Unire la diplomazia alla sicurezza. La lezione di Borrell per sbloccare il potere dell’Europa

Il mio mandato di Vicepresidente e Alto rappresentante incaricato della politica estera e di sicurezza dell’Unione è appena terminato. È quindi il buon momento per riguardare indietro agli ultimi cinque anni. Dal 2019 ho fatto del mio meglio per andare avanti verso questa direzione, ma nell’attuale contesto geopolitico abbiamo ancora molto lavoro da fare per riuscire a parlare in maniera efficace il “linguaggio del potere” e colmare il divario tra “i discorsi della domenica e le azioni del lunedì”.

Per questo salto nel passato, ho deciso di riprendere il programma di lavoro che avevo presentato ai membri del Parlamento europeo nel 2019 per confrontarlo con i risultati ottenuti ¹. Sono stato nominato al mio ruolo dal Consiglio europeo del 2 luglio 2019 insieme a Charles Michel, scelto come Presidente del Consiglio dei Capi di Stato e di Governo, e Ursula von der Leyen, nominata Presidente della Commissione.

Il doppio ruolo di Alto rappresentante e Vicepresidente

Nella sua forma attuale, questa funzione è definita dal Trattato di Lisbona del 2007 e colui che la ricopre viene scelto prima degli altri Commissari dal Consiglio europeo perché ricopre due ruoli: Alto rappresentante dell’Unione europea per la politica estera e di sicurezza da un lato, e Vicepresidente della Commissione dall’altro. L’autorità dell’Alto rappresentante – la prima parte del doppio ruolo – deriva dal Consiglio, poiché gli affari esteri e la politica di difesa rimangono di competenza esclusiva degli Stati membri dell’UE. In ogni caso, qualsiasi decisione in questi ambiti richiede l’accordo unanime degli Stati membri. Tornerò su questo punto più avanti.

Al contempo, l’Alto rappresentante è anche uno dei vicepresidenti della Commissione, al fine di facilitare il necessario coordinamento con altre politiche comuni che hanno una forte dimensione esterna, come il commercio, gli aiuti allo sviluppo, il vicinato e la migrazione. Per sottolineare l’unicità di questa carica, l’Alto rappresentante/Vicepresidente è a capo di un’organizzazione, il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), separata dalla Commissione europea e dal Consiglio. È questo servizio che gestisce le 144 delegazioni dell’Unione nel mondo.

Quando Pedro Sánchez mi chiese di diventare Commissario europeo ma anche Alto rappresentante, ero ben consapevole che sarebbe stato sia un grande onore che un pesante onere. Era l’apice di una già lunga carriera costellata da ruoli come ministro spagnolo in numerose occasioni, membro della Convenzione sul futuro dell’Europa tra il 2001 e il 2003, Presidente del Parlamento europeo e Presidente dell’Istituto Universitario Europeo di Firenze. Queste esperienze così diverse non mi avevano, in fin dei conti, preparato troppo male per questo compito. Eppure, non meno difficile è stato svolgerlo per cinque anni in un contesto geopolitico molto teso. 

Per questo motivo, il 7 ottobre 2019 sono stato invitato a comparire davanti alle Commissioni Affari esteri, Commercio e Sviluppo del Parlamento europeo. Infatti, il Parlamento europeo deve approvare le varie proposte di nomina alla Commissione. È stato naturalmente un momento molto speciale per me comparire, per la prima volta, di nuovo davanti al Parlamento che avevo presieduto quindici anni prima.

Uno dei pochi vantaggi della carica di Alto rappresentante/Vicepresidente è quello che si ha un po’ più di tempo rispetto agli altri Commissari per prepararsi ai nuovi compiti. Così, quando mi sono presentato quel giorno davanti ai membri del Parlamento europeo, avevo già maturato alcune forti convinzioni sulle priorità del mio mandato.

Naturalmente, non avrei potuto prevedere la pandemia di Covid-19, la guerra di aggressione russa contro l’Ucraina, il massacro del 7 ottobre 2023 o la guerra a Gaza. Tuttavia, rileggendo il discorso che ho fatto ai membri del Parlamento europeo, credo di poter affermare con certezza che gli eventi successivi non mi hanno smentito e hanno invece confermato molte delle questioni da me sollevate.

