linee di frattura: da una parte, l’opposizione tra l’Iran e l’Arabia Saudita; dall’altra, la rivalità tra gli Emirati e la Turchia. Se l’idea del conflitto “sunnita-sciita” affonda le sue radici principalmente in un’approssimazione storica e religiosa, la nozione riflette soprattutto un ingranaggio strategico tra Teheran e Riyadh iniziato nel 1979. La rivoluzione islamica ha infatti rovesciato il regime dello Scià filo-americano, per instaurare un regime anti-americano. In questo contesto, la corsa agli armamenti, in particolare di natura nucleare, e il sostegno di questi o quegli attori locali si integra in una dinamica di disturbo/dissuasione che non ha molto a che vedere con la teologica. L’opposizione tra Abu Dhabi e Ankara è più recente e deriva dalle reazioni antagoniste alle rivolte del 2011, una antirivoluzionaria, l’altra pro-rivoluzionaria. Come risultato della frammentazione o dei conflitti che hanno colpito i paesi dopo le rivolte arabe, la Turchia e gli Emirati hanno guadagnato influenza politica e militare con attori opposti in ogni paese, in particolare in Egitto e in Libia.

Dal 2016, la Turchia articola la sua politica di supporto alle forze rivoluzionarie islamiste con un’altra dimensione, cioè un tandem con la Russia per portare avanti una logica revisionista. Questa evoluzione turca comincia dopo il colpo di Stato interrotto contro Erdogan nel 2016. Il presidente turco si è allontanato dalla prospettiva europea della Turchia e, formando un’alleanza parlamentare con gli ultranazionalisti, ha messo fine alla politica di apertura verso i curdi e al processo di pace con il PKK. Mentre la Turchia era stata uno dei principali sostenitori dell’opposizione siriana dopo il 2011, Ankara ha gradualmente ricalibrato il suo sostegno per sostenere alcuni gruppi siriani e usarli come proxy per la politica estera turca. Specificamente, questo è il caso della creazione di una zona cuscinetto nel nord della Siria. La Turchia ha anche capitalizzato l’invio di milizie islamiste in Libia dal 2020 per firmare un accordo con il governo di accordo nazionale libico sulle delimitazioni marittime nel Mediterraneo.

Il tandem con Mosca è stato motivato dal ruolo singolare giocato dalla Russia tra gli attori “regionali” in Medio Oriente dall’inizio del conflitto siriano. La riaffermazione russa in Siria e in Libia è alimentata da una tradizione geopolitica ben consolidata di cercare l’accesso ai “mari caldi”. Questa ricerca va però avanti da diversi anni con le nuove vesti della guerra “ibrida”, cioè una combinazione di mezzi convenzionali (cooperazione militare convenzionale con Damasco per chiudere lo spazio aereo siriano occidentale, estensione della base navale di Tartous, uso della polizia militare per congelare i fronti della guerra civile siriana, ricorso a forze speciali, ecc.) e non convenzionali (operazioni “non attribuibili” ai mercenari di Wagner in Libia e Siria; azioni di disinformazione; attacchi informatici). I mezzi militari russi sono notoriamente utilizzati al servizio di una strategia diplomatica di triangolazione (la capacità di posizionarsi come intermediario tra più parti opposte tra loro), il cui scopo è stato quello di migliorare lo status internazionale della Russia, in Medio Oriente in particolare, ma soprattutto nei confronti degli Stati Uniti.

Il tandem russo-turco ha sviluppato, a partire dal 2016, una dinamica ben oliata che consiste nell’utilizzare proxy sul terreno per aumentare le tensioni e poter così porsi come garante di varie tregue. In Siria come in Libia, ma anche nel Nagorno-Karabakh, la combinazione di una forte presenza militare sul terreno e di manovre per bloccare o gestire i negoziati diplomatici come un duopolio rafforza Vladimir Putin così come R.T. Erdogan, nonostante episodi di tensione tra i due paesi. Sia per Mosca che per Ankara, le leve ottenute in queste crisi nordafricane o mediorientali possono essere utilizzate direttamente nei negoziati con i paesi europei, per esempio sulla questione delle migrazioni o sulle delimitazioni marittime nel Mediterraneo orientale.

