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Aprobar un presupuesto para 2025 será el primer reto para el próximo gobierno de Michel Barnier. Dadas las circunstancias presupuestarias confirmadas por las últimas previsiones del Tesoro, 1 será también una verdadera prueba de fuego.
Con la entrada en vigor de las nuevas normas presupuestarias europeas para el presupuesto de 2025, la situación francesa es particularmente problemática. Tenemos el mayor déficit presupuestario de Europa en 2024 y, a diferencia de nuestros socios, aún no nos hemos comprometido con ningún plan creíble a mediano plazo para consolidar las finanzas públicas.
Además, el discurso político está bloqueado en dos frentes. Por un lado, están los que afirman que es posible reducir el déficit sin el menor esfuerzo por el lado de los ingresos. Por otro, están los que creen que no hay que hacer nada en materia de gastos y piensan que pueden aumentar masivamente los ingresos. Es vital que el próximo primer ministro encuentre un camino entre estas dos posiciones y proponga un compromiso que responda a los retos internos del país y a las limitaciones externas.
Il vincolo esterno: la doble restricción externa
El Tesoro calcula que una subida de 100 puntos básicos de las tasas de interés aumentaría la carga de la deuda en 17 mil millones de euros al año. Al cabo de cinco años, esto supondría otros tantos servicios públicos menos. Por tanto, es vital que cualquier nuevo gobierno se esfuerce por evitar un aumento repentino de la prima de riesgo de la deuda francesa, garantizando la sostenibilidad de las finanzas públicas a corto y mediano plazo. Esta es la primera restricción externa: la restricción del mercado.
Hay una segunda restricción. Las nuevas normas presupuestarias europeas votadas en 2024 se aplicarán por primera vez en 2025. Se trata de una novedad importante: desde 2020 y la recesión vinculada al Covid-19, las anteriores normas presupuestarias europeas se habían suspendido de facto. Aunque la propuesta original de la Comisión Europea representaba un avance significativo respecto al statu quo ante, el compromiso final es decepcionante y las nuevas normas siguen llenas de lagunas.
No obstante, permiten salvaguardar el gasto o la cofinanciación europeos, pero no tienen suficientemente en cuenta el ciclo económico. Tampoco protegen lo suficiente las inversiones públicas, en particular las destinadas a la transición energética, y son aún más complejas y difíciles de entender que las normas anteriores. Pero no debemos hacernos ilusiones: no las reformaremos fácilmente —ni rápidamente ni por nuestra cuenta— e incluso si pudiéramos redactar nuevas normas mañana, seguirían exigiendo una consolidación presupuestaria significativa. Por tanto, el argumento de reformar las normas presupuestarias para evitar cualquier reflexión o esfuerzo sobre la política presupuestaria nacional es nulo.
A pesar de la debilidad de la estrategia de negociación dirigida por Bruno Le Maire, el Tesoro ha obtenido un periodo transitorio hasta 2027, que en realidad permite un ajuste más lento que el que Francia habría tenido que acometer con las reglas anteriores. En efecto, el ajuste presupuestario exigido se expresa hasta 2027 en términos de déficit estructural y no de déficit estructural primario, excluyendo así la carga de la deuda. Esta diferencia técnica no es del todo insignificante, ya que se espera que la carga de intereses aumente en unos 8 mil millones de euros en 2025 y 2026 y en 12 mil millones de euros en 2027. También cabe esperar que esta disposición transitoria se mantenga durante más tiempo en caso necesario. Mientras tanto, habrá que hacer menos esfuerzos presupuestarios.
El argumento de reformar las normas presupuestarias para evitar cualquier reflexión o esfuerzo sobre la política presupuestaria nacional es nulo.
Shahin Vallée
Un nuevo calendario y un procedimiento ajustados
El gobierno dimisionario ya se está tomando libertades con la ley orgánica que rige el proceso presupuestario, algo de lo que ya se han quejado el ponente general de Presupuestos y el presidente de la Comisión de Hacienda. Ya ha pasado el plazo para las hipótesis de inflación y crecimiento, y el gobierno debe presentar las grandes líneas del presupuesto resultante el 13 de septiembre al Consejo Superior de Finanzas Públicas (HCFP), que deberá pronunciarse antes del 25 de septiembre, fecha en la que el proyecto de ley de finanzas debe presentarse al Consejo de Ministros antes de ser enviado a la Asamblea Nacional el primer martes de octubre.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
Estas normas presupuestarias obligarán a Francia a presentar a la Comisión Europea, antes del 20 de septiembre, un programa plurianual de finanzas públicas. Este programa debe proponer un ajuste de cuatro años para consolidar las finanzas públicas, o de siete años si Francia es capaz de justificar reformas estructurales importantes para mejorar el potencial de crecimiento de la economía durante ese periodo, así como inversiones estructurales, especialmente en la transición. Este componente de inversión no debe subestimarse, ya que podría permitir negociar algunos ajustes importantes en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo. A continuación, deberá proponer un anteproyecto de presupuesto antes del 15 de octubre.