Il mondo è cambiato in peggio – molto peggio

Il mio messaggio principale agli eurodeputati di allora era che stavamo vivendo in un’epoca diversa da quella che seguì la caduta del Muro di Berlino. Da allora, “il mondo è cambiato in maniera spettacolare, ed in peggio, molto peggio”, ho detto loro. “Dobbiamo affrontare guerre commerciali, cambiamenti climatici, crisi dei rifugiati, quartieri instabili e minacce ibride. L’ordine internazionale basato su delle regole condivise viene messo in discussione da una logica di politica di potere, che è molto più ingiusta, imprevedibile e soggetta a conflitti”.

Queste esperienze così diverse non mi avevano, in fin dei conti, preparato troppo male per questo compito. Eppure, non meno difficile è stato svolgerlo
per cinque anni in un contesto geopolitico molto teso. 

Josep Borrell

Il minimo che si possa dire è che i cinque anni successivi hanno – purtroppo – confermato e amplificato questa diagnosi. La pandemia di Covid-19 e le sue conseguenze geoeconomiche, la guerra di aggressione imperialista lanciata da Vladimir Putin contro l’Ucraina, calpestando la Carta delle Nazioni Unite, il conflitto in Medio Oriente e le difficoltà di far garantire il rispetto del diritto internazionale e del diritto umanitario, le tensioni nel Mar Cinese Meridionale e le ripetute violazioni del diritto internazionale del mare hanno illustrato appieno queste tendenze dal 2019.

“Questo non è il mondo che l’Unione Europea voleva”, ho aggiunto all’epoca, “ma sono convinto che abbiamo le carte in regola per affrontare questo difficile contesto, perché abbiamo – e dovremmo esserne orgogliosi – la migliore combinazione al mondo di libertà politica, prosperità economica e coesione sociale. Abbiamo tutte le risorse necessarie. Abbiamo il sostegno dei nostri cittadini e istituzioni forti, e dobbiamo continuare a costruire basandoci su queste fondamenta”.

Questo sostegno da parte dei cittadini europei esisteva nel 2019 ed esiste ancora oggi. ATuttavia, i risultati delle ultime elezioni europee dimostrano che questo consenso non può essere dato per scontato nel lungo periodo se non facciamo ciò che è necessario per fornire ai nostri concittadini la sicurezza e la prosperità che si aspettano.

Delle istituzioni solide, ma non abbastanza agili

Inoltre, sebbene disponiamo indiscutibilmente di istituzioni solide, negli ultimi cinque anni ho constatato quanto queste non siano abbastanza agili per reagire in tempo in un mondo diventato allo stesso tempo più fluido e più pericoloso. Inoltre, pur disponendo indubbiamente di istituzioni solide, negli ultimi cinque anni ho misurato in che misura esse non siano sufficientemente agili per reagire in tempo in un mondo che è diventato più fluido e più pericoloso. In materia di politica estera e difesa, la regola dell’unanimità ci ha spesso fatto perdere non solo settimane, ma addirittura mesi preziosi dal 2019 — che si trattasse di reagire ai massicci brogli elettorali in Bielorussia nel 2020, di sostenere l’Ucraina con sufficiente rapidità e forza, o di agire per il rispetto del diritto internazionale in Medio Oriente.

Se c’è una lezione che ho imparato da questo mandato è l’urgente necessità di cambiare le regole del gioco. Sono pienamente consapevole della specificità del settore degli affari esteri e della difesa: esso si trova al centro delle prerogative più fondamentali degli Stati nazionali. Per questo motivo, la soluzione politicamente accettabile non sarà, probabilmente, la semplice adozione in questo settore della regola del voto a maggioranza qualificata, come è applicata in altri settori dell’azione europea. Probabilmente sarà necessario introdurre una sorta di maggioranza superqualificata, o almeno una regola di unanimità meno uno o due Stati. Ma con l’arrivo di nuovi membri all’orizzonte, la regola dell’unanimità dovrà essere cambiata in ogni caso.