Nonostante le molteplici ambizioni regionali più visibilmente espresse, tuttavia, gli Stati Uniti non sembrano essere rimpiazzabili. Nessun attore ha i mezzi (o l’ambizione) per sostituire Washington come garante di un’architettura di sicurezza regionale, come l’America ha potuto fare nel 1973 e nel 2011. Il potenziamento delle politiche estere degli attori regionali genera soprattutto una segmentazione del gioco mediorientale. In questo contesto gli Stati Uniti hanno la tendenza a concentrarsi su “pezzi” di politica regionale (ad esempio il programma nucleare iraniano, l’intervento della Russia in Libia) ma non hanno più, come nella Guerra fredda e nel momento unipolare, ambizioni ideologiche oppure olistiche. Washington, ovviamente, non scompare e rimane un attore unico, ma che ridefinisce la sua lista delle priorità, senza impegnarsi realmente (o almeno non con lo stesso carattere deciso del passato) al di fuori di questo campo ora molto più ristretto. Rifiutando visioni messianiche e grandi piani come quello sviluppato dai neo-conservatori vicini a George W. Bush per “un Grande Medio Oriente”, le successive amministrazioni americane hanno trattato le crisi regionali siriane o libiche in silos relativamente indipendenti, con diversi gradi di coinvolgimento a seconda della priorità data, come dimostra il trattamento separato della questione nucleare e della guerra in Siria, anche se entrambi i temi sono intimamente legati alla politica regionale di Teheran. Questa frammentazione dell’analisi americana non dovrebbe essere messa in discussione dall’amministrazione di Joe Biden, soprattutto perché continuerà, a modo suo e con il suo stile, la logica di diminuzione del coinvolgimento americano in Medio Oriente iniziata da Barack Obama e perseguita con un metodo molto diverso da Donald Trump.

Pochi attori internazionali sono disposti ad assumersi i costi per esercitare un’influenza decisiva nella regione. Di conseguenza, le crisi e le loro risoluzioni dipendono in gran parte da accordi locali e regionali. Il potenziamento delle politiche estere degli attori regionali genera soprattutto una segmentazione del gioco mediorientale.

CHARLES THEPAUT

Per un salto europeo nell’era Biden: sostanza, forma e formati

Presa di coscienza e divisioni europee

Mentre Washington rimane il punto focale per la maggior parte del pensiero europeo sulla sicurezza in generale, e nella regione del Medio Oriente e del Nord Africa in particolare, il deterioramento delle relazioni transatlantiche e le molte crisi alla periferia dell’Europa hanno accompagnato un lento cambiamento nella mentalità geopolitica di alcuni europei. Da un lato, l’enfasi sulla necessità di “autonomia strategica2, “sovranità europea” e “ri-apprendimento del linguaggio del potere” dimostra una crescente convergenza concettuale tra Francia, Germania e istituzioni europee sulla necessità di una politica estera europea più forte. Tuttavia, le diverse posizioni geopolitiche degli altri stati membri limitano questa convergenza: priorità dello spazio russo (Polonia, Paesi Baltici), neutralità storica (Austria, Irlanda), priorità data alla NATO (soprattutto Danimarca3), riluttanza agli interventi militari per ragioni economiche (Italia, Portogallo)4.

Un numero crescente di attori condivide tuttavia l’opinione che lo status quo non è sostenibile. La Spagna, per esempio, è sempre più favorevole allo sviluppo della difesa europea, così come l’Estonia e la Finlandia5. La Svezia ha cambiato la sua strategia cercando di influenzare la definizione della difesa europea piuttosto che opporsi ad essa6. L’Italia ha iniziato a partecipare a progetti europei che potrebbero portare a un’azione più forte nel vicinato meridionale dell’Europa, come la Cooperazione strutturata permanente7, il Fondo europeo di difesa e l’Iniziativa europea d’intervento, avviata dalla Francia8, che ha un gruppo di lavoro sulla sicurezza del Mediterraneo9. Infine, il fatto che il ministro della Difesa tedesco abbia proposto la creazione di una zona di sicurezza nel nord della Siria nel 2020, attirando le critiche del suo collega, il ministro degli Esteri, testimonia sia la complessità della questione militare a Berlino sia l’evoluzione del dibattito nazionale tedesco sull’argomento.10