Francia se encuentra ahora bajo el procedimiento de déficit excesivo, que en principio le obliga a realizar un ajuste presupuestario de al menos el 0.5% del PIB durante al menos cinco a siete años. La Comisión lo notificará sobre la base del plan plurianual y el anteproyecto de presupuesto presentados el 15 de octubre.
Para volver a situar la deuda pública en una trayectoria descendente, el objetivo a mediano plazo de Francia debería ser alcanzar un superávit presupuestario primario de alrededor del 1% del PIB, según el Consejo de Análisis Económico. 2 Sin embargo, el déficit estructural se sitúa actualmente en torno al 4.2% del PIB, lo que supone un esfuerzo largo y considerable, en un contexto en el que algunos gastos públicos deberán aumentar debido a las necesidades asociadas a la transición climática y energética, el envejecimiento de la población y el aumento de las necesidades de defensa.
El pacto interno: esfuerzos tanto en el lado de los gastos como en el de los ingresos
Ningún partido político de izquierda, derecha o centro ha presentado un proyecto político compatible con nuestros retos presupuestarios: ni Los Republicanos y su Pacto Legislativo, ni Juntos y su Pacto de Acción, ni el Nuevo Frente Popular y su programa. Mientras que los primeros se niegan a aumentar los impuestos, los segundos no prevén ningún ahorro sustancial y creíble. Es imperativo salir de este doble callejón sin salida.
En este contexto, cualquier futuro gobierno debe alertar a la opinión pública sobre el empeoramiento de la situación de las finanzas públicas y la responsabilidad colectiva de los gobiernos anteriores, y tomar medidas enérgicas pero suficientemente consensuadas, tanto en materia de ingresos como de gastos. El esfuerzo necesario es tal que no hay camino sin medidas, tanto en el lado de los ingresos como en el de los gastos. Aumentar los ingresos en 150 mil millones de euros, o casi el 6% del PIB, de aquí a 2027 es inconcebible sin provocar un choque económico masivo. A modo de comparación, el aumento de los impuestos tras la llegada de la izquierda al poder en 1981 ascendió al 2.5% del PIB.
Ningún partido político, de izquierda, derecha o centro, ha presentado un proyecto político compatible con nuestros retos presupuestarios.
Shahin Vallée
Con François Hollande, que disponía de mayoría absoluta en la Asamblea Nacional y el Senado, los impuestos y las cotizaciones sociales aumentaron inicialmente en torno al 2.1% del PIB al inicio de su mandato, para retroceder tras una «revuelta fiscal» y establecerse en el +1.8% a lo largo de la legislatura. Aunque es claramente ilusorio prescindir de nuevos ingresos, éstos no bastarán para cubrirlo todo. Habrá que repartirlos entre la reducción del déficit y el aumento de determinadas partidas de gasto.
Corresponde pues al nuevo gobierno encontrar el punto necesario: no tendrá más remedio si quiere gobernar a largo plazo. De hecho, aunque tenga derecho a utilizar el apartado 3 del artículo 49 de la Constitución para aprobar un presupuesto para 2025, dada la relación de fuerzas en la Asamblea, es poco probable que cualquier gobierno se resista a tal votación sin negociaciones presupuestarias y políticas previas.
La segunda opción, que parece estar ganando terreno, es utilizar la parálisis parlamentaria para impedir que se vote un presupuesto en un plazo de 70 días, permitiendo así que se active el artículo 47 y que se aplique un presupuesto por ordenanza. Si esta es la estrategia elegida, es importante que el proyecto de presupuesto sea lo más ambicioso posible, ya que sólo las medidas presupuestarias incluidas en la Ley de Finanzas, aunque no se voten, pueden adoptarse por ordenanza.
1 – Ingresos
En materia de ingresos, el programa del Nuevo Frente Popular no carece de propuestas. Algunas de ellas son útiles, eficaces y rápidas de aplicar. Otras son más a largo plazo y necesitan tiempo para ser mejor pensadas y calibradas. Por último, algunas de ellas son inverosímiles, inconstitucionales o tienen una rentabilidad demasiado baja para ser aplicadas, como el 90% del impuesto sobre la renta o la fijación de un nivel máximo de herencia.
