El pivote geopolítico del desarrollo

Esta nota está disponible en inglés en el sitio web del Groupe d’études géopolitiques

Desmantelamiento de USAID ¹, salida del Acuerdo de París, retirada de la OMS ² y anuncio de posibles reducción o suspensión de las contribuciones a varias agencias de la ONU (UNRWA ³, UNESCO ⁴, UNFPA ⁵), críticas a la Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional: los primeros días del segundo mandato del presidente Trump están marcados por un endurecimiento importante de su política de ayuda al desarrollo, ya sea bilateral o multilateral. Ahora sólo hay una brújula: apoyar los intereses económicos y de seguridad de Estados Unidos.

Donald Trump está haciendo tambalear una arquitectura de desarrollo que se puso en marcha hace 80 años y que fue el núcleo del proyecto de paz y prosperidad de la posguerra. Esta arquitectura, concebida desde el principio por Estados Unidos como un proyecto de poder y organización del mundo, resiste mal al enfoque «hiperrealista» —prioridad absoluta a los intereses nacionales, rechazo del multilateralismo, visión hobbesiana de las relaciones internacionales— que Trump aplica en todas las dimensiones de su política exterior: política comercial, gestión de conflictos, etc.

Ante este choque, la política de solidaridad internacional no tiene más remedio que reinventarse.

Entre el enfoque idealista institucionalizado del ecosistema de desarrollo —cooperación y racionalidad colectiva, compromiso con las normas internacionales— que se ha ido independizando gradualmente de los poderes políticos y el enfoque hiperrealista de maximizar los beneficios que pueden obtenerse de las relaciones de poder internacionales, existe un camino por inventar: el de ganar-ganar y el respeto mutuo. De ello depende la aceptabilidad de esta política tanto por parte de los contribuyentes de los países más ricos como de los países beneficiarios, que muestran cansancio hacia la «ayuda al desarrollo», no sólo porque a veces puede ser fruto de una actitud «superior», sino también porque ya no parece capaz de responder a los desafíos, demográficos y climáticos en particular, de los países emergentes y en desarrollo.

Europa puede convertirse en la punta de lanza de una política de solidaridad repolitizada, realista y ambiciosa, anclando, más allá de la narrativa ⁶, sus asociaciones internacionales en las realidades estratégicas y los intereses de los países socios, como en los suyos. Esto debería comenzar con la plena integración de la política de solidaridad internacional en la política económica, la política industrial y la política exterior europeas. Un ejemplo emblemático de este enfoque renovado sería la creación de una comunidad mediterránea-europea de energías renovables.

De una lógica de estabilización e influencia a una autonomización burocrática

El 20 de enero de 1949, bajo la cúpula inmaculada del Capitolio, Harry Truman pronuncia su discurso de investidura.

Política económica y social, política internacional: todo estaba bastante acordado, hasta el punto 4, que interpela a su audiencia de la época. Introduce el concepto de ayuda al desarrollo declarando: «Debemos lanzar un nuevo programa que sea audaz y que ponga los beneficios de nuestro avance científico y nuestro progreso industrial al servicio de la mejora y el crecimiento de las regiones subdesarrolladas». Este discurso conducirá, un año después, a la firma de la Act for international development (Programa para el Desarrollo Internacional). 

La decisión de apoyar a los países que el presidente Truman denomina entonces «subdesarrollados» —decisión que se inscribe en el contexto del inicio de la Guerra Fría y del proceso de descolonización— está claramente sustentada por un doble objetivo de estabilización del orden mundial y de influencia sobre la Unión Soviética en los países recientemente descolonizados. El Plan Marshall, creado unos años antes para reconstruir Europa, sirve de modelo para este enfoque: al financiar proyectos de infraestructura, educación y modernización agrícola, Estados Unidos espera no sólo estimular el crecimiento, sino también asegurar la lealtad política de los países beneficiarios.