Sono convinto che abbiamo le carte in regola per affrontare questo difficile contesto, perché abbiamo – e dovremmo esserne orgogliosi – la migliore combinazione al mondo di libertà politica, prosperità economica e coesione sociale.

Josep Borrell

Come può l’Europa far fronte a questo mondo più ostile? “Dobbiamo mettere in comune le nostre sovranità nazionali per moltiplicare il potere di ciascuno Stato membro, e sono convinto che se non agiamo insieme, l’Europa non sarà più rilevante nel nuovo mondo che si sta concretizzando”, ho detto agli eurodeputati nel 2019. 

Ma non ero del tutto ingenuo e ho aggiunto che “la messa in comune delle sovranità nazionali è una decisione politica, più facile da proclamare che da realizzare. Il mio vecchio amico Jacques Delors diceva: ‘Dobbiamo conciliare i discorsi della domenica con le azioni del lunedì’, ma per questo abbiamo bisogno di una politica estera veramente integrata che combini il potere degli Stati membri, che agiscono insieme nel Consiglio, con tutte le politiche gestite dalla Commissione e con la legittimità democratica di questa Assemblea”. Devo ammettere che questo obiettivo è stato raggiunto solo in parte negli ultimi cinque anni.

Conciliare la retorica della domenica e l’azione del lunedì

Ci siamo riusciti abbastanza bene di fronte alla pandemia di Covid-19, coordinando efficacemente il rimpatrio di migliaia di nostri concittadini bloccati all’estero all’inizio del 2020, scegliendo di acquistare vaccini in comune  ² ed emettendo 750 miliardi di euro di debito comune per affrontare le conseguenze di questa pandemia, accelerando al contempo le transizioni energetiche e digitali. La dimensione esterna di questa solidarietà europea, tuttavia, ha avuto meno successo: siamo finiti per essere uno degli attori internazionali che ha contribuito maggiormente a sostenere le vaccinazioni nei Paesi emergenti e in via di sviluppo, ma spesso siamo stati troppo lenti nel farlo. Questo ritardo ha danneggiato, in molti Paesi, la nostra immagine.

Se c’è una lezione che ho imparato da questo mandato
è l’urgente necessità di cambiare le regole del gioco.

Josep Borrell

Siamo anche riusciti, più o meno, a far coincidere le parole con i fatti di fronte alla guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina. Abbiamo reagito insieme molto rapidamente alla grave crisi energetica causata dalla guerra. Abbiamo anche infranto un tabù fornendo un massiccio sostegno militare a un Paese in guerra. Tuttavia, oltre agli ostacoli istituzionali già menzionati, la tardiva presa di coscienza della natura e delle reali intenzioni del regime di Vladimir Putin e le conseguenze di trent’anni di “disarmo silenzioso”dopo la caduta del Muro di Berlino, ci hanno spesso portato a reagire troppo poco e troppo tardi, con gravi conseguenze per il popolo ucraino. Ora dobbiamo intensificare questo sforzo e, per farlo, dobbiamo rilanciare in particolare le nostre industrie della difesa, ma su questo tornerò più avanti.

Invece, finora non siamo riusciti a essere coerenti ed efficaci in Medio Oriente. Nel 2019, non ne parlai al Parlamento europeo. All’epoca, tutti mi consigliavano di non toccare questo soggetto: la situazione era congelata, non c’era modo di procedere verso una soluzione a due Stati. Con gli accordi di Abraham, gli americani stavano facendo la pace tra i Paesi arabi e Israele, e la cosa migliore da fare per l’UE era restarne fuori. La questione palestinese si sarebbe risolta da sola. Tuttavia, gli eventi successivi hanno dimostrato quanto questa visione fosse sbagliata e quanto questo status quo fosse insostenibile.

Per quanto mi riguarda, ben prima del 7 ottobre 2023, avevo tuttavia deciso di reintrodurre l’Unione nella questione della pace in Medio Oriente. Dopo l’esplosione nel porto di Beirut nell’agosto 2020, abbiamo cercato, senza successo, di contribuire a risolvere la crisi politica e istituzionale in Libano. Per quanto riguarda il conflitto israelo-palestinese, gli 11 giorni di combattimenti a Gaza nel 2021, il costante deterioramento della situazione a causa dei coloni israeliani illegali in Cisgiordania e a Gerusalemme Est e l’indebolimento dell’Autorità palestinese erano già un indizio del fatto che la situazione stesse diventando esplosiva.