Para 2025, sin embargo, hay algunas medidas sólidas que aportarían los ingresos adicionales necesarios: la vuelta al Impuesto de Solidaridad a la Fortuna anterior a Macron, incluyendo todos los activos financieros de los hogares, que aportaría al menos 5 mil millones de euros; un impuesto extraordinario sobre los dividendos, que podría aportar unos 2 mil millones de euros; y una reorientación del crédito fiscal a la investigación, que podría aportar cerca de 2 mil millones de euros. También es un paso necesario para alinear la base imponible del impuesto de sociedades de Francia con la de nuestros socios europeos, con el fin de acelerar las negociaciones sobre la armonización del impuesto de sociedades. Ello implicaría también la revisión de una serie de lagunas fiscales en el sistema del impuesto de sociedades —el «nicho Copé» sobre las plusvalías de la venta de valores y el régimen matriz-filial que exime a los dividendos del impuesto de sociedades y permite compensar las pérdidas— y la preparación de la tributación de las multinacionales francesas sobre sus beneficios internacionales en línea con el acuerdo de la OCDE de 2021, que aún no se ha aplicado.
Como el impuesto único sobre las petroleras no ha aportado ingresos al Tesoro, se plantea la cuestión de la imposición a posteriori y, por supuesto, la calibración del impuesto sobre las rentas inframarginales de las empresas energéticas podría aportar 3 mil o 4 mil millones de euros. Por último, el gobierno Borne ha identificado claramente una fuente de ingresos que podría obtenerse reorientando las exenciones de las cotizaciones sociales para los salarios elevados. El informe Bozio-Wassmer 3 encargado en 2023 proponía suprimir las exenciones de hasta 2.5 veces el salario mínimo. Esta medida también figura en una reciente nota del Consejo de Análisis Económico. Una medida similar en materia de formación profesional 4 aportaría cada una al menos 4 mil millones de euros al año. Ninguna de estas medidas aumentaría el tipo del impuesto de sociedades, por lo que sin duda permitirían a Juntos y al presidente de la República mantener su compromiso de relativa estabilidad fiscal para las empresas. Con un posible nuevo rango del impuesto sobre la renta del 50%, que aportaría 2 mil millones de euros, 5 Francia vería aumentar sus ingresos fiscales en unos 25 mil millones de euros, según una estimación conservadora.
Para 2025, unas pocas medidas contundentes proporcionarían el excedente de ingresos necesario.
Shahin Vallée
Se trata probablemente del máximo esfuerzo posible en esta fase tardía del proceso presupuestario y habida cuenta de los grandes equilibrios macroeconómicos. No obstante, ello no excluye la continuación de los esfuerzos en materia de ingresos a mediano plazo, en particular mediante la revisión de los nichos fiscales que ejercen presión sobre la fiscalidad de las familias, del patrimonio (impuesto de salida y exacción fiscal única) y de las sucesiones (impuesto de sucesiones y nicho Dutreil, en particular), así como la fiscalidad ecológica, en particular sobre el transporte aéreo o el recargo sobre los vehículos SUV.
2 – Gastos
Por el lado de los gastos, algunas partidas deben incrementarse significativamente, pero también de forma selectiva. Por ejemplo, en lugar de un aumento generalizado del punto de indexación del salario de los funcionarios, una focalización más específica en los empleos deficitarios en sanidad o educación y en las categorías C en lugar de A reduciría sin duda el costo presupuestario y aumentaría la eficacia de la medida. La regla de tres básica es que cada aumento de un punto porcentual cuesta al erario público 2 mil millones de euros. Por tanto, prever un aumento limitado de 6 mil millones permitiría elegir entre un aumento generalizado del punto o un aumento más selectivo.
El aumento propuesto del salario mínimo a 1 600 euros netos tendría un costo presupuestario directo de unos 10 mil millones de euros, con importantes efectos secundarios en función de la amplitud de las modificaciones de las exenciones de cotización. De hecho, cuanto más reduzcamos las exenciones de las cotizaciones, más reduciremos el costo del aumento del salario mínimo para las finanzas públicas al repercutirlo en las empresas. Sin embargo, hay que tener cuidado al calibrar este paquete, ya que podría aumentar el costo para las empresas en más de un 14%, aumentando así el impacto negativo sobre la actividad y el empleo. Por ello, parece útil secuenciar la medida en dos etapas, de modo que se alcance un aumento del salario mínimo hasta 1 600 euros en tres años en lugar de uno, y repartir así el costo presupuestario entre 2025, 2026 y 2027, es decir, casi 3 mil millones de euros al año.