Pero, ¿cómo se puede tener éxito en esta apuesta? ¿Cómo se puede fomentar el crecimiento de los países en desarrollo? ¿Cómo se puede contribuir a la estabilidad de un país? Analizar la historia de la ayuda al desarrollo es volver a examinar casi 75 años de creencias colectivas, de relación con la economía de mercado y de «agenciación» de las políticas públicas.

A grandes rasgos, se pueden distinguir cuatro grandes períodos.

En los años 1960-1970, la acción de las instituciones de desarrollo se centró en el crecimiento económico (grandes proyectos industriales, infraestructuras, agricultura), antes de adoptar, en los años 1980, los principios del «Consenso de Washington»: apertura de mercados, privatizaciones y reducción del gasto público. Rápidamente criticado por sus efectos sociales, este enfoque dio paso a partir de la década de 1990 a un discurso de los donantes internacionales centrado en la lucha contra la pobreza, con financiación orientada a los sectores de la educación, la salud y el empleo. Este período también fue testigo del auge de las iniciativas a favor del emprendimiento.

Si bien las prioridades han evolucionado con el tiempo, las acciones de los diferentes actores han tendido a sedimentarse en lugar de sustituirse unas a otras.

ALEXANDRE POINTIER

Al constatar el fracaso de algunos programas, las instituciones de desarrollo dieron un nuevo giro a principios de la década de 2000 y comenzaron a hacer más hincapié en la gobernanza y las instituciones. Las inversiones se orientaron entonces hacia la promoción de la transparencia, la responsabilidad y la participación ciudadana. Se dio prioridad a la emergencia climática y a la financiación de proyectos de mitigación (energías renovables, eficiencia energética, etc.) y de adaptación (resiliencia de los ecosistemas y las comunidades).

Si bien las prioridades han evolucionado con el tiempo, las acciones de los diferentes actores han tendido a sedimentarse en lugar de sustituirse unas a otras. Así, la mayoría de los donantes intervienen ahora en todas las políticas públicas, ya sean económicas, sociales, de gobernanza o climáticas, y asistimos, a medida que se celebran las cumbres internacionales, a una proliferación de agencias, programas y organizaciones de desarrollo (bancos regionales, fondos especializados como el Fondo Verde para el Clima, agencias sectoriales como Gavi, la Alianza para las Vacunas, etc. –véase el gráfico infra—) ⁷.

En Senegal, por ejemplo, hay más de 70 organizaciones internacionales, entre ellas 34 agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas. Cientos de personas se declaran «especialistas» en políticas de educación, salud o emprendimiento, y cada una de ellas dirige su propio programa o acción, con un nivel de coordinación variable con el gobierno.

Más fundamentalmente, a finales de los años 80 y principios de los 90, el campo de la ayuda al desarrollo se volvió en gran medida autónomo y despolitizado.

En su libro Rules for the World: International Organizations in Global Politics, Martha Finnemore y Michael Barnett describen muy bien cómo las organizaciones internacionales desarrollan sus propias dinámicas de autonomía y poder, dando forma a un campo de acción relativamente independiente de los Estados. Las agencias internacionales se comportan como burocracias que, más allá de su mandato inicial, adquieren competencias y rutinas autónomas. Desarrollan sus propios valores, su propio lenguaje y objetivos específicos, a veces independientes de los intereses políticos inmediatos de los Estados fundadores. 

Para consolidar su autonomía frente a las autoridades políticas, las organizaciones internacionales se han basado en mecanismos bien conocidos en la sociología de las organizaciones —profesionalización, con expertos que forman una «élite transnacional», rutinas burocráticas y protocolos estandarizados, que refuerzan su poder de decisión, etc.—, pero también en un contexto político favorable a la despolitización de la política de desarrollo —fin del conflicto frío, aparición de bienes públicos mundiales como la salud y el clima, nueva gestión pública, etc. Por último, estas instituciones — pero también en un contexto político favorable a la despolitización de la política de desarrollo —fin del conflicto frío, aparición de bienes públicos mundiales como la salud y el clima, nueva gestión pública, etc.