Rilanciare la soluzione dei due Stati

Nel 2022, ho riconvocato il Consiglio di associazione UE-Israele, che non si riuniva da 11 anni, per discutere di questi temi con le autorità israeliane. E, nel 2023, abbiamo lanciato un’iniziativa congiunta con l’Arabia Saudita, la Giordania e la Lega Araba per rilanciare la soluzione dei due Stati ³. Nel settembre 2023, pochi giorni prima del massacro del 7 ottobre, abbiamo riunito i rappresentanti di oltre 60 Stati per sostenere questa iniziativa a margine dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite. Nonostante la guerra scoppiata il 7 ottobre, abbiamo continuato questo sforzo creando un’Alleanza globale per la soluzione dei due Stati con gli stessi partner nel settembre 2024 ⁴.

Ma dopo il 7 ottobre, al di là della nostra ferma condanna di questo orribile massacro, non siamo stati in grado di parlare con una sola voce o di agire con sufficiente efficacia per contribuire al cessate il fuoco, al rilascio degli ostaggi e al rispetto del diritto internazionale e delle decisioni del Consiglio di sicurezza, dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite e della Corte internazionale di giustizia nella regione.

Non è per mancanza di influenza. Siamo il principale fornitore di aiuti al popolo palestinese attraverso l’UNRWA e l’Autorità palestinese ⁵. Siamo anche il principale partner di Israele in termini di commercio, investimenti e scambi di persone nell’ambito di un accordo di associazione che è uno tra i più estesi al mondo. Alcuni dei nostri Stati membri sono anche importanti fornitori di armi a Israele. Sono le nostre profonde divisioni su questo tema che ci hanno in gran parte impedito di influenzare il corso degli eventi, nonostante il crescente numero di vittime civili.

Critica del “doppio standard”

Questa impotenza e passività, che contrastano con il vigore del nostro impegno in Ucraina, sono state spesso percepite al di fuori dell’Unione come il segno di un “doppio standard”: agli occhi degli europei, la vita di un palestinese non vale quanto quella di un ucraino. La stragrande maggioranza dei cittadini dell’UE non condivide certo questo punto di vista, ma ciò non impedisce che questa idea si diffonda ampiamente, con l’aiuto della propaganda russa, nei Paesi di quello che oggi è conosciuto come il “Sud globale”. E non solo nei Paesi musulmani: mi ha colpito la misura in cui questa critica ci viene regolarmente rivolta anche in America Latina e nell’Africa sub-sahariana.

Si tratta di una grande sfida geopolitica per l’Unione. L’imperialismo di Vladimir Putin rappresenta per noi una minaccia esistenziale in caso di vittoria in Ucraina. Se un numero significativo di Paesi del “Sud globale” si schierasse a favore del suo punto di vista sull’Ucraina piuttosto che del nostro a causa di quanto sta accadendo in Medio Oriente, la nostra posizione strategica ne risulterebbe seriamente indebolita. Con il massiccio deterioramento della situazione nel Sahel, abbiamo già visto la minaccia posta all’Unione dalla crescente influenza della Russia in Africa. L’incontro dei BRICS a Kazan, in Russia, su invito di Vladimir Putin nell’ottobre 2024, è stato un altro campanello d’allarme.

Dobbiamo imperativamente riuscire ad impedire il consolidamento di un’alleanza “Il Resto contro l’Occidente”, ma devo ammettere che alla fine del mio mandato questo è ancora un “lavoro in corso”.

Questo è particolarmente vero nelle nostre relazioni con l’Africa. “Non dobbiamo guardare [all’Africa] solo dal punto di vista della migrazione”, ho detto nel 2019, “è anche un’opportunità se siamo in grado di mettere in atto una strategia globale che integri il commercio, gli investimenti, la sicurezza, l’istruzione, soprattutto l’istruzione, l’emancipazione delle donne – non ci sarà soluzione senza l’emancipazione delle donne in Africa -, la mobilità, tutto questo insieme. Dobbiamo pensare in grande ed