Desde 2003, los europeos están inmersos en las negociaciones nucleares con Irán con un objetivo clave: evitar el estallido de una nueva guerra en Medio Oriente. 1
Frente a Donald Trump, este enfoque, que pretendía convertir a Europa en un polo de estabilidad dentro de un conjunto occidental más amplio, se hace añicos.
A los europeos les gustaba complacerse en su papel de «adultos en la sala». Hoy en día, esta posición es insostenible. Seguir pretendiendo racionalizar la postura estadounidense es, en el mejor de los casos, una negación y, en el peor, una renegación que nos expone ante los ojos del mundo.
Paralizados por la política de hechos consumados de Benjamin Netanyahu e incapaces de influir en la geopolítica del espectáculo de la Casa Blanca , los europeos se ven obligados a renegar de tres elementos clave que habían guiado su actuación durante las dos últimas décadas: la oposición explícita a la guerra; la defensa de un enfoque multilateral; y una estrategia de negociación que distingue la cuestión nuclear iraní de la política regional de Teherán.
La guerra a gran escala de Rusia en Ucrania ya había desarticulado este marco multilateral.
La voluntad de Donald Trump de negociar en solitario —Estados Unidos organizó cinco rondas de negociaciones indirectas con Irán antes del ataque israelí— ha supuesto su fin definitivo.
Los guardianes de la racionalidad occidental: comprender la política europea con Irán y Estados Unidos desde 2003
Desde el inicio de las negociaciones nucleares en 2003, los europeos han asumido el papel de guardianes de la racionalidad occidental, proyectándose de manera cooperativa y conciliadora frente a la Casa Blanca para tratar de influir en los equilibrios transatlánticos que consideraban irremediablemente asimétricos.
Proporcionar un marco de negociación aceptable para Washington debía favorecer, a largo plazo, una distensión entre los dos enemigos hereditarios: Estados Unidos y la República Islámica de Irán. 2
Con Trump, se hace imposible seguir intentando racionalizar la posición estadounidense sobre Irán.
Pierre Ramond
Ante la intensidad de la crisis política y geopolítica, la estrategia europea consistió en defender un enfoque técnico de las negociaciones, en estrecha colaboración con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), poniendo la Unión, por así decirlo, sus recursos diplomáticos y su peso económico al servicio de esta agencia de la ONU.
2003-2008: los europeos convencen a los estadounidenses de negociar con Irán
Al inicio de las negociaciones, en 2003, tras las revelaciones sobre la existencia de un programa nuclear clandestino en Irán, se desató un debate en el Ministerio de Asuntos Exteriores francés: ¿debía implicarse a los alemanes y los rusos en una iniciativa conjunta con respecto a Irán, o bien a los alemanes y los británicos?
En sus memorias, Gérard Araud explica cómo se tomó finalmente la decisión de asociar a los británicos al tándem franco-alemán, con la esperanza de facilitar la implicación de los estadounidenses, considerados indispensables para la conclusión de un posible acuerdo. John Sawers, entonces director político del Foreign Office entre 2003 y 2007 y antiguo asesor diplomático de Tony Blair, desempeñó un papel de enlace entre los europeos y la primera administración de Bush, cuyo responsable de la política de no proliferación era John Bolton, un halcón neoconservador partidario de una línea muy dura con Irán. 3
La decisión de Javier Solana, alto representante de la Unión Europea de 1999 a 2009, de coordinar la posición de los europeos y, posteriormente, las negociaciones multilaterales una vez que se incorporaron Rusia, China y Estados Unidos, también se inscribe en la voluntad de tranquilizar a las administraciones estadounidenses: Solana había ocupado, de 1995 a 1999, el cargo de secretario general de la OTAN.
En un primer momento, esta estrategia fue un éxito.
Al final del segundo mandato de George W. Bush, Estados Unidos se unió oficialmente a las negociaciones multilaterales. William Burns, entonces subsecretario de Estado para Asuntos Políticos y futuro director de la CIA, participó por primera vez en las conversaciones sobre el programa nuclear en junio de 2008 en Ginebra.
2008-2018: los europeos mantienen un marco de negociación que servirá de base para el acuerdo nuclear de 2015 y luego intentan preservarlo.
Los europeos también consideraron que su papel era servir de freno a la dinámica política estadounidense durante los episodios que condujeron a la firma del acuerdo nuclear de Viena (JCPOA) el 14 de julio de 2015.
De 2009 a 2013, los diplomáticos europeos —encabezados por Catherine Ashton, alta representante de la Unión— mantuvieron un canal de negociación con los iraníes. En este marco se celebraron una serie de reuniones en Suiza, Irak, Turquía y Kazajistán. Aunque en general se consideraron improductivas, permitieron mantener una relación diplomática con Teherán. 4
Los diplomáticos europeos se posicionaron así como moderadores de la administración estadounidense, centrando su acción en dos ejes principales.
Por un lado, en otoño de 2013, Laurent Fabius se esforzó por convencer a los alemanes y los británicos de que rechazaran ciertas concesiones técnicas que John Kerry habría estado dispuesto a hacer a los iraníes para acelerar la conclusión de un compromiso. Consideraba que un acuerdo técnicamente frágil no podía ser duradero. 5 Su firmeza fue elogiada por el senador republicano John McCain, que reaccionó con un tuit que se hizo famoso: «¡Vive la France!». 6
Al mismo tiempo, los diplomáticos europeos destinados en Washington —los embajadores del E3+UE, entre ellos David O’Sullivan y Gérard Araud— se esforzaban por apoyar a la administración estadounidense en su defensa del acuerdo nuclear con Irán ante los miembros del Congreso más reticentes, que amenazaban con comprometer los esfuerzos diplomáticos. 7
Los europeos consideraron que su papel era servir de freno a la dinámica política interna estadounidense.
Pierre Ramond
Esta doble postura es reveladora de la forma en que los europeos concibieron su papel en las negociaciones: no se trataba de promover una estrategia autónoma, independiente de Estados Unidos, sino más bien de influir de manera racional y coherente en los diferentes componentes del panorama político estadounidense. Los diplomáticos franceses subrayan regularmente, citando en particular la reacción de John McCain, que esta actitud en las negociaciones, percibida como seria y rigurosa, les permitió ganar credibilidad ante los políticos estadounidenses más escépticos, facilitando así su adhesión al acuerdo nuclear.
2018-2025: los europeos permanecen en el acuerdo y continúan las negociaciones con la esperanza de que Biden y luego Trump vuelvan a este marco
Este enfoque se manifiesta finalmente en la secuencia que siguió a la salida unilateral de Estados Unidos del JCPOA en mayo de 2018, acompañada de la reimposición de las sanciones estadounidenses.
Es cierto que los europeos consideraron durante un tiempo la posibilidad de crear un instrumento para comerciar con Irán que permitiera el intercambio de productos esenciales sin que las empresas y los bancos implicados en estas transacciones fueran objeto de sanciones secundarias estadounidenses. Sin embargo, este mecanismo, denominado INSTEX, nunca produjo los efectos esperados, debido a la falta de voluntad política, la limitada cooperación de los iraníes y la reticencia persistente de los actores económicos.
Por el contrario, los Estados europeos prosiguieron las conversaciones con el fin de preservar la aplicación del acuerdo, en cooperación con Rusia y China.
Entre la elección de Joe Biden y su toma de posesión, los Estados europeos también intentaron transmitir propuestas a la futura administración, antes de esforzarse, hasta el verano de 2022, por reincorporar a Estados Unidos al Acuerdo Nuclear de 2015, actuando como intermediarios entre Estados Unidos e Irán.
La estrategia recientemente adoptada por los europeos puede interpretarse, en última instancia, como la última expresión de su voluntad de anclar la política exterior estadounidense en un marco racional y multilateral, a pesar de la marcada hostilidad de Donald Trump.
El proceso llevado a cabo en el Consejo de Gobernadores de la OIEA, que culminó el 12 de junio con la votación de una resolución condenando a Irán, podría haber sido el punto de partida de un proceso similar al que, en la década de 2010, condujo tanto a la imposición de sanciones internacionales como a la gestión del dossier nuclear iraní en un marco multilateral.
La refutación brutal de una estrategia diplomática
Aunque nunca se reivindicó ni se teorizó explícitamente como tal, esta voluntad de influir en Washington parece resumir perfectamente la visión que los europeos tenían de su papel en estas negociaciones: fomentar por todos los medios la vía diplomática, disuadir a Estados Unidos de recurrir a la opción militar y proponer una alternativa basada en un equilibrio entre la presión económica y el diálogo.
Este enfoque pasaba por alto esencialmente dos factores: por un lado, la capacidad de Benjamin Netanyahu para imponer su método a Estados Unidos mediante una política de hechos consumados; por otro, la hostilidad ideológica de Donald Trump hacia cualquier solución multilateral, agravada por una hostilidad cada vez más evidente hacia la Unión Europea.
A falta de una estrategia verdaderamente autónoma, más allá de los repetidos intentos de influir en la posición de Washington imaginándose como «los guardianes de la racionalidad occidental» o «los adultos en la sala», los europeos se ven hoy obligados, en una guerra en la que los estadounidenses podrían decidir participar, a renunciar a los principios fundamentales que han guiado su compromiso en las negociaciones nucleares durante más de veinte años, sin poder explicar su postura con argumentos técnicos o racionales.
Esta voluntad de influir en Washington parece resumir perfectamente la visión que los europeos han tenido de su papel en estas negociaciones: fomentar por todos los medios la vía diplomática, disuadir a Estados Unidos de recurrir a la opción militar y proponer una alternativa basada en un equilibrio entre la presión económica y el diálogo.
Pierre Ramond
Tras la invasión de Afganistán en 2001 y de Irak en 2003 —dos de los principales vecinos de Irán al este y al oeste—, este último parecía, a ojos de las cancillerías occidentales, el próximo objetivo potencial del ejército estadounidense, sobre todo porque figuraba entre los países designados por George W. Bush como parte del «Eje del Mal».
La visita repentina e inesperada de Dominique de Villepin, Joschka Fischer y Jack Straw a Teherán en octubre de 2003, y la firma inmediatamente posterior de una declaración en la que se anunciaba la suspensión del enriquecimiento de uranio, se consideraron entonces un medio para limitar los riesgos de extensión de la guerra.
Esta oposición a la intervención militar fue una constante de la diplomacia europea a lo largo de las negociaciones.
Explica por qué los europeos siempre han proseguido las negociaciones con Irán, incluso cuando todo indicaba que la República Islámica no estaba dispuesta a aceptar un acuerdo, incluso cuando Irán apoyaba la guerra de Rusia contra Ucrania, incluso cuando el régimen iraní reprimía brutalmente a su población.
Desde los ataques perpetrados en la noche del 12 al 13 de junio por Israel, Francia, Alemania y el Reino Unido, junto con Estados Unidos, han invocado el derecho de Israel a defenderse. Al hacerlo, ante un hecho consumado, han renegado de veintidós años de esfuerzos para evitar una guerra en Irán.
Pero el cambio es aún más profundo.
Mientras la alta representante Kaja Kallas 8 o los ministros de Asuntos Exteriores francés y alemán siguen invocando el derecho internacional, 9 el canciller alemán Friedrich Merz declaró el 17 de junio que los israelíes estaban haciendo «el trabajo sucio por todos nosotros». Tales declaraciones se percibirán inevitablemente como la confirmación de que la palabra occidental, cuando pretende defender una racionalidad multilateral, es fundamentalmente engañosa, y que las ofertas de negociación siempre ocultan intenciones de injerencia destinadas a mantener una relación de fuerza asimétrica.
Este giro es aún más significativo si se tiene en cuenta que la cuestión iraní era uno de los pocos temas de consenso en la política exterior europea en los que los Estados miembros lograban oponerse a Estados Unidos sin dividirse.
En 2003, las negociaciones nucleares con Irán se concibieron y utilizaron como un medio para superar las divisiones intraeuropeas relacionadas con la invasión estadounidense de Irak.
Hoy nos encontramos en un contexto de seguridad mucho más precario. Mientras Rusia aumenta su presión en el frente ucraniano, la perspectiva de una nueva intervención estadounidense podría hacer surgir nuevas divisiones.
Para llevar a cabo con éxito la transformación geopolítica de la Unión que ahora parece reclamar la mayoría de los europeos, 10 el tiempo apremia, pero no estará perdido si meditamos sobre los errores estratégicos que nos han llevado a este punto muerto, empezando por esta lección: pretender ser el adulto de la sala no basta para definir una política exterior.
Notas al pie
- Este análisis se inspira en un trabajo de investigación en curso, realizado en el marco de un doctorado en la École normale supérieure bajo la dirección de Alexandre Kazerouni y Christian Lequesne, sobre la sociología de la diplomacia europea durante las negociaciones nucleares (2003-2025), que se basa en un centenar de entrevistas realizadas a gran parte de los actores diplomáticos y políticos europeos implicados en las negociaciones.
- Sobre la cuestión de las relaciones entre Estados Unidos e Irán, véase Julien Zarifian, Choc d’empires ; les relations États-Unis/Iran du XIXe siècle à nos jours, Hémisphères, 2018.
- Es autor de la famosa frase «To Stop Iran’s bomb, Bomb Iran», publicada en The New York Times el 26 de marzo de 2015.
- Catherine Ashton, And Then What ? Inside Stories of 21st-Century Diplomacy, Elliott & Thompson, 2023.
- En un artículo que repasa los detalles de las negociaciones, Laurent Fabius considera que el acuerdo entre iraníes y estadounidenses, negociado en secreto en Omán y revelado en otoño de 2013 al resto de negociadores, debía reforzarse en varios puntos: «un compromiso explícito de Irán de no desarrollar ni adquirir armas nucleares; la cuestión del enriquecimiento a largo plazo (que Irán desea incondicional); un tratamiento satisfactorio del stock de uranio enriquecido al 20 % (Irán exige que se tengan en cuenta, desde el primer semestre, las necesidades relacionadas con sus futuros reactores de investigación); la limitación de la producción de centrifugadoras a la sustitución de las centrifugadoras averiadas; la suspensión de todas las actividades relacionadas con la construcción del reactor de Arak y con la fabricación y prueba de su combustible. Laurent Fabius, «La génesis del acuerdo del 14 de julio de 2015 sobre el programa nuclear iraní», en Revue internationale et stratégique, 2016, n.º 102, pp. 6-37. John Kerry, en sus propias memorias, considera que las acusaciones eran infundadas y, sobre todo, que no habían sido compartidas entre los negociadores antes de las declaraciones francesas a la prensa. Véase: John Kerry, Every Day is Extra, Nueva York, Simon & Schuster, 2018, p. 498.
- «McCain: ‘Vive la France’ for blocking Iran nuclear deal», France 24, 10 de noviembre de 2013.
- La importancia del trabajo de defensa del Acuerdo Nuclear ante el Congreso se describe, en particular, en las memorias de Wendy Sherman, subsecretaria de Estado para Asuntos Políticos entre 2011 y 2016, y una de las principales negociadoras, Not for the Faint of Heart, Public Affairs, 2018.
- “Israel has the right to protect its security and people, in line with international law”, X, 18 de junio de 2025.
- Statement by the Ministers of Foreign Affairs of France, Germany, and the United Kingdom, together with the High Representative of the European Union, 18 de junio de 2025.
- Según Eurobazuka, nuestra encuesta exclusiva realizada con Cluster 17: el apoyo a un avance en materia de defensa es ampliamente mayoritario: el 70 % considera que la Unión Europea solo debe contar con sus propias fuerzas para garantizar su seguridad y defensa Hacia un ejército europeo: los europeos confían más en un ejército común europeo (60 %) que en su ejército nacional (19 %) para garantizar la seguridad de sus países. Los europeos apoyan ampliamente la confiscación de los activos rusos: el 61 % de los europeos se declara a favor de la confiscación de los activos rusos congelados y de su utilización para financiar el apoyo a Ucrania.