Il pensiero strategico europeo rimane frammentato, così come i suoi strumenti. Come tale, i dibattiti sulla politica estera europea tendono spesso a sovrainvestire il livello di Bruxelles, mentre la maggior parte degli strumenti militari e di sicurezza rimangono principalmente nazionali, nonostante i recenti progressi nella difesa europea. In questo senso, non ha molto senso contrapporre il livello europeo a quello nazionale ed è probabilmente opportuno esplorare, a seconda del tema, le possibilità di un’articolazione più incisiva dei mezzi nazionali ed europei, nel quadro di una più efficace divisione dei compiti.

Creare avanguardie diplomatiche per reagire alle crisi politiche e militari

Nell’Unione europea, il metodo spesso conta tanto quanto la sostanza. L’idea di una migliore divisione europea del lavoro si inserisce quindi in un dibattito più ampio sulle regole e i formati per lo sviluppo della politica estera dell’Unione. In teoria, la politica estera dell’Unione è sempre discussa su base consensuale, ma in pratica è condotta in sedi multiple e sovrapposte. Molti quadri, come il “quint” (Francia, Germania, Italia, Regno Unito, USA), il “quad” (Francia, Germania, Regno Unito, USA), l’UE-3 (Francia, Germania, Regno Unito), i paesi scandinavi, il gruppo di Visegrad (Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia) e altri formati ad hoc sono già in atto.

L’assenza di uno strumento per la gestione diplomatica delle crisi internazionali è una lacuna notevole nella costruzione di una politica europea

CHARLES THEPAUT

Tuttavia, l’assenza di uno strumento per la gestione delle crisi internazionali è una lacuna notevole nella costruzione di una politica estera europea. Indubbiamente, esistono dei meccanismi di risposta alle crisi umanitarie, così come dei meccanismi che consentono di mettere in comune rapidamente le risorse non appena si sviluppi una posizione politica europea o di discutere in modo preventivo degli scenari militari11. Ciononostante, non esiste realmente un meccanismo che permetta di lanciare un’azione diplomatica rapida, in particolare in una crisi di politica estera con una componente di sicurezza. L’Iniziativa europea d’intervento lanciata dalla Francia nel 2018 è destinata a colmare questa lacuna in termini militari, ma ha incontrato la riluttanza degli altri Stati membri. Una divisione “naturale” del lavoro basata sulla storia, la geografia e le capacità di un dato Stato membro non è mai all’ordine del giorno a livello europeo. Di conseguenza, il dibattito sulla politica estera dell’UE è soffocato dal confronto tra coloro che sostengono che i paesi che agiscono a livello nazionale minano l’unità europea e coloro che non vedono alternative efficaci all’azione unilaterale a causa dell’inerzia del processo UE. Questo è il motivo per cui un numero crescente di esperti ritiene che “coalizioni più piccole e flessibili dovrebbero essere ora importanti vettori politici”12. Tra i diversi vantaggi, queste coalizioni potrebbero facilitare delle reazioni iniziali rapide e più efficaci prima che tutti gli attori europei si siano riuniti.13

La sfida è quindi quella di generalizzare e ipotizzare l’uso di formazioni a geometria variabile sulla base dell’interesse e della capacità di azione degli Stati membri.

Una logica di “gruppi di contatto europei” potrebbe essere sviluppata in modo che, attraverso il coordinamento del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e dell’Alto Rappresentante, alcuni Stati membri dell’UE potrebbero funzionare come l’avanguardia di un processo europeo più completo, permettendo consultazioni ma anche decisioni iniziali più rapide su azioni congiunte o coordinate per rispondere a una crisi. I criteri di alcuni formati, come la cooperazione strutturata europea permanente – creata per permettere agli Stati membri “volenterosi e capaci” di lavorare su progetti di difesa comune – potrebbero essere utilizzati di nuovo nel campo della diplomazia delle crisi.