Por último, estas instituciones, además de tratar de ampliar sus prerrogativas, buscan continuamente aumentar sus recursos financieros.

Así, las cumbres internacionales —desde las Conferencias de las Partes (COP) hasta las Asambleas Generales de las Naciones Unidas— conceden más importancia a los nuevos anuncios de financiación que al análisis de los resultados de iniciativas pasadas o a la evaluación de la eficacia de los actores implicados.

A finales de los años 80 y principios de los 90, el campo de la ayuda al desarrollo se volvió en gran medida autónomo y despolitizado.

ALEXANDRE POINTIER

Un ecosistema que ya no responde a las expectativas de los países en desarrollo y emergentes

¿Qué balance se puede sacar de este ecosistema, resultado de la sedimentación de setenta y cinco años de políticas de desarrollo?

Una vez más, el debate sobre la pertinencia y la eficacia de la ayuda al desarrollo es antiguo. De hecho, comenzó en la década de 1960.

A nivel microeconómico, muchos proyectos de desarrollo han podido mejorar directamente las condiciones de vida de las poblaciones beneficiarias. Este es el caso, por ejemplo, en materia de salud, acceso al agua potable, educación o agricultura. Por su parte, las transferencias monetarias y las redes sociales han permitido reducir la pobreza a corto plazo en contextos de crisis o de gran fragilidad.

Sin embargo, a nivel macroeconómico, es evidente que las políticas de desarrollo aplicadas por los países occidentales en beneficio de los países del Sur no han cumplido todas sus promesas, especialmente en el continente africano. Si bien la pobreza extrema en el mundo ha pasado del 36 % en 1990 al 8,6 % en 2018, esta tasa sólo ha disminuido en 14 puntos en el mismo período en el África subsahariana, situándose en el 40 % en 2018. Además, el crecimiento en los países pobres suele ir acompañado de un aumento de la desigualdad: el coeficiente de Gini pasó de 0,43 en 1990 a 0,49 en 2019.

Los críticos de la ayuda esgrimen dos argumentos principales. Por un lado, denuncian los efectos de dependencia que genera, frenando las reformas fiscales y favoreciendo la corrupción. Por otro, subrayan que países como China han logrado desarrollarse con poca ayuda exterior.

La disputa entre los cínicos y los idealistas de la ayuda al desarrollo está personificada en el debate entre los economistas William Easterly y Jeffrey Sachs. Easterly, en The Elusive Quest for Growth, defiende la idea de que la ayuda al desarrollo puede ser contraproducente cuando se trata de crear incentivos para fomentar la innovación, la productividad y las inversiones locales. Por el contrario, Jeffrey Sachs (End of Poverty) defiende la necesidad de un fuerte flujo de ayuda para romper el círculo vicioso de la pobreza, que considera un freno a la buena gobernanza, invirtiendo así el argumentario clásico.

El desarrollo se basa principalmente en dinámicas internas.

ALEXANDRE POINTIER

¿Qué pensar de esta polémica? Los estudios econométricos tienen dificultades para escoger: no se demuestra ninguna correlación clara entre la ayuda y el crecimiento. En ausencia de un contrafactual y de criterios de evaluación universales, el debate continúa. Sin embargo, esta incertidumbre revela una realidad esencial: el desarrollo se basa principalmente en dinámicas internas. Stefan Dercon subraya que la clave del desarrollo radica en un «compromiso a favor del desarrollo», en el que las élites políticas, intelectuales y económicas se comprometen colectivamente con el crecimiento ⁸. Este modelo explicaría el éxito de países como China, Ghana o Ruanda, a pesar de que estos países han optado por vías de crecimiento muy diferentes (régimen democrático o autocrático, énfasis en el sector público o en el privado, etc.).

Por lo tanto, uno estaría tentado a concluir que, al igual que la democracia, la ayuda al desarrollo —a pesar de todas sus limitaciones— es el peor de los sistemas, con excepción de todos los demás. Sin embargo, al igual que para nuestras democracias occidentales, el statu quo no es una opción.