Por último, la medida más importante, y potencialmente la más costosa en función de cómo se aplique, sigue siendo la derogación de la reforma de las pensiones, reclamada tanto por el partido Reagrupación Nacional como por el Nuevo Frente Popular. El costo real es difícil de cuantificar, ya que depende mucho de con qué se sustituya esa reforma. Pero a corto plazo, la derogación total y la vuelta a los 62 años costaría entre 7 mil y 10 mil millones al año. A pesar de los nuevos ingresos identificados, hay que elegir realmente entre el tipo y el costo de la reforma de las pensiones elegida y la mejora de los servicios públicos y la inversión en la transición ecológica. Aunque el debate sobre la reforma es sin duda necesario desde el punto de vista político, su calibración es importante desde el punto de vista económico.
Estos aumentos selectivos del gasto público no obvian la necesidad de un análisis más preciso de dónde debe reducirse el gasto público. De hecho, asistimos a una proliferación de leyes de programación sectorial, que deberían cubrir un tercio de los gastos del Estado de aquí a 2027, que desplazan esfuerzos cada vez menos realistas hacia misiones no cubiertas por dichas leyes. El presidente francés ya indicó en su discurso a las fuerzas armadas del 14 de julio 6 que habría que hacer esfuerzos en relación con la ley de programación militar en 2025, indicando claramente que esta ley, que no se aprobó hasta 2023, ya estaba obsoleta. Es necesario un análisis preciso de estas leyes de programación y de su compatibilidad con nuestros compromisos presupuestarios, lo que probablemente implicará retroceder en algunos de estos compromisos. Podemos esperar reducir el gasto en relación con estas distintas leyes de programación en unos 2 mil millones de euros al año.
Además, la cuestión de la desindexación o indexación parcial de las pensiones elevadas, abandonada por el gobierno anterior, sigue siendo una palanca importante que, según el nivel de inflación y el alcance de la desindexación, podría aportar entre 2 mil y 5 mil millones de euros al año. Algunos programas, como el Servicio Nacional Universal (SNU), podrían abandonarse por completo.
Por último, la cuestión de las finanzas locales sigue siendo central y requiere una profunda revisión. Un nuevo acuerdo en la línea de los «contratos de Cahors» sobre las relaciones contractuales entre el Estado y las autoridades locales permitiría controlar la dinámica del gasto local corriente y, al mismo tiempo, proteger la inversión pública local devolviendo un poco de autonomía fiscal a las administraciones públicas locales.
Para decirlo claramente, las líneas generales de este pacto presupuestario para 2025 se traducirían en un excedente de ingresos de unos 20 mil millones de euros y un aumento de los gastos de unos 10 mil millones de euros, es decir, un ajuste limitado de 10 mil millones de euros para 2025. A título comparativo, el Programa de Estabilidad presentado por el gobierno en abril de 2024 preveía un ajuste totalmente irreal para 2025 de alrededor del 1.2% del PIB, es decir, unos 35 mil millones de euros, sin ninguna medida concreta.
La Comisión Europea exigirá a Francia un ajuste estructural primario de alrededor del 0.5% del PIB, es decir, al menos 15 mil millones de euros. Las estimaciones de la Dirección General del Tesoro son mucho más alarmantes: en una nota fechada el 17 de julio y enviada el 2 de septiembre a los responsables de las Comisiones de Finanzas de ambas cámaras, a la que hemos tenido acceso, se indica que «el cumplimiento de las nuevas normas exigiría un ajuste estructural primario del 0.7% del PIB al año a partir de 2025, sujeto a la ampliación del periodo de ajuste de 4 a 7 años». Esto representaría un ahorro de 30 mil millones de euros de aquí a 2025. En este escenario, el déficit público no caería por debajo del 3% hasta 2029, y no hasta 2027 como prevé el Programa de Estabilidad, lo que requerirá un ahorro de unos 110 mil millones de euros de aquí a 2027. Si no se modifica la política, el Tesoro advierte que el déficit podría superar el 6% en 2025 y 2026.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
Una estrategia alternativa, más ofensiva, podría reclamar ajustes adicionales específicamente vinculados a la transición energética y la defensa, argumentando, mediante la documentación precisa de los tipos de inversión afectados, que son necesarios para cumplir los objetivos de reducción de emisiones de la Unión Europea. Una estrategia de este tipo podría basarse, en particular, en los Planes Nacionales Integrados Energía-Clima (PNIEC) 7 publicados para Francia en junio de 2024, que podrían constituir la base de la argumentación del plan plurianual francés, pero el trabajo de análisis sigue siendo embrionario y sin duda demasiado frágil para entablar una negociación directa y brutal con las autoridades europeas.