Alcuni di questi gruppi esistono già e hanno dimostrato la loro efficacia, come il gruppo EU+3 (Unione Europea, Regno Unito, Francia, Germania), che ha giocato un ruolo fondamentale nei negoziati che hanno portato all’accordo nucleare iraniano (JCPOA), così come nel mantenimento dell’accordo dopo il ritiro dell’amministrazione Trump. Più recentemente, un gruppo di contatto che riunisce l’Unione europea, la Germania, la Francia e l’Italia ha permesso un’azione europea più forte nella crisi libica, in particolare per sostenere le Nazioni Unite per ottenere un accordo inter-libico su un nuovo esecutivo nel febbraio 2021.

In generale, il principio dei gruppi di contatto per reagire alle crisi può allo stesso modo migliorare l’efficienza a medio termine del contributo europeo alla risoluzione di diverse crisi mediorientali. Nello stretto di Hormuz, la mobilitazione degli Stati membri che contribuiscono all’operazione EMASOH potrebbe essere completata da altre azioni europee, per esempio la fornitura di forze navali complementari o il sostegno politico. In Iraq, i contributi di diversi Stati membri, come la Danimarca, che ha annunciato l’invio di 285 soldati per assumere la missione di addestramento svolta dalla NATO, potrebbero attirare le risorse di altri paesi disposti a contribuire a sostenere il governo iracheno e la de-escalation tra le milizie filo-iraniane e gli Stati Uniti14. In Siria, lo “Small Group” formato nel 2016 da Stati Uniti, Francia, Germania, Gran Bretagna, Arabia Saudita e Giordania potrebbe essere rilanciato, potenzialmente legato al formato Astana, creato tra Russia, Turchia e Iran nel gennaio 2017 nella capitale kazaka. Il gruppo dei principali donatori europei potrebbe lavorare con l’amministrazione Biden per esercitare una pressione congiunta sul Segretario Generale dell’ONU per affrontare le questioni di governance e di deviazione degli aiuti nelle agenzie ONU con sede a Damasco, con l’obiettivo di rafforzare gli aiuti umanitari. Gli Stati Uniti e l’Unione europea potrebbero anche aumentare congiuntamente i finanziamenti per le attività di stabilizzazione nel nord-est della Siria. Per quanto riguarda lo Yemen, uno sforzo di mediazione franco-tedesco potrebbe sostenere la politica statunitense volta a creare una dinamica regionale più sana nel Golfo.

Verso un Consiglio di sicurezza europeo

A seconda delle dinamiche negli Stati membri, i gruppi di contatto potrebbero essere creati su una base ad hoc – coordinati dal SEAE – o istituiti in modo più formale. Si potrebbe immaginare la creazione di un Consiglio di sicurezza europeo (CES), un concetto menzionato dalla Cancelliera Angela Merkel e dal presidente Emmanuel Macron. Il CES sarebbe una versione ridotta del Comitato politico e di sicurezza dell’Unione e potrebbe riunirsi con brevissimo preavviso per reagire alle crisi internazionali, permettendo reazioni che vadano oltre le dichiarazioni.

Un tale Consiglio di sicurezza europeo potrebbe anche essere l’architetto della cooperazione multilaterale per riunire gli attori che hanno i mezzi necessari per contribuire alla ricostruzione economica dei Paesi in via di sviluppo, di cui il Medio Oriente e il Nord Africa sarebbero i principali beneficiari. Questo rifletterebbe anche un possibile rinnovamento del dibattito tra gli Stati Uniti e l’Europa, concentrandosi sugli investimenti in soft power e sullo sviluppo economico. La stanchezza degli Stati Uniti nei confronti dell’azione militare e la priorità dell’Unione Europea di regolare la migrazione nel suo ambiente immediato dovrebbero portare i partner transatlantici a rivalutare i loro strumenti di aiuto umanitario, stabilizzazione e sostegno socio-economico. Un rinnovato consenso transatlantico e una tabella di marcia su questi temi avrebbero un potente effetto leva sulle ONG e sulle istituzioni internazionali finanziate da entrambe le parti. Questa dinamica potrebbe essere ancora più essenziale in un contesto di crisi istituzionale o di collasso delle strutture statali. In un tale scenario, sia l’Europa che gli Stati Uniti si troverebbero di fronte alla mancanza di “partner diplomatici tradizionali” per sostenere la tradizionale cooperazione intergovernativa.

