Después de estar en el corazón del proyecto europeo con el carbón, el acero y la energía nuclear, la energía se ha ido olvidando poco a poco como parte de la integración europea.
Durante mucho tiempo, el sector energético europeo estuvo atrapado por la dependencia energética del continente respecto a Rusia. Este largo despertar energético —desde los orígenes de Europa hasta la decisión histórica de liberarse del gas ruso— culminó con una decisión marcada por la unidad, la rapidez y la determinación de los Estados europeos, redefiniendo el futuro de una política energética más esencial que nunca para el futuro de la Unión Europea y de sus ciudadanos.
1 — La energía: fundamento de la integración europea
La energía fue el suelo sobre el que Europa echó raíces tras la Segunda Guerra Mundial.
Fue la base sobre la que se edificó la construcción europea, y sus semillas se encuentran en la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). A través de este instrumento único, tomó forma el proyecto de cooperación entre los seis países fundadores. Es más, fue a través de la CECA como se desarrollaron los principios, las instituciones y la filosofía actual de la Unión. Se trata de un proyecto de reconstrucción de una Europa devastada, una reconstrucción basada en la solidaridad. La fuerza y el poder industrial de Francia y Alemania se basaban en el carbón y el acero. Mediante la cooperación económica en estos sectores estratégicos, el objetivo político subyacente es acabar para siempre con el fantasma de la guerra y allanar el camino hacia la paz a través de la integración europea.
El Tratado de Roma firmado en 1957, que fundó la cooperación europea, también incluía un componente nuclear. La energía nuclear se reconoció como estratégica y se creó la Comunidad Euratom para promover la cooperación con fines pacíficos. Sin embargo, el Tratado no confiere ninguna competencia explícita a nivel europeo para la integración energética en sentido amplio: Europa no tiene una política energética unificada y permite que cada Estado miembro la gestione según sus intereses nacionales.
El sector energético europeo necesitaba un mercado común para existir, y la oportunidad se abrió el 17 de febrero de 1986 con el Acta Única Europea. Aunque el Acta no contenía disposiciones específicas sobre una política energética común, sí preveía la creación de un mercado interior sin fronteras para todos los productos y servicios antes de 1992. Esta apertura del mercado puede considerarse el primer paso hacia una política energética europea. Su objetivo era modificar el Tratado de Roma y establecer los principios de una mayor integración: el principio de mayoría calificada sustituyó al requisito de unanimidad, eliminando muchos de los obstáculos institucionales. La Comisión Europea empezó a identificar los obstáculos a un mercado interior de la energía. La idea de un mercado común de la energía no es nueva: está consagrada en la Declaración de Mesina de 1955, que establece que deben tomarse medidas «para desarrollar los intercambios de gas y electricidad con el fin de aumentar la rentabilidad de las inversiones y reducir el costo de los suministros». 1
El sector energético, con excepción del carbón y el petróleo, está organizado en torno a monopolios públicos nacionales, con muy pocos intercambios transfronterizos. Estos monopolios han gozado de una fuerte legitimidad política, económica y moral, ya que contribuyeron a la reconstrucción de Europa tras la guerra. Existe un fuerte vínculo, casi existencial, entre el sector energético —considerado un activo estratégico— y la soberanía nacional. La energía es segura y abundante porque los monopolios se ocupan de ella. En su sentencia Almelo de 1994, el Tribunal de Justicia reconoció que la energía no es un servicio público, sino un bien al que se aplican las reglas de la competencia. Fue Jacques Delors, entonces presidente de la Comisión Europea, quien propuso la creación de un mercado europeo de la energía. El objetivo era abrir los mercados nacionales a la competencia y romper con el monopolio de una única empresa nacional que gestionaba toda la cadena energética: suministro, transporte y distribución. Poco a poco, la energía se está convirtiendo en un asunto común, un elemento de solidaridad y preocupación para los Estados miembros.