Dos fuerzas fundamentales están debilitando el equilibrio actual.

Por un lado, la ola demográfica africana. De aquí a 2035, cada año entrarán en el mercado laboral de África más jóvenes que en el resto del mundo en su conjunto. Por lo tanto, habrá que encontrar 15 millones de empleos cada año. Al mismo tiempo, la población en edad de trabajar en Europa debería disminuir entre uno y dos millones al año.

Por otro lado, la ola climática. Las relaciones internacionales se están reorganizando en torno a los desafíos de la transición climática y energética: una feroz competencia por desarrollar y dominar las tecnologías limpias, una carrera por el acceso a los recursos necesarios para las tecnologías verdes, como el litio, el cobalto y las tierras raras, la redistribución de influencias entre países productores de energías fósiles y países en transición, tensiones entre regiones emisoras de gases de efecto invernadero y regiones que absorben estos gases, etc. Excluir a los países en vías de desarrollo de esta transición tendría como efecto, en el mejor de los casos, dejar el lugar a competidores estratégicos o, en el peor, congelar las desigualdades, en un mundo esencialmente post-carbono: energía de carbono y limitada en el sur frente a energía más verde y abundante en el norte; ausencia de participación de los países del continente africano en la cadena de valor de la explotación de metales raros, etc.

Al igual que la democracia, la ayuda al desarrollo —a pesar de todas sus limitaciones— es el peor de los sistemas, con excepción de todos los demás.

ALEXANDRE POINTIER

Por supuesto, estas dos olas están muy relacionadas, ya que no hay crecimiento ni empleo sin consumo de energía (véase el gráfico infra), una energía que mañana tendrá que ser verde ⁹. Si bien es indudable que debemos abogar por una forma de sobriedad en los países ricos, es inconcebible pedir a los países más pobres que se desarrollen sin energía.

En este contexto, la falta de resultados significativos y visibles para los países más pobres, especialmente los africanos, socava la credibilidad de las actuales instituciones de desarrollo, con una brecha creciente entre las promesas de las grandes cumbres internacionales y la realidad sobre el terreno. Sin embargo, los resultados no son nulos: esta brecha de percepción recuerda la distinción hecha por Giovanni Orsina para la fase política actual entre «lo rumoreado» y «lo palpable» ¹⁰. Más fundamentalmente, el fracaso de los procesos de transición demográfica y energética en estos países crearía situaciones humanas catastróficas ¹¹ y no dejaría de debilitar profundamente las condiciones de paz.

La comunidad internacional ha intensificado recientemente sus esfuerzos para responder al desafío de pasar de los impactos microeconómicos a transformaciones macroeconómicas sostenibles, poniendo en marcha varios proyectos ambiciosos, sectorialmente y geográficamente focalizados. Sin duda, es la intuición correcta. Así, en la Cumbre One Planet de 2021, el proyecto de la Gran Muralla Verde, apoyado por la Unión Africana y destinado a reverdecer el Sahel de oeste a este, recibió el apoyo de los principales donantes por valor de 14.000 millones de dólares. Ese mismo año, durante la COP26, la comunidad internacional anunció compromisos acumulados por valor de 8.600 millones de dólares para ayudar a Sudáfrica a cerrar sus centrales de carbón y a realizar la transición hacia energías verdes. Pero a pesar del apoyo político de estos proyectos de gran envergadura, estos sufren de disfunciones bien conocidas: dispersión de iniciativas y cooperación insuficiente, compromisos de principio antes de los análisis técnicos, lógica de movilización del sector privado en países donde las condiciones obviamente no se cumplen, sistema de rendición de cuentas y seguimiento insuficientes, etc. ¹²

La dimensión política de las herramientas de solidaridad debe asumirse en mayor medida: si se admite una lógica realista de adecuación entre los intereses de los donantes y los de los países beneficiarios, los países más ricos tendrán más incentivos para hacer que estos instrumentos sean eficaces.