Conclusione

Le crisi alle porte dell’Europa sono dunque il prodotto di tre polarizzazioni (interna, regionale, internazionale), in costante interazione. Alcuni attori, come la Russia e la Cina, sono membri del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, e quindi partecipano in varia misura al blocco dell’attore ONU, come in Siria. Altri, come Ankara, Teheran o Tel Aviv, hanno una visione strategica dei loro interessi, che non contribuisce necessariamente al trattamento politico delle crisi della regione. Se le capacità di proiezione del Qatar, degli Emirati e dell’Arabia Saudita non sono comparabili (con un chiaro vantaggio comparato di Abu Dhabi), il loro inserimento rispettivo nelle reti di alleanza o di partner,  alcune delle quali si sovrappongono (sia con gli Stati Uniti che con alcuni paesi dell’Unione europea), permettono loro di sviluppare una diplomazia più assertiva, in un contesto segnato dall’assenza di un consenso minimo dell’ONU e da una divergenza di vedute tra i due “poli” occidentali (sotto Donald Trump, in attesa di vedere cosa accadrà sotto l’amministrazione Biden).

Uno dei paradossi della politica estera europea è che il rafforzamento della sua azione nel Medio Oriente e in Africa del Nord passa attraverso Washington. Questa constante potrebbe sembrare controintuitiva, soprattutto in una tradizione e una dottrina francese fondate sull’autonomia operazionale, la sovranità nazionale e un progetto europeo eminentemente politico. Riflette tuttavia le scelte democratiche e strategiche effettuate per molti decenni dagli altri Stati membri, compresa la dipendenza volontaria dagli Stati Uniti. Di conseguenza, un intervento decisivo dell’Unione e dei “grandi” europei nelle crisi della regione non è semplicemente concepibile senza tener conto della posizione americana. Non si tratta di allinearsi con una linea americana, ma di cercare insieme soluzioni politiche alle crisi che riguardano direttamente e principalmente l’Europa.

Uno dei paradossi della politica estera europea è che il rafforzamento della sua azione nel Medio Oriente e in Africa del Nord passa attraverso Washington. Questa constante potrebbe sembrare controintuitiva, soprattutto in una tradizione e una dottrina francese fondate sull’autonomia operazionale, la sovranità nazionale e un progetto europeo eminentemente politico. Riflette tuttavia le scelte democratiche e strategiche effettuate per molti decenni dagli altri Stati membri, compresa la dipendenza volontaria dagli Stati Uniti.

CHARLES THEPAUT

Un altro paradosso per gli Europei è che la strategia russa in Medio Oriente prenda la forma di un “trabocco” russo dal lato est verso il lato sud dell’Unione. Se certi Stati Membri sono reticenti a sostenere un impegno più forte dell’Unione in Medio Oriente volendo concentrare le loro azioni sulle minacce russe, Mosca è ormai in grado di influenzare entrambe le parti, per esempio incoraggiando la Turchia a giocare la carta della migrazione in Siria o in Libia. Se l’affare Navalny e l’accoglienza ostile di Mosca a Josep Borrell nel febbraio 2021 hanno riaperto acutamente la questione delle relazioni euro-russe, il Medio Oriente non può più essere escluso da questa equazione nel pensiero europeo. Questo non significa che l’interesse dei vari Stati Membri nei confronti della Russia può essere direttamente “trasferita” dal lato est a quello sud o viceversa. La sfida è piuttosto quella di riuscire a incrociare le priorità e le leve dei paesi europei nei confronti della Russia e di articolarle in modo coerente.

Queste sfide, sia concettuali che operative, ricordano quanta strada deve fare l’Unione per stabilire la sua autonomia strategica, e quanto sia urgente accelerare la dinamica interna in corso. Questo riflette anche la realtà delle percezioni in Medio Oriente. Gli attori regionali adattano i loro rispettivi calcoli strategici in base alle loro percezioni della politica statunitense. Attualmente, l’azione dell’Unione Europea appare loro di importanza trascurabile, poiché ritengono che non sia in grado di reagire abbastanza rapidamente alle loro manovre unilaterali.

In questo contesto, l’autonomia strategica è tanto più difficile da costruire in quanto molti Paesi europei continuano a rivendicare la loro dipendenza strategica dagli Stati Uniti. Questi Stati membri spesso preferiscono accettare le decisioni degli Stati Uniti nei confronti del vicinato europeo piuttosto che impegnarsi in dialoghi complicati con altri Paesi europei. Il riesame delle posizioni strategiche europee è tanto più utile in quanto può anche permettere di stabilire condizioni e parametri più chiari nei confronti degli Stati Uniti. In effetti, la regione del Medio Oriente e del Nord Africa mostra anche la difficoltà degli Stati Uniti a condividere il processo decisionale con i suoi partner europei, mentre gli europei sono riluttanti a condividere gli oneri. Di fronte ai cambiamenti in corso nella regione, così come negli Stati Uniti e in Europa, il dialogo transatlantico non deve più essere visto come un esercizio educato che favorisce l’acquiescenza simbolica europea alle politiche di Washington. Piuttosto, dovrebbe servire come base per una revisione comune degli obiettivi e dei mezzi da perseguire nella regione.

Così facendo, l’Europa e gli Stati Uniti possono dare un contributo più umile ma necessario per rafforzare la sicurezza, lo sviluppo umano e l’autodeterminazione nella regione. La relazione tra l’Europa e il mondo arabo non si limita infatti alle situazioni di crisi, anche se queste richiedono un’attenzione particolare a causa del loro impatto. Una migliore gestione delle crisi è, dunque, una delle condizioni per un trattamento più pacifico ed equilibrato dei numerosi legami che ci uniscono al nostro vicinato.

Note
  1. Droz-Vincent Philippe, Le vertige de la puissance, le moment américain au Moyen-Orient, La Découverte, 2007
  2. « Initiative pour l’Europe », discorso del presidente francese Emmanuel Macron, pronunciato il 26 settembre 2017 alla Sorbona.
  3. Intervista dell’autore con un ufficiale danese, agosto 2020
  4. Intervista dell’autore a Nathalie Tocci, direttrice dell’Istituto Affari Internazionali (IAI), luglio 2020
  5. Intervista dell’autore con un ex funzionario europeo, settembre 2020
  6. Intervista dell’autore a Erik Brattberg, Direttore del programma Europa al Carnegie Endowment for International Peace, agosto 2020
  7. Iniziativa concepita per un piccolo numero di Stati membri che permette agli Stati che lo desiderano e ne sono capaci di impegnarsi in progetti militari comuni.
  8. Meccanismo che permette di aumentare la coordinazione degli eserciti europei per eventuali risposte militari rapide in caso di crisi
  9. Alessandro Marrone, Security Policy in the Southern Neighbourhood, Roma, Friedrich Ebert Stiftung, 2020.
  10. Agence France-Presse, “German Coalition Government Divided over Call for International Syria Border Mission”.
  11. Olivier-Rémy Bel, “Can Macron’s European Intervention Initiative Make the Europeans Battle-Ready ?” War on the Rocks, 2 ottobre 2019.
  12. Strengthening European Autonomy Across MENA,” Mapping European Leverage in the MENA Region, European Council on Foreign Relations, Novembre 2019.
  13. Judy Asks : Would Coalitions of the Willing Strengthen EU Foreign Policy ?” Carnegie Europe, Septembre 2020
  14. https://www.washingtoninstitute.org/policy-analysis/enough-theory-european-strategic-autonomy-needs-practice-middle-east