El plan de paz en Ucrania de 28 puntos elaborado por Estados Unidos y Rusia, sin consultar previamente a los países europeos ni a Ucrania, retoma en esencia el documento negociado entre Kiev y Moscú en Estambul, en los primeros meses tras la invasión rusa a gran escala, cuando Ucrania se encontraba en una situación más difícil en el frente.
Las negociaciones finalmente se abandonaron, pero desde entonces Moscú ha mantenido sus exigencias maximalistas en todas las negociaciones posteriores.
Reducción del tamaño del ejército
- Al igual que el plan de 28 puntos, el Comunicado de Estambul, en su versión del 15 de abril de 2022, preveía, a petición de Moscú, limitar el tamaño del ejército ucraniano a 85.000 hombres (artículo 1), frente a los 200.000 que tenía antes de la guerra.
- Esta exigencia rusa se recoge en el sexto punto del plan estadounidense-ruso, que fija un límite de 600.000 hombres. Aunque se trata de un nivel superior al del documento de 2022, el ejército ucraniano se vería reducido en aproximadamente un tercio.
- El plan de 28 puntos no incluye ningún límite en cuanto al número de equipos (tanques de combate, vehículos de combate, piezas de artillería, misiles, etc.).
Neutralidad
- Ambos documentos exigen a Kiev el compromiso de no adherirse a la OTAN.
- Esto requeriría una modificación de la Constitución del país tras la enmienda aprobada en 2018 por la Rada, que establecía la adhesión a la OTAN y a la Unión Europea como un «objetivo» del país.
- Esta exigencia rusa se refleja así en ambos documentos.
- Sin embargo, el comunicado de 2022 preveía una prohibición más amplia de adherirse a «alianzas militares», mientras que el plan de 2025 sólo menciona a la OTAN.
La cuestión territorial
El ejército ucraniano ha liberado más del 50% del territorio ocupado por las fuerzas rusas desde 2022.
- Sin embargo, el plan ruso-estadounidense no tiene en cuenta la situación en el frente, que, aunque difícil para Kiev, no supone una ventaja decisiva para el ejército ruso.
- Así, exige la retirada de Ucrania de todo el Donbás (la parte del óblast de Donetsk actualmente ocupada por Kiev se consideraría una zona tapón desmilitarizada neutral) y congelaría la línea del frente actual en las regiones de Jersón y Zaporiyia (ambas regiones han sido formalmente anexionadas por Rusia).
- Ceder el resto de la región de Donetsk a Rusia y congelar la línea del frente en el sur de Ucrania beneficiaría enormemente a Moscú, ya que la región incluye zonas esenciales para la defensa de Ucrania, en particular el Fortress Belt, su principal línea defensiva desde 2014, así como ciudades clave desde el punto de vista militar, industrial y logístico para las fuerzas ucranianas.
- Se trata sin duda de la concesión más importante que se hace a Rusia en todo el documento, ya que le permitiría obtener lo que no ha conseguido conquistar mediante la guerra.
- El plan también prevé el reconocimiento de facto de los territorios ocupados por Rusia. En principio, se trata de un punto positivo para Ucrania, ya que dicho reconocimiento dejaría la puerta abierta a una posible devolución de esos territorios. Sin embargo, el plan presenta algunas ambigüedades, en particular en lo que respecta a la zona desmilitarizada, que, según el plan, sería reconocida internacionalmente como territorio perteneciente a la Federación de Rusia.
En la primera versión del Comunicado de 2022, Ucrania se habría visto obligada a reconocer «la independencia de la República Popular de Donetsk y de la República Popular de Lugansk».
- La cuestión de las fronteras no quedaba claramente resuelta en el documento, ya que la parte ucraniana consideraba que se encontraría una solución «antes de la entrada en vigor del tratado».
- Sin embargo, el artículo 10 de la versión del 17 de marzo de 2022 preveía que las tropas rusas «permanecerían estacionadas en el territorio de Ucrania, donde se encontraban en el momento de la firma del presente tratado, hasta que ambas partes hubieran cumplido todas sus obligaciones en virtud del presente tratado».
Garantías de seguridad
La cuestión de las garantías de seguridad —consideradas fundamentales por Kiev para disuadir cualquier posible ataque ruso en el futuro— no se aborda explícitamente en el plan de 28 puntos, que se limita a prever en su quinto punto: «Ucrania se beneficiará de garantías de seguridad fiables».
- Sin embargo, en un anexo enviado a Kiev, Washington se compromete a ofrecer garantías de seguridad «inspiradas en los principios» del artículo 5 del Tratado de la OTAN.
- Según este principio: «Un ataque armado importante, deliberado y sostenido por parte de la Federación de Rusia más allá de la línea de armisticio acordada en el territorio ucraniano se considerará un ataque que amenaza la paz y la seguridad de la comunidad transatlántica».
- El texto de 2022 mencionaba varios Estados como posibles garantes: el Reino Unido, China, Rusia, Estados Unidos, Francia, Turquía, Alemania, Canadá, Italia, Polonia e Israel. Moscú también habría propuesto a Bielorrusia.
- La primera versión del artículo 5 estipulaba: «Los Estados garantes y Ucrania acuerdan que, en caso de agresión, de cualquier ataque armado contra Ucrania o de cualquier operación militar dirigida contra ella, cada uno de los Estados garantes, tras celebrar consultas urgentes e inmediatas entre ellos, prestará asistencia a Ucrania, como Estado permanentemente neutral víctima de un ataque».
- Sin embargo, en la versión del 15 de abril enviada por la parte rusa, este párrafo había sido modificado. Rusia había añadido la necesidad de una decisión unánime de los Estados garantes sobre el envío de ayuda a Ucrania en caso de agresión, lo que le daba derecho de veto sobre estas garantías.
- No está claro si Rusia aceptaría las garantías de seguridad propuestas en el plan de 28 puntos o si, durante las negociaciones, reiteraría su derecho de veto.