Pero la construcción del mercado europeo de la energía es uno de los proyectos más ambiciosos de la Unión, dado que el control sobre la energía está tan estrechamente ligado a la soberanía nacional. La inversión en infraestructuras es estratégica por naturaleza. A pesar de los notables progresos realizados, treinta años después de su puesta en marcha, Enrico Letta, exprimer ministro italiano encargado en 2024 de formular recomendaciones sobre el futuro del mercado europeo, lo tiene muy claro: tal como están las cosas, la falta de integración energética es uno de los factores de la pérdida de competitividad de la Unión. 2
2 — El factor ruso: catalizador de las divisiones europeas
El «factor ruso» es una fuente de división duradera entre los Estados europeos, arraigada en percepciones históricas divergentes de Rusia.
En el ámbito de la energía, esta dependencia se impuso progresivamente a partir de los años sesenta. La Unión Soviética empezó a exportar gas y petróleo a gran escala, inicialmente a los países del Consejo de Ayuda Mutua Económica (Comecon), hoy parte de la Unión Europea. En un contexto de distensión Este-Oeste, la energía se convirtió en una palanca para normalizar las relaciones con la URSS, facilitando la apertura de los flujos de hidrocarburos del Este al Oeste. Italia, Austria, Alemania Occidental, Finlandia y Francia se convirtieron en importantes clientes de las exportaciones soviéticas de combustibles fósiles.
El «factor ruso» impidió de hecho que la Unión de la Energía se hiciera realidad.
Adina Revol
Esta estrategia, encarnada por Willy Brandt a través de la Ostpolitik, pretendía establecer una interdependencia simétrica: Europa pasaría a depender del gas ruso, mientras que Rusia pasaría a depender de la tecnología y la moneda europeas. Esta visión se construyó en torno a la idea de que Moscú, percibido como un proveedor fiable, había cumplido sus compromisos incluso durante los momentos más tensos de la Guerra Fría.
Pero el «factor ruso» impidió de hecho que la Unión de la Energía se hiciera realidad. Mientras los países de Europa del Este —con la excepción de Hungría— y los Estados bálticos advertían de sus peligros, los demás Estados europeos, sobre todo Alemania, Francia e Italia, perseguían activamente la Ostpolitik energética. Esta estrategia se justificaba por la percepción de una interdependencia simétrica entre Europa y Rusia, consolidando fuertes vínculos energéticos a pesar de las advertencias.
3 — Europa se queda sin energía rusa: el lento despertar energético de Europa
En 2006, un gigantesco apagón paralizó el continente durante un tiempo. La seguridad eléctrica en Europa llevaba varios años deteriorándose. Mientras el consumo crecía, las inversiones no lo hacían al mismo ritmo. Ya en los años noventa, el suministro de electricidad causaba problemas en algunos países europeos: en caso de frío o calor extremos, la red mostraba signos de debilidad, lo que obligaba a los proveedores a tomar medidas de emergencia.
Ese año, la dependencia europea de Rusia se hizo patente. Se iniciaba el periodo de las guerras del gas ruso-ucranianas y el uso de la energía como arma política por parte de Rusia.
La segunda guerra del gas en 2009 reforzó las preocupaciones de Europa.
Incluso más que la guerra de 2006, subraya la dependencia de la energía rusa, cuidadosamente alimentada por Vladimir Putin y los dirigentes de Gazprom, que durante años han hecho altamente competitivo el precio de su recurso.
El 1 de enero de 2009, ante la negativa de Kiev a aceptar la subida unilateral de precios, Gazprom interrumpió repentinamente las entregas de gas al mercado interior ucraniano. Rusia volvió a denunciar las retiradas de gas ucranianas. El 7 de enero se acordó la interrupción total de las entregas de gas a través de Ucrania, lo que afectó a un total de 18 Estados miembros. De ellos, siete dependían exclusivamente de las importaciones de gas ruso: Suecia, Finlandia, Lituania, Letonia, Estonia, Bulgaria y Eslovaquia. Bulgaria y Eslovaquia eran especialmente vulnerables debido a una doble dependencia: por un lado, el gas ruso sólo pasa por una ruta de tránsito —la de Ucrania— y, por otro, la falta de acceso al mercado mundial de gas natural licuado y la falta de infraestructuras impiden las importaciones de otros países europeos, lo que intensifica su exposición a los efectos de esta crisis.
Otros Estados miembros, como Alemania, Italia, Polonia y la República Checa, también han experimentado importantes reducciones en los flujos de gas. En cambio, la Península Ibérica, los países del Benelux y el Reino Unido, con escaso o nulo suministro de gas ruso, se han visto muy poco o nada afectados. Del mismo modo, los países bálticos, que reciben su gas ruso por una ruta distinta de la que atraviesa Ucrania, no se han visto afectados. Este episodio pone de manifiesto los distintos niveles de dependencia energética de los Estados miembros respecto a Rusia y la extrema vulnerabilidad de la Unión.
Aunque había suficiente gas en Europa, gracias sobre todo a las importaciones de GNL y al gas noruego, era imposible transportarlo hacia el este debido a la insuficiencia de las infraestructuras. Construidas en el contexto de la Ostpolitik, estas infraestructuras sólo permitían el flujo de gas desde Rusia hacia Occidente.
Aunque la solidaridad estaba consagrada en los tratados europeos, no pudo traducirse en realidad para los ciudadanos de Bulgaria y Eslovaquia, privados de gas por falta de infraestructuras. La crisis de 2009 sacó a la luz los límites de esta solidaridad sin una Europa de la energía interconectada y sin una financiación europea suficiente.
Bajo la dirección de Giuliano da Empoli.
Con contribuciones de Josep Borrell, Lea Ypi, Niall Ferguson, Timothy Garton Ash, Anu Bradford, Jean-Yves Dormagen, Aude Darnal, Branko Milanović, Julia Cagé, Vladislav Surkov o Isabella Weber.
4 — Dividida… pero unida: la complejidad de la Unión de la Energía
En 2014, la Rusia de Putin se anexionó ilegalmente Crimea. La idea de una Unión de la Energía pasó a formar parte de la dinámica política del momento: la prioridad para la Unión y sus Estados miembros era garantizar el suministro energético. Bajo la presidencia de Jean-Claude Juncker, la Comisión Europea impulsa la creación de dicha Unión, con el objetivo de hacer frente a varios retos.
El primero es financiero. Se necesitan inversiones importantes y urgentes, del orden de 200 mil millones de euros al año. 3 La energía se convierte así en un pilar fundamental del programa de inversiones de 315 mil millones de euros anunciado por Jean-Claude Juncker.
El otro reto, de carácter político, es crear las condiciones que permitan a la Uniuón, primer importador mundial de energía, hablar y actuar con una sola voz en sus relaciones con terceros países, en particular Rusia.
Por primera vez en su historia, la Unión dispone de un presupuesto sustancial para asegurar su red energética. En un momento en que la Rusia de Putin redoblaba sus esfuerzos por dividir a los Estados miembros, desde 2014 estos han logrado invertir conjuntamente 4.700 millones de euros en 114 proyectos estratégicos de gasoductos y terminales de GNL. Estas infraestructuras han permitido a los países europeos prepararse y mostrarse solidarios ante posibles cortes de suministro.
5 — Los gasoductos de la discordia: la división europea en su apogeo
En un momento en que la Unión Europea buscaba convertirse en una Unión de la Energía, se perfilaban caminos de independencia nacional, alentados por la Rusia de Putin para dividir a los europeos.
En consonancia con su Ostpolitik, Alemania ha optado por reforzar las relaciones bilaterales directas con Rusia. A través de Nord Stream 1, Berlín espera asegurarse un suministro de gas directo, seguro y muy asequible, esencial para la competitividad de su industria. Por su parte, la Rusia de Vladimir Putin quiere eliminar el tránsito ucraniano abriendo una ruta directa al mayor importador europeo de gas ruso.
Nord Stream 1 refleja la visión de una interdependencia simétrica entre Alemania y Rusia. El gasoducto fue defendido por el excanciller Gerhard Schröder e inaugurado en 2012 en presencia de la canciller Angela Merkel, el primer ministro francés François Fillon y el entonces comisario europeo de Energía, el alemán Günther Oettinger.
La duplicación del Nord Stream, conocido como Nord Stream 2, refleja la desunión europea.
Aunque los opositores han señalado sus contradicciones medioambientales, son sus implicaciones geopolíticas las que siguen siendo más controvertidas. Varios Estados miembros han advertido que el gasoducto es una palanca de influencia rusa, ya que refuerza considerablemente la dependencia energética de Alemania respecto a Rusia.
La invasión rusa de Ucrania puso de manifiesto las ambiciones desestabilizadoras de Vladimir Putin. El 22 de febrero de 2022, en respuesta al reconocimiento por parte de Rusia de las regiones separatistas ucranianas del Donbas, el canciller alemán Olaf Scholz «reevaluó» la situación del gasoducto Nord Stream 2, suspendiendo el proyecto justo cuando estaba listo para entrar en funcionamiento. El mismo día en que Europa adoptó su primer paquete de sanciones, la paralización del Nord Stream 2 supuso el fin definitivo de la Ostpolitik.
El sistema Nord Stream se ha convertido en el símbolo de la arsenalización del suministro energético por parte de Vladimir Putin. Al reducir y luego cortar por completo los suministros de gas a Europa a través de esta ruta, el presidente ruso intentó un último acto de chantaje entre julio y septiembre de 2022. En ese momento, varias explosiones en el mar Báltico dejaron definitivamente inoperativo el sistema. 4
El sistema Nord Stream encarna el punto muerto entre la Unión de la Energía con Rusia y un nuevo acuerdo en un contexto geopolítico cambiante unido a profundos cambios tecnológicos globales, encarnados en Europa por el Pacto Verde.
6 — El imperialismo ruso al descubierto: la energía como arma
La política de Vladimir Putin consiste en utilizar los recursos naturales para modernizar el país y restaurar su estatura internacional. Para ello, utiliza la energía como herramienta política y económica. La subida de los precios de los hidrocarburos cuando Vladimir Putin llegó al poder desempeñó un papel fundamental en la recuperación económica del país, convirtiéndolo en un actor clave del mercado energético.
El sector energético se ha convertido en un medio de presión, e incluso en un arma estratégica por derecho propio. Un país como Letonia lo experimentó de primera mano en 2002, cuando Moscú detuvo las bombas que abastecían a los puertos bálticos para obligar a los letones a aceptar la compra del puerto petrolero de Ventspils por la empresa rusa Rosneft. Rusia también desencadenó una crisis de gas y petróleo con Bielorrusia. Por no hablar de las guerras del gas con Ucrania. Al mismo tiempo, Rusia lleva a cabo una diplomacia energética en Asia Central para aplicar una política de «cooperación» con sus vecinos euroasiáticos. El país trata de frustrar los intentos de Estados Unidos, la Unión Europea e incluso China de acceder directamente a los recursos energéticos del Caspio, cuyo control reforzaría la posición de Moscú como actor clave en el mercado del gas y, en menor medida, en el del petróleo.
Vladimir Putin no ha rehuido utilizar el gas como palanca de influencia geopolítica. Tras la invasión de Crimea en 2014, inundó el mercado europeo de gas barato para aumentar aún más la dependencia de los europeos y frenar su deseo de diversificación, con un único objetivo: tensar la cuerda en el mercado europeo en el momento oportuno. De hecho, las importaciones de gas ruso aumentaron tras la anexión ilegal de Crimea en 2014. Es fácil entender por qué los europeos no impusieron sanciones en ese momento: su dependencia energética era demasiado alta, y el principio de las sanciones es causar más daño a la economía rusa que a la europea. Esto reforzó la estrategia de Vladimir Putin hacia Europa.
Las importaciones de gas ruso aumentaron tras la anexión ilegal de Crimea en 2014.
Adina Revol
7 — Europa unida contra Putin: una respuesta decidida
El 24 de febrero de 2022, Vladimir Putin lanzó su «operación especial» en Ucrania.
Una nueva estrategia energética europea tuvo que tomar forma rápidamente. Los Estados europeos, hasta entonces divididos por el «factor ruso», tomaron en Versalles, los días 10 y 11 de marzo de 2022, una decisión histórica: liberarse de la dependencia del gas ruso. Esta decisión, que sorprendió incluso a Vladimir Putin, marcó un punto de inflexión. Europa, a menudo percibida como lenta, está demostrando que puede actuar con rapidez y determinación cuando su futuro está en juego.
Si esta decisión se tomó tan rápidamente es porque Europa se había preparado para una interrupción de los suministros rusos. Cuando Vladimir Putin decidió utilizar la energía como palanca geopolítica en abril de 2022 cortando el suministro de gas a Bulgaria, el país no sufrió ninguna interrupción y contó con el apoyo de toda la Unión.
Pero una interrupción rápida está fuera de cuestión, ya que cambios tan significativos no pueden hacerse en cuestión de meses. Mientras que los jefes de Estado y de gobierno se fijaron como objetivo cortar dos tercios del gas ruso para finales de 2022, el último tercio, el más difícil de sustituir, se eliminaría progresivamente para 2027. Esta decisión histórica fue rápidamente aplicada por la Comisión Europea con el plan RePowerEU. Diversificación de los socios energéticos, compra conjunta de gas, desarrollo acelerado de las energías renovables, renovación masiva de los edificios: estas acciones, respaldadas por las inversiones del plan de recuperación pospandémico y las ayudas estatales masivas, han permitido a Europa hacer frente a una crisis energética sin precedentes provocada por el chantaje de Putin. Acelerada por el propio Vladimir Putin, que decidió cortar primero el grifo a los países más débiles —empezando por Bulgaria— en un último intento desesperado de desunir a los europeos. Pero este chantaje no hizo sino acelerar el movimiento iniciado en Versalles.
El adagio según el cual Europa se construye sobre las crisis se ha confirmado una vez más.
La Europa de la energía se completó definitivamente en Versalles. Los dirigentes han comprendido la importancia geopolítica de la energía y han dado una respuesta firme al uso que Vladimir Putin hace de la energía como herramienta. Antaño un obstáculo para la Unión de la Energía, el «factor ruso» se ha convertido finalmente en su fuerza motriz.
8 — El precio de la ruptura energética
La ruptura con el gas ruso tiene un costo.
Es un esfuerzo sin precedentes —se necesitan inversiones por valor de 210 mil millones de euros de aquí a 2027— 5 que ilustra la preocupación de Europa por la seguridad energética. Es el precio de romper con la dependencia y emprender el camino hacia la autonomía estratégica. En total, la Unión moviliza 300 mil millones de euros suplementarios, 72 de ellos en forma de subvenciones.
También hay que tener en cuenta los esfuerzos financieros de cada Estado miembro. La aplicación de un gran número de medidas sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros y requiere reformas e inversiones específicas.
¿Merece realmente la pena romper con Rusia? Una cifra citada a menudo por quienes se oponen a poner fin a la dependencia energética de Rusia en el verano de 2022 es de 160 mil millones de euros: paradójicamente, nunca antes los ingresos por gas y petróleo han sido tan elevados para Moscú como lo serán en 2022. Pero la respuesta sigue siendo afirmativa. El chantaje de Putin no tardó en volverse en contra: en 2023, Gazprom registró unas pérdidas récord de 6.400 millones de euros y las importaciones europeas por gasoducto cayeron en picado hasta sólo el 8% en 2024. Además, los europeos han acordado prohibir en sus puertos el GNL ruso con destino a Asia a partir de marzo de 2025. Vladimir Putin ha perdido así el mercado europeo. Europa incluso bloquea ahora el acceso a sus puertos para sus ambiciones hacia el mercado asiático.
9 — El riesgo chino: la energía verde como palanca de poder
La ruptura con el gas ruso marca una aceleración del Pacto Verde y revela plenamente su dimensión geopolítica.
Las energías renovables desempeñan un papel clave en la reducción de la dependencia del gas ruso y en la transición hacia una energía más verde en Europa, combinando los intereses geopolíticos con los objetivos climáticos. Pero su desarrollo se enfrenta a numerosos obstáculos, desde las resistencias más locales hasta los retos industriales globales que plantea la dependencia de China. Al liberarnos de la dependencia de los combustibles fósiles rusos, es esencial no crear una nueva dependencia «verde» de China.
Tal y como están las cosas, China domina el mercado de las energías renovables. La Unión Europea ha aprobado una ley europea para impulsar la producción local de tecnologías estratégicas: el Plan Industrial que acompaña al Pacto Verde. Para 2030, el 40% de las tecnologías verdes deberán producirse en Europa. Se han creado alianzas industriales, se han puesto en marcha herramientas de defensa comercial para contrarrestar la competencia desleal y se han introducido nuevas normas de contratación que incorporan criterios de sostenibilidad. Pero, ¿es suficiente esta estrategia? La innovación desempeñará un papel decisivo, y la competencia no puede basarse en las tecnologías del pasado.
Al liberarnos de la dependencia de los combustibles fósiles rusos, es esencial no crear una nueva dependencia «verde» de China.
Adina Revol
10 — La energía en el corazón del futuro y la unidad de Europa
El chantaje de Putin puede haber sido una llamada de atención para los europeos, pero la próxima etapa implicará una política industrial ambiciosa. La soberanía energética también debe sustentarse en un mercado europeo de la energía plenamente operativo.
Los precios de la energía en Europa, significativamente más altos que en otras regiones del mundo, representan un reto importante para su competitividad. Como tomadora de precios, Europa tiene poco margen de maniobra para influir en estos costos, que se ven agravados por impuestos adicionales. Por tanto, parece esencial una reflexión política ambiciosa para responder a esta presión creciente.
Sin embargo, esta dinámica podría cambiar si Europa logra su transformación actual: integrar plenamente las energías limpias, reducir la demanda energética y adoptar una política industrial audaz. Para lograrlo, la Unión de Mercados de Capitales y la creación de un mercado europeo de capital riesgo serán palancas cruciales. Estas iniciativas permitirán movilizar las inversiones necesarias para acelerar la transición energética y hacer frente a los retos que plantea el cambio global, incluido el cambio geopolítico.
El mandato de la Comisión Europea, que tomará posesión el mes que viene, será decisivo en este contexto de convulsión tecnológica y geopolítica, en un momento en que todas las potencias invierten masivamente en la transición verde. En 2026, la negociación de un nuevo presupuesto europeo deberá reflejar estas prioridades estratégicas. Más que nunca, la energía y la capacidad de financiar la innovación estarán en el centro del futuro y del poder de Europa.
Notas al pie
- Resolución adoptada por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros de la CECA, Messina, 1-3 de junio de 1955.
- Enrico Letta, Much more than a market: speed, security, solidarity, París, abril de 2024.
- Comisión Europea, Impact Assessment accompanying the Communication : A policy framework for climate and energy in the period from 2020 up to 2030, Bruselas, 22 de enero de 2014.
- El 25 de septiembre de 2022, el sabotaje de los gasoductos Nord Stream provocó importantes fugas de gas en el mar Báltico. La primera explosión se produjo en Nord Stream 2, seguida pocas horas después por fugas en Nord Stream 1.
- Comisión Europea, Comunicación: Plan REPowerEU, Bruselas, 18 de mayo de 2022.