Si no se modifica la política, el Tesoro advierte que el déficit podría superar el 6% en 2025 y 2026.
Shahin Vallée
Este pacto político interno representa, pues, entre un tercio y la mitad de lo que exigiría la Comisión Europea. Tal esfuerzo permitiría sin duda evitar una escalada del procedimiento de déficit excesivo y, sobre todo, una reacción adversa de los mercados financieros. El camino es estrecho pero parece económica y políticamente realista y permite marcar un giro en la política económica coherente con el resultado electoral sin echar por tierra todo el legado económico del presidente Macron y sin poner en peligro la estabilidad de las finanzas públicas a mediano plazo.
El mediano plazo
Estas medidas a corto plazo no pueden resolver ni eludir los problemas a mediano plazo que siguen siendo preocupantes.
Una reciente nota del Consejo de Análisis Económico sugiere un ajuste gradual pero prolongado que pocos países europeos han logrado realizar hasta la fecha. Como recuerda el Tribunal de Cuentas en su informe sobre el estado de las finanzas públicas, 8 el presupuesto francés y sus leyes de planificación de las finanzas públicas siguen ignorando los costos de la transición ecológica y energética y las deudas implícitas que conllevan.
Pisani-Ferry y Mahfouz 9 sugirieron que estas inversiones públicas deberían ser del orden de un punto del PIB al año si queremos cumplir nuestros objetivos de reducción de emisiones. Además, el envejecimiento de la población representará un costo para nuestro sistema de protección social si no se compensa con una política migratoria o de natalidad más eficaz, lo que añadiría un costo de alrededor del 0.3% del PIB al año. Por último, aunque nuestro gasto militar es relativamente elevado en comparación con el de nuestros pares europeos, sigue estando por debajo de lo necesario para que Europa pueda defenderse en el contexto actual. Se trata de una tarea que sería mejor llevar a cabo a escala europea, pero pase lo que pase tendrá importantes consecuencias presupuestarias nacionales. Los órdenes de magnitud son tales que exigen una reflexión profunda sobre las misiones del Estado, sobre la fiscalidad y sobre el gasto público, que ninguna fuerza política ha emprendido todavía.
Los retos presupuestarios de Francia son colosales, y cualquier nuevo gobierno deberá afrontarlos inmediatamente si quiere tener éxito. Romper el tabú de los ingresos es una contribución necesaria pero no suficiente al debate. Priorizar estrictamente el aumento del gasto y emprender proyectos a mediano plazo para reducir el gasto innecesario o ineficiente es una necesidad absoluta si queremos invertir en la transición energética, hacer frente al envejecimiento de la población y reducir el nivel de deuda pública que está minando la economía francesa.
Esta dinámica se ve limitada por las nuevas normas presupuestarias europeas, que no pueden ignorarse por completo, sobre todo porque su violación, aunque no conlleve sanciones financieras importantes, minará la credibilidad de Francia en los mercados de obligaciones y aumentará el costo de refinanciación de la deuda. Francia puede y debe sin duda liderar un debate necesario y útil sobre la reforma de estas normas y/o sobre una mejor consideración de las inversiones en defensa y en la transición energética, pero para ello debe elegir sus batallas, construir alianzas y recuperar cierta credibilidad.
Notas al pie
- Ver el communiqué du Président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale.
- Quelle trajectoire pour les finances publiques françaises ?
- Mission Bozio – Wasmer : articulation entre les salaires, le coût du travail et la prime d’activité – Point d’étape.
- Bruno Coquet, Apprentissage : un bilan des années folles, OFCE, junio de 2023.
- École d’économie de Paris, Pour une révolution fiscale.
- Discours du Président de la République devant les troupes appelées à défiler à l’occasion de la fête nationale du 14 juillet 2024.
- National Energy Climate Plan, France, junio de 2024.
- La situation et les perspectives des finances publiques, julio de 2024.
- Les incidences économiques de l’action pour le climat, Jean Pisani-Ferry ySelma Mahfouz.