ALEXANDRE POINTIER

La frustración de los países del Sur ya es palpable y los países emergentes están impulsando la creación de un sistema complementario (algunos dirán alternativo): así, en 2015 se fundó el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) bajo el impulso de China y, más recientemente, los BRICS crearon el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD) para reducir su dependencia de las instituciones financieras percibidas como occidentales (los países emergentes están representados de forma independiente en la gobernanza, los préstamos se conceden en moneda local en lugar de en dólares y no hay condiciones vinculadas a la economía de mercado). A nivel bilateral, las iniciativas chinas como la Belt and Road Initiative (BRI) y la Global Development Initiative (GDI) también ilustran la voluntad de ofrecer otra forma de apoyar el desarrollo de los países socios, con una planificación a largo plazo de los proyectos de cooperación, relacionados con los retos políticos y estratégicos de la parte china.

Por lo tanto, el statu quo ya no es una opción.

Europa debe ser la punta de lanza de una política de solidaridad repolitizada, realista y ambiciosa

¿Qué hacer para que la ayuda al desarrollo vuelva a ser un factor de paz en el siglo XXI?

Tanto a nivel bilateral como multilateral, debe asumirse en mayor medida la dimensión política de los instrumentos de solidaridad: admitiendo una lógica realista de adecuación entre los intereses de los donantes y los de los países beneficiarios, los países más ricos tendrán más incentivos para hacer que estos instrumentos sean eficaces, y abandonando la lógica de ayuda o asistencia para establecer asociaciones de igual a igual, se podrán establecer relaciones estables y duraderas entre países.

Europa, en particular, no puede conformarse con los beneficios geopolíticos de su política de desarrollo.

La Unión y sus Estados miembros destinaron 95.000 millones de euros a ayuda al desarrollo en 2023, lo que representa el 42 % de la ayuda mundial. Pero ni los beneficios en términos de influencia o economía, ni la satisfacción de los países beneficiarios, especialmente los africanos, parecen estar a la altura de estos compromisos.

Para consolidar una autonomía política y estratégica en el tablero mundial, frente a Estados Unidos y China, y para romper la idea de un Sur Global, deben activarse dos palancas: la priorización geográfica y sectorial de nuestros medios y la alineación de nuestros instrumentos públicos.

¿Quiénes son nuestros socios clave para las próximas décadas y qué cooperaciones mutuamente beneficiosas y que respondan a los desafíos del siglo podemos construir?

Ya no podemos permitirnos el lujo de dispersarnos. El aporte de la Unión Europea a la rehabilitación de una carretera nacional en Laos o a la electrificación del transporte público en Costa Rica es, por supuesto, importante y loable, pero no tiene el carácter vital de la ayuda al proceso de reconstrucción de Ucrania o a las transiciones en el Magreb y en el resto del continente africano. Como recuerda Tim Marshall en Prisoners of Geography, las naciones, incluso en un mundo abierto, siguen siendo «prisioneras» de su entorno físico. La geografía es testaruda.

Por lo tanto, apoyar la transición demográfica, energética y climática en África debería ser una obsesión política para los europeos. Porque un fracaso tendría importantes consecuencias humanas y geopolíticas.

El apoyo de la Unión Europea a la rehabilitación de una carretera nacional en Laos o a la electrificación del transporte público en Costa Rica es, por supuesto, importante y encomiable, pero no tiene el carácter vital de la ayuda al proceso de reconstrucción de Ucrania o a las transiciones en el Magreb y en el resto del continente africano.

ALEXANDRE POINTIER

Más allá de la vecindad europea, debemos reconocer que nuestro destino está ligado al del continente africano y recuperar el nivel de ambición que prevaleció en el Tratado de París de 1951 y en la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Si queremos desarrollar la lógica de cooperación de proyectos con el continente africano, empecemos por el sector de la energía, fundando la comunidad mediterránea europea de energías renovables.

