Una trappola italiana per la politica francese

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Nella storia della Repubblica italiana, le decisioni assunte oltre i confini nazionali non sono mai rimaste soltanto questioni di politica estera. La collocazione nel campo occidentale, la partecipazione all’integrazione europea, gli accordi monetari, l’ingresso nell’euro e, più recentemente, il Piano nazionale di ripresa e resilienza hanno inciso sulla formazione delle maggioranze, sulle scelte economiche e sul funzionamento delle istituzioni. È a questo intreccio che rimanda l’espressione «vincolo esterno». La formula, tuttavia, rischia di suggerire l’immagine troppo semplice, e appetitosa per i complottisti di ogni risma, di un Paese che riceve istruzioni dall’estero. Nella vicenda italiana gli impegni internazionali sono stati spesso cercati e negoziati dalle stesse classi dirigenti nazionali, nella convinzione che potessero offrire risorse, credibilità e quella continuità di indirizzo che la politica interna faticava a garantire.

Il vincolo esterno può limitare l’autonomia di uno Stato e, nello stesso tempo, accrescerne la capacità di agire. Può rendere più costoso il rinvio di una riforma, ma anche consentire a un governo di superare resistenze interne altrimenti invalicabili. Può proteggere una scelta strategica dalle oscillazioni della politica nazionale, ma può trasformarsi in un alibi: «ce lo chiede l’Europa», «ce lo chiedono i mercati». Per comprenderne l’impatto sulla Repubblica non basta domandarsi quanta sovranità sia stata ceduta, ma occorre chiedersi chi abbia scelto il vincolo, per quali fini, con quali margini di negoziazione e con quali risultati per i cittadini.

Emidio Diodato è stato il primo accademico italiano ad offrire una definizione utile per affrontare queste domande. Egli ricorda che l’espressione «vincolo esterno» comparve in una Relazione annuale della Banca d’Italia del 1953, nella quale l’organizzazione europea era considerata un fattore capace di aiutare l’Italia a limitare i propri errori di politica economica. La formula divenne però una vera chiave interpretativa della storia repubblicana soprattutto attraverso le riflessioni di Guido Carli. Nel passaggio verso Maastricht, Carli vide nell’impegno europeo non semplicemente un insieme di obblighi da rispettare, ma uno strumento per modificare il comportamento della classe dirigente italiana ¹.La definizione di Diodato non coincide, quindi, con l’idea generica che ogni Stato subisca pressioni internazionali. Il vincolo esterno è una scelta politica, determinata da contingenze particolarmente difficili da affrontare per uno Stato: consiste nell’assumere un impegno in un ordinamento più ampio affinché quell’impegno incida sulle decisioni interne. La sua forza deriva dal fatto che una maggioranza può cambiare e un governo può cadere, mentre i trattati, le regole comuni, i meccanismi dei mercati finanziari e la credibilità necessaria a rispettarli hanno una durata indeterminata. Una decisione presa sul piano internazionale modifica così, nel tempo, i margini della competizione nazionale. Non cancella le alternative, ma ne altera il costo e rende più difficili quelle incompatibili con gli obblighi sottoscritti.

Per Carli questo meccanismo rispondeva a una diagnosi pessimistica del Paese. La classe politica italiana, a suo giudizio, tendeva a rinviare il controllo della spesa e le riforme necessarie, perché ogni correzione immediata avrebbe incontrato la resistenza dei gruppi interessati e messo a rischio il consenso. Era difficile ottenere all’interno l’accordo necessario a mantenere impegni di lungo periodo. Da qui l’idea di legare l’Italia a obblighi europei abbastanza solidi da rendere la disciplina finanziaria una necessità permanente e non soltanto la risposta tardiva a un’emergenza. Come lo stesso Carli avrebbe spiegato retrospettivamente, egli attribuiva a un vincolo giuridico internazionale una funzione positiva per il risanamento dei conti, ritenendo improbabile che la classe politica mutasse indirizzo senza quella pressione ².È qui che Diodato individua la profondità, ma anche l’ambivalenza, della teorizzazione di Carli. Il vincolo non esprime una semplice preferenza per un mercato lasciato libero di funzionare. È il tentativo, fortemente politico, di impiantare un dispositivo istituzionale che trasformi le regole dell’economia italiana. La disciplina monetaria e di bilancio, la riduzione della spesa, le privatizzazioni e le riforme del lavoro e delle pensioni avrebbero dovuto essere sostenute dalla forza dell’ancoraggio europeo. In questo senso il progetto liberale di Carli poteva assumere un carattere quasi «giacobino»: per cambiare un Paese giudicato resistente alla riforma, faceva leva su una decisione dall’alto, destinata a incidere sulla sua costituzione economica effettiva.