En 2021, la Unión importó aproximadamente el 56 % de sus necesidades energéticas. En cuanto a las nuevas energías, Europa será en 2050 la zona geográfica, junto con Corea y Japón, que importe más hidrógeno y derivados. Por otro lado, se sabe que el norte de África ofrece los costes de producción de energía solar más bajos del mundo, junto con Oriente Medio. Por lo tanto, existe un importante desafío geopolítico para aliarse de manera sostenible y coordinada con nuestros vecinos para estructurar un mercado mediterráneo de energías verdes, que circularán por cable en forma de electrones, por tubería en forma de hidrógeno o por barco ¹³. Marruecos está empezando a exportar a Europa electricidad generada por parques solares y eólicos, pero hay que ir mucho más lejos en volumen e integrar al máximo número de países del Magreb.

También en este caso, se han firmado desde hace décadas numerosas declaraciones de principios y asociaciones sobre este tema —por ejemplo, la Asociación África-UE para la energía, lanzada en 2007 durante la Cumbre UE-África en Lisboa—, pero nunca hemos alineado perfectamente nuestra política económica (Pacto Verde para Europa y, en particular, su componente de energía limpia), nuestra política industrial (apoyo a las cadenas de suministro del futuro) y nuestra política exterior (seguridad de los suministros estratégicos) y las herramientas y financiación de la política de desarrollo. Nunca hemos concentrado nuestros esfuerzos en unos pocos países. Nunca hemos fijado objetivos precisos, basados en un análisis técnico y aplicados según una planificación metódica, construida conjuntamente con nuestros socios.

Una comunidad mediterránea europea de energías renovables, que tendría como objetivo reforzar la estabilidad económica y energética de los países del Magreb y diversificar las fuentes de abastecimiento europeas, debería, por tanto, responder al triple desafío de un análisis exigente de las limitaciones energéticas de los países del norte de África, un compromiso político común y sostenible en materia de inversiones y reformas institucionales y políticas públicas y, por último, una gestión eficaz que permita una verdadera coordinación entre las partes interesadas. Aprendiendo de las experiencias recientes y con suficiente ambición política, es perfectamente imaginable producir resultados tangibles en los próximos diez años ¹⁴.

Apoyar la transición demográfica, energética y climática en África debería ser una obsesión política para los europeos.

ALEXANDRE POINTIER

Además, este tipo de compromiso es más adecuado para responder eficazmente a la cuestión migratoria que el simple aumento de los costes de la migración, mediante muros fronterizos, sanciones o la reducción de los derechos de los migrantes en los países de destino.

Por supuesto, esto es solo un ejemplo. Debemos pensar con la misma ambición en lo que podríamos construir conjuntamente con los países emergentes que no están completamente alineados con Estados Unidos ni completamente alineados con China, como India, Brasil o Indonesia.

Politizar la política de desarrollo también significa ejercer presión sobre las organizaciones multilaterales, como el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, para que alineen sus proyectos con las prioridades europeas, una vez que estas se hayan explicitado. Aceptemos que la política de desarrollo puede estar anclada en una lógica de poder, pero dentro de un sistema en el que la suma de las diferentes lógicas de poder permita crear estabilidad, con un marco mínimo de cooperación, para garantizar respuestas a los desafíos compartidos. Europa, como principal contribuyente a las organizaciones internacionales, y en un contexto de retirada de los Estados Unidos, debe desarrollar una influencia a la altura de sus compromisos financieros.

La política de desarrollo europea —o política de asociaciones internacionales, en el lenguaje de la Comisión— debe recuperar un impulso, una visión, anclándose en una ambición verdaderamente transformadora, impulsada por una cooperación equitativa con sus socios. Los desafíos globales a los que nos enfrentamos, desde el cambio climático hasta la evolución demográfica, pasando por la transformación de las cadenas de valor mundiales, requieren una revisión radical de nuestros enfoques. Esta audacia no debe ser exclusiva de aquellos que quieren replegarse sobre sí mismos. Puede ser el motor de un modelo en el que la ambición y la responsabilidad se combinen para construir una prosperidad compartida.