Maastricht aveva dunque una portata costituzionale che andava oltre la ratifica di un trattato. Il trasferimento della sovranità monetaria e la sorveglianza sulle politiche di bilancio modificavano il rapporto tra decisione politica e regola economica. Il tecnico non si limitava a fornire competenze al governo: diventava il custode della continuità degli impegni assunti, nel presupposto che il sistema rappresentativo, lasciato a sé stesso, non fosse in grado di garantirla. La questione democratica nasce precisamente qui. Se la disciplina esterna permette di correggere errori e di mantenere promesse, può rafforzare la capacità dello Stato. Se invece diventa un sostituto permanente della deliberazione e della responsabilità politica, rischia di svuotare il significato delle scelte sottoposte agli elettori.

La prospettiva di recente espressa dal sottoscritto insieme a Gaetano Quagliariello, ne Il Principe e la Repubblica, aiuta a collocare questa dinamica in una storia istituzionale più ampia ³. Per comprendere la Repubblica non basta esaminare il testo della Costituzione e le competenze formali dei suoi organi. Occorre guardare alla sua costituzione materiale: ai rapporti effettivi tra partiti, governi, apparati amministrativi, corpi intermedi e poteri sovranazionali. In questa prospettiva, trattati e alleanze non sono uno sfondo immobile, ma contribuiscono a plasmare l’indirizzo politico del Paese e i rapporti di forza entro cui esso viene definito. Il vincolo esterno assume così una valenza “pre-politica”, anche se non collocato direttamente dentro nessuna istituzione nazionale, con effetti sull’azione delle forze politiche, incluse quelle più radicali, come vedremo più avanti.

Prima del vincolo esterno

La giovane Repubblica nasce in una condizione di forte dipendenza dal contesto internazionale. L’Italia è un Paese sconfitto, impegnato nella ricostruzione e collocato sulla linea di frattura della Guerra fredda. Il rapporto con gli Stati Uniti, gli aiuti americani, la scelta atlantica e l’avvio dell’integrazione europea incidono direttamente sulla stabilizzazione democratica. Le elezioni del 1948 mostrano con particolare evidenza quanto la competizione interna e la collocazione internazionale fossero intrecciate: il futuro degli aiuti statunitensi e l’appartenenza dell’Italia al campo occidentale erano parte della posta politica. Ma sarebbe sbagliato ridurre De Gasperi a un semplice esecutore di decisioni prese altrove: egli, più di ogni suo successore, cercò di utilizzare quella collocazione per restituire al Paese credibilità e spazio d’azion

Il vincolo esterno non ha cancellato il populismo, ma ne ha limitato la traduzione immediata in scelte di governo.

Lorenzo Castellani

Diodato invita, da questo punto di vista, a non interpretare tutta la politica estera della Prima Repubblica come il riflesso passivo di equilibri interni o di volontà altrui. Il multilateralismo offrì a un Paese uscito sconfitto dalla guerra sedi nelle quali negoziare, acquisire riconoscimento e perseguire i propri interessi. L’appartenenza a istituzioni economiche internazionali e la partecipazione alla costruzione europea comportavano vincoli, ma anche possibilità. L’Italia non sarebbe diventata una grande economia industriale prescindendo dalla politica estera e la questione decisiva, tra la fine degli anni quaranta e i primi anni cinquanta, era la capacità di usare l’inserimento internazionale per sostenere una strategia nazionale.

Per descrivere le scelte di politica economica e industriale dell’Italia fino agli anni Settanta, tuttavia, è utile introdurre una distinzione. Come evidenzia Giovanni Farese, in quella fase è spesso più preciso parlare di «vincolo estero» che di «vincolo esterno». Il primo termine richiama anzitutto la necessità di mantenere l’equilibrio dei conti con l’estero. Un’economia che deve importare materie prime, energia, tecnologie e beni strumentali ha bisogno di procurarsi valuta attraverso le esportazioni o altre entrate. Se le importazioni crescono più rapidamente della capacità di pagarle, lo squilibrio della bilancia dei pagamenti restringe le possibilità di proseguire una certa politica di sviluppo. Il limite non deriva necessariamente da una regola imposta da un’organizzazione internazionale: deriva dalla posizione dell’economia italiana negli scambi e nei pagamenti mondiali.

Il vincolo estero orientava così decisioni apparentemente interne. Una scelta di espansione industriale poteva aumentare il fabbisogno di importazioni; un’accelerazione della domanda poteva aggravare i conti con l’estero; la necessità di difendere la valuta poteva indurre a frenare la crescita o a modificare le priorità produttive. Su queste decisioni pesavano anche le pressioni del contesto internazionale, i rapporti commerciali e la disponibilità di finanziamenti. Nessuno di tali fattori determinava automaticamente una politica unica: i governi conservavano la possibilità di scegliere come reagire e su quali gruppi sociali far ricadere i costi, ma non potevano ignorare il problema dell’equilibrio esterno ⁴. 

Sebbene questa distinzione tra «vincolo esterno» e «vincolo esterno» consenta una migliore comprensione, non bisogna tuttavia considerarla come uno schema interpretativo per delimitare in modo rigido due epoche: l’Italia del dopoguerra, ad esempio, è stata orientata dagli accordi internazionali; e anche l’Italia del periodo successivo al 1970 è soggetta alla bilancia dei pagamenti. Questa distinzione è più utile per individuare un cambiamento nell’interpretazione politica di tale vincolo. Il «vincolo economico» si presenta come una condizione economica; mentre il «vincolo esterno» si definirà nell’epoca europea come un impegno istituzionale assunto deliberatamente per influenzare le scelte nazionali. Esiste quindi una continuità tra l’una e l’altra: entrambe prendono atto di un’interdipendenza. Ma, nel caso del «vincolo esterno», non ci si limita a prendere atto dell’interdipendenza, bensì si cerca di trasformarla in una regola di condotta interna – cosa che, del resto, non avviene senza difficoltà e senza attriti in termini di legittimità politica. 

L’Europa come disciplina

La svolta è l’adesione al Sistema monetario europeo, decisa nel 1978 e operativa dal 1979. L’impegno a contenere le oscillazioni della lira rispetto alle altre monete partecipanti rende più stretto il rapporto fra politica economica italiana e scelte dei partner. Difendere il cambio richiede attenzione all’inflazione, ai salari, alla spesa e alla credibilità della politica di bilancio. Non è una questione puramente tecnica: muta il costo delle decisioni nazionali e riduce la possibilità di rinviarne indefinitamente le conseguenze.

Il dibattito sull’adesione allo SME rese visibile questa posta in gioco. La Banca d’Italia temeva che un minore margine di manovra monetaria non fosse accompagnato da un’adeguata disciplina fiscale. Nelle forze politiche emergevano preoccupazioni per gli effetti sulla spesa pubblica e sulla politica salariale. Il PCI si oppose all’ingresso immediato, mentre il PSI si astenne; la decisione contribuì ad aggravare la crisi della solidarietà nazionale. La lira ottenne una banda di oscillazione più ampia rispetto a quella delle altre monete, segno che le condizioni dell’impegno erano oggetto di negoziato. Ma aderire significava comunque accettare che scelte compiute all’interno del Paese fossero giudicate anche in base alla capacità di mantenere una promessa europea.

Lo SME permette di vedere concretamente come opera il vincolo esterno. Esso attribuisce un prezzo più alto a politiche incompatibili con un impegno comune; offre ai governi un argomento per chiedere sacrifici o riforme; rafforza le istituzioni incaricate di custodire la stabilità; obbliga i partiti a confrontarsi con conseguenze che non possono essere interamente controllate sul piano nazionale. Non sopprime il conflitto politico. Ne cambia il terreno, perché rende necessario discutere non solo quali obiettivi perseguire, ma come conciliarli con obblighi già assunti.

Il cosiddetto «divorzio» tra Tesoro e Banca d’Italia del 1981 si inserisce in questa trasformazione, pur essendo una decisione interna. Venendo meno l’obbligo per la banca centrale di acquistare i titoli pubblici non collocati sul mercato, aumentò l’autonomia della politica monetaria e divenne più evidente il costo del finanziamento del debito. Ma la maggiore disciplina monetaria non produsse automaticamente una corrispondente capacità dei partiti di correggere la spesa o riformare il bilancio. Si aprì uno scarto destinato a pesare per tutto il decennio: i meccanismi che rendevano più stringenti i limiti cambiavano più rapidamente delle pratiche politiche chiamate ad adeguarvisi.

L’Italia degli anni Ottanta non fu, per questo, un soggetto passivo dell’integrazione. Durante la presidenza italiana della Comunità nel 1985, Craxi contribuì a sbloccare il percorso verso l’Atto unico europeo. Il Paese continuava a cercare un ruolo nel progetto comunitario. Tuttavia, l’avanzamento del mercato comune rendeva più urgenti adattamenti dell’economia, del sistema finanziario e dell’amministrazione che venivano affrontati solo parzialmente. Quegli anni devono considerarsi un’occasione mancata proprio per cercare di governare meglio il vincolo esterno, invece mentre il quadro europeo mutava molte cattive consuetudini interne sopravvivevano. Il vincolo, anziché essere assunto come stimolo a scegliere e a modernizzare, tendeva sempre più a essere vissuto come una costrizione cui adeguarsi nella misura minima indispensabile.

Maastricht: la sfida di Carli

Maastricht portò l’impostazione di Carli al suo punto più alto. Con il trattato firmato nel febbraio 1992, la prospettiva della moneta unica e i criteri di convergenza trasformarono l’impegno europeo in una componente strutturale della vita politica ed economica nazionale. Non si trattava soltanto di difendere un cambio, ma di prepararsi a trasferire la politica monetaria a un livello sovranazionale, mantenendo la politica di bilancio entro un quadro di obblighi comuni. La portata della scelta era dunque istituzionale, oltre che economica.

Nella lettura di Diodato, Carli interpretò quel passaggio come una risposta congiunta a due crisi: quella delle finanze pubbliche e quella della collocazione internazionale italiana. Il nuovo ordine europeo dominato dalla riunificazione tedesca gli offriva la possibilità di ancorare l’Italia a un assetto stabile, evitando che l’incapacità della politica di governare la spesa ne producesse il declino. L’ancoraggio avrebbe dovuto avere anche un valore pedagogico. L’obbligo inizialmente percepito come esterno avrebbe indotto nuove abitudini interne, fino a rendere il rigore e la capacità di riforma comportamenti ordinari della classe dirigente.

Proprio qui, tuttavia, si colloca il punto più problematico della teoria. L’intenzione di ottenere attraverso un vincolo internazionale ciò che non si riesce a deliberare e sostenere attraverso la normale competizione politica attribuisce a tecnici e istituzioni indipendenti un ruolo decisivo nella definizione dell’indirizzo economico. La scelta resta politica all’origine, ma la sua attuazione tende a essere rappresentata come necessità tecnica. Il rischio è che i governi rivendichino il merito dell’appartenenza europea senza assumersi la responsabilità delle misure adottate per rispettarne gli obblighi. La tecnocrazia diviene così parte integrante della storia del vincolo: non perché possieda soluzioni neutrali, ma perché riceve il compito di custodire impegni che le maggioranze politiche potrebbero essere tentate di rimettere in discussione ⁵.

 L’adesione convinta a Maastricht rispondeva anche al bisogno di ritrovare, attraverso l’Europa, una collocazione e una credibilità che la politica estera nazionale faticava ormai a garantire. La linea sostenuta con continuità da Carli acquistò forza proprio mentre le altre possibili strategie apparivano frammentate e incerte. Ma nel settembre 1992, la crisi della lira dimostrò che, pur avendo sottoscritto un impegno, l’Italia non era pronta a rispettarlo. L’uscita dallo SME, la svalutazione e le misure d’emergenza del governo Amato misero in luce il ritardo accumulato dal Paese. L’impegno europeo, lungi dal cancellare queste debolezze strutturali, ne rende più visibile il costo. A seguito di questa crisi, i governi successivi faranno dell’adozione della moneta unica e quindi del risanamento dei conti un obiettivo fondamentale.

I governi e la coercizione

La Seconda Repubblica nacque dunque entro uno spazio già segnato dalle scelte europee. Per il centrosinistra, l’ingresso nell’euro divenne il simbolo della normalizzazione italiana: rigore finanziario, affidabilità internazionale e modernizzazione avrebbero dovuto sostenersi a vicenda. Il governo Prodi perseguì con determinazione quell’obiettivo, dovendo però tenere insieme una maggioranza divisa sul welfare, sulle riforme economiche e su aspetti della politica estera. Il risultato fu raggiunto, ma la moneta unica non sciolse le contraddizioni che l’avevano reso così difficile.

 L’adesione convinta a Maastricht rispondeva anche al bisogno di ritrovare, attraverso l’Europa, una collocazione e una credibilità che la politica estera nazionale faticava ormai a garantire.

Lorenzo Castellani

Diodato coglie il limite politico dell’Ulivo nella difficoltà di trasformare un progetto segnato dal rigore europeo in una proposta capace di conciliare stabilità economica e crescita. La disciplina dei conti non poteva sostituire una strategia di sviluppo. La produttività, la dimensione delle imprese, l’innovazione, la qualità dell’amministrazione e la capacità industriale restavano problemi da affrontare con decisioni nazionali. Il ritardo italiano assume un carattere progressivo: il declino di settori della grande industria e l’insufficiente trasformazione del modello produttivo resero il Paese più vulnerabile proprio mentre l’economia si internazionalizzava e l’unione monetaria chiedeva maggiore capacità di adattamento. L’euro offriva stabilità e appartenenza a un’area monetaria comune; non poteva decidere quali investimenti compiere né realizzare da sé le riforme necessarie.

Nella competizione politica, il vincolo europeo assunse significati diversi. Il centrosinistra lo considerò prevalentemente una garanzia di credibilità e uno strumento di modernizzazione. Il centrodestra, pur senza abbandonare la collocazione occidentale, espresse più spesso insofferenza verso i limiti di Maastricht e rivendicò maggiore iniziativa nazionale. La distinzione fra i due schieramenti non riguardava il multilateralismo in quanto tale, poiché entrambi continuarono a considerarlo uno strumento della politica estera italiana, ma riguardava piuttosto il valore attribuito al vincolo europeo e la possibilità di sottrarsi alla sua logica. Col passare del tempo, entrambi dovettero confrontarsi con la difficoltà di collegare stabilità finanziaria, crescita economica e consenso sociale.

La crisi dei debiti sovrani rese quel problema drammatico. Nel 2011 lo spread acquistò un’evidenza politica fino ad allora sconosciuta alla maggioranza degli elettori. Il differenziale di rendimento dei titoli pubblici non misurava soltanto il costo relativo del debito: diventava un giudizio sulla credibilità del governo e sulla sua capacità di mantenere gli impegni. Le pressioni dei mercati, delle istituzioni europee e della Banca centrale europea si intrecciarono con il logoramento della maggioranza parlamentare. Nacque così il governo Monti, sostenuto da una larga maggioranza ma chiamato ad agire in un contesto nel quale lo spazio di scelta appariva fortemente ridotto.

L’episodio mostra il lato più controverso del vincolo esterno. Le procedure costituzionali continuarono a funzionare: il Presidente della Repubblica conferì l’incarico e il Parlamento votò la fiducia. Eppure, una parte dell’opinione pubblica percepì quelle decisioni come imposte dall’emergenza e maturate fuori dalla normale competizione democratica. Il rigore contribuì a restituire credibilità internazionale all’Italia, ma il costo sociale dell’aggiustamento, sommato alla debolezza dell’economia, alimentò una reazione politica populista molto robusta.

L’Italia entrava in una spirale di «de-democratizzazione», che non è il collasso della democrazia liberale ovviamente, ma il rischio che la democrazia perda capacità effettiva quando i decisori nazionali non riescono a trasformare gli impegni assunti in opportunità per il Paese. Se i governi attribuiscono all’Europa scelte di cui non vogliono rispondere, mentre le opposizioni promettono di ignorare obblighi che non sparirebbero con una vittoria elettorale, diventa difficile per i cittadini distinguere le decisioni inevitabili da quelle ancora contendibili. A indebolire la democrazia non è soltanto il limite esterno, ma è l’incapacità della politica di governarlo e di renderne conto.

Da questa frattura trassero forza anche movimenti populisti ed euroscettici. Le elezioni del 2018 segnarono un rifiuto dell’idea secondo cui la credibilità europea fosse, da sola, una risposta sufficiente ai problemi del Paese. Il governo nato dall’accordo tra Movimento 5 Stelle e Lega provò a rivendicare maggiore libertà nella politica economica e a contestare alcuni presupposti dell’assetto precedente. Ma la prova del governo ha rapidamente chiarito la differenza fra opporsi a un vincolo e amministrare uno Stato che vi è inserito. La necessità di finanziare il debito, il rapporto con la Commissione, la stabilità dell’euro e la risposta dei mercati imponevano una trattativa continua. Non cancellavano ogni scelta alternativa, ma rendevano costose quelle incompatibili con gli impegni fondamentali dell’Italia a livello internazionale.

In questo senso il vincolo esterno ha svolto anche una funzione di moderazione. Le forze che lo avevano criticato si sono trovate a governare entro margini più stretti di quelli evocati nella competizione elettorale. Hanno dovuto rivedere obiettivi, negoziare con le istituzioni europee e misurare le promesse sulla sostenibilità finanziaria. L’adattamento non è stato lineare né ha eliminato i conflitti; ha mostrato però che la responsabilità di governo tende a ridimensionare le posizioni più radicali quando incontra impegni difficili da revocare e costi immediatamente percepibili.

La stessa dinamica si è ripresentata, in forme diverse, dopo il 2022. La vittoria di una coalizione comprendente forze a lungo critiche verso l’Unione non ha comportato una rottura della collocazione europea e atlantica dell’Italia. La ricerca di credibilità internazionale, la prudenza nelle prime scelte di bilancio, il rapporto con il Presidente della Repubblica e la necessità di rispettare gli impegni del PNRR hanno accompagnato l’azione del governo Meloni. Attribuire questa moderazione esclusivamente al vincolo esterno sarebbe eccessivo: vi concorrono scelte politiche, incentivi istituzionali e considerazioni strategiche ⁶. Ma non si può negare che l’insieme degli impegni assunti dall’Italia abbia ridotto il margine di manovra per una rottura radicale. 

Il PNRR cambia le carte in tavola

Con il Piano nazionale di ripresa e resilienza il vincolo europeo assume una forma nuova. Non scompare la condizionalità: per ottenere le risorse occorre rispettare tempi e raggiungere traguardi verificabili. Tuttavia, la logica non è soltanto quella della disciplina fiscale. Next Generation EU combina finanziamenti comuni, riforme, investimenti e valutazione dei risultati. Alla domanda tradizionale — quali limiti deve rispettare lo Stato? — si affianca una seconda domanda: che cosa riesce concretamente a realizzare con le risorse disponibili?

A indebolire la democrazia non è soltanto il limite esterno, ma è l’incapacità della politica di governarlo e di renderne conto.

Lorenzo Castellani

Nicola Lupo propone di leggere il PNRR come un procedimento «euro-nazionale». Le istituzioni dell’Unione stabiliscono il quadro comune; lo Stato membro definisce il proprio Piano, sceglie misure e priorità entro quel quadro e organizza le strutture necessarie ad attuarlo. La Commissione partecipa alla valutazione del Piano, segue l’avanzamento degli impegni e verifica il raggiungimento dei traguardi; il Consiglio interviene nell’approvazione e nelle eventuali modifiche. Non siamo di fronte a un ordine impartito unilateralmente da Bruxelles, perché la volontà delle istituzioni nazionali è indispensabile sia per assumere sia per attuare gli impegn ⁷.

Per questo Lupo suggerisce che, nel caso del PNRR, si parli più propriamente di «autovincolo». L’Italia ha scelto di presentare il Piano e ne ha definito i contenuti, pur nel rispetto di priorità e procedure comuni. Se vuole continuare ad accedere alle risorse, deve osservare le scadenze e le modalità di verifica; se intende modificare gli impegni, non può farlo unilateralmente. La differenza rispetto alla formula classica di Carli è significativa. Il vincolo non serve soltanto a rendere più difficile una politica giudicata irresponsabile, ma lega finanziamenti, programmazione amministrativa e risultati attesi in un circuito decisionale al quale partecipano tanto Roma quanto Bruxelles.

Questa lettura consente anche di evitare un equivoco sulla sovranità. La partecipazione dell’Italia alle istituzioni europee e la scelta nazionale di assumere determinati impegni non rendono irrilevanti i limiti che ne derivano. Una volta approvato il Piano, i governi successivi devono confrontarsi con obiettivi e tempi che non hanno definito da soli, ma nemmeno quei limiti autorizzano a descrivere l’Italia come un soggetto privo di volontà tanto che il piano è stato più volte rinegoziato, corretto, aggiustato in dialogo con la Commissione Europea. 

Anche il PNRR, infatti, può essere letto in due modi dalla classe politica. Come un calendario di adempimenti compiuti per ottenere le rate europee, riproducendo la logica del minimo necessario già emersa in altre fasi dell’integrazione. Oppure come integratore capace di stimolare capacità di programmazione, coordinamento e attuazione, può trasformare un limite concordato in una risorsa di governo. La prova è stata particolarmente impegnativa per uno Stato nel quale molti problemi non riguardano la disponibilità formale di una decisione, ma la capacità di portarla a compimento. Il vincolo sui risultati ha reso più visibile questa distanza fra annuncio e realizzazione, ma non ha garantito, da solo, che venisse sempre colmata. Sull’evoluzione di questo possibile nuovo “metodo di governo”, con una più forte integrazione del vincolo esterno nella dinamica istituzionale, sarà possibile esprimere una valutazione più compiuta quando si capirà se formule come quella del Next Generation EU resteranno una tantum o se invece saranno sempre più frequenti e istituzionalizzate

L’Italia, la Francia e la prudenza di fronte alle pressioni esterne

In conclusione, la storia italiana suggerisce che il vincolo esterno non svolge sempre la stessa funzione. Nel dopoguerra l’ancoraggio internazionale offrì alla Repubblica sicurezza e possibilità di ricostruzione. Dallo SME a Maastricht esso assunse un carattere sempre più disciplinare. Nel 2011 la pressione congiunta dei mercati e delle istituzioni europee rese evidenti i rischi di una politica incapace di prevenire la crisi. Con il PNRR, infine, il vincolo ha preso la forma di un programma condiviso, nel quale la disponibilità di risorse è legata alla capacità di realizzare impegni assunti anche dall’Italia. In nessuna di queste fasi esso ha sostituito completamente la scelta nazionale, ma ha modificato in profondità il costo delle alternative.

La prova del governo ha rapidamente chiarito la differenza fra opporsi a un vincolo e amministrare uno Stato che vi è inserito.

Lorenzo Castellani

Fra i suoi effetti politici più rilevanti vi è la moderazione delle forze che, dall’opposizione, avevano promesso una rottura con l’assetto europeo. L’esperienza italiana mostra che populisti ed euroscettici, giunti al governo, non hanno trovato davanti a sé un campo libero. Hanno incontrato trattati, alleanze, scadenze del debito, aspettative degli investitori e, più recentemente, gli impegni del PNRR e probabilmente nei prossimi anni quelli del SAFE. Hanno potuto contestare singole regole e negoziare margini di flessibilità; non hanno potuto comportarsi come se tali legami non esistessero. Ne è derivato un adattamento realistico, talvolta accompagnato da una retorica più conflittuale delle decisioni effettivamente adottate. Il vincolo esterno non ha cancellato il populismo, ma ne ha limitato la traduzione immediata in scelte di governo. E’ stato un meccanismo, non sempre ben funzionante, ma che nell’ultimo decennio di storia italiana si è imposto come formula prudenziale per chi è andato al governo, innervando la costituzione sostanziale della Repubblica italiana ⁸.

È una chiave di lettura utile anche per la Francia di oggi, senza presumere che il suo futuro replicherà quello italiano. Il Paese dispone di un peso politico europeo, di una tradizione statale e di risorse diplomatiche differenti. Eppure l’instabilità parlamentare, le difficoltà di bilancio e la pressione sui titoli di Stato rendono più stretta la relazione fra decisioni interne e giudizio esterno. Il governo francese ha presentato un progetto di bilancio per il 2027 volto a ridurre il disavanzo, ma deve affrontare un Parlamento diviso e l’opposizione a misure impopolari. All’inizio di ottobre 2026 il rendimento dei titoli decennali francesi ha sfiorato il 5%, mentre il debito pubblico risultava pari a circa il 119% del prodotto interno lordo nel secondo trimestre: dati che segnalano una pressione seria sulle scelte di governo, senza autorizzare a parlare di insolvenza imminente.

Per le forze francesi che criticano l’Unione europea e promettono un’espansione della spesa, l’esperienza italiana indica una tensione destinata a diventare concreta nell’eventuale passaggio al governo. Una maggioranza può contestare le priorità europee, scegliere come distribuire l’aggiustamento e negoziare con i partner. Deve però continuare a finanziare lo Stato, convincere gli investitori ad acquistare i suoi titoli e misurarsi con regole comuni cui la Francia stessa ha contribuito. Se la pressione sui conti e sui rendimenti persisterà, potrà agire anche in Francia quel meccanismo di moderazione osservato in Italia: non una conversione ideale delle forze populiste o euroscettiche, ma un adattamento pragmatico ai limiti effettivi dell’azione di governo.

La lezione italiana non è, tuttavia, che il vincolo esterno risolva il problema politico. Può contenere una rottura improvvisa e indurre chi governa a riconoscere la realtà dei conti e degli impegni. Non può sostituire una maggioranza capace di decidere chi debba sostenere i costi del risanamento, quali investimenti preservare e come rendere credibile una prospettiva di crescita. Non può da solo garantire la legittimazione politica per superare le fratture sociali e la polarizzazione politica. Di fatti, se il vincolo modera le promesse radicali ma non produce risultati politicamente e socialmente riconoscibili, la distanza fra politica ed elettori può persino aumentare. La sua funzione più utile non è imporre una linea dall’esterno, ma obbligare le classi dirigenti a confrontare le promesse con le conseguenze e a rispondere pubblicamente delle scelte che compiono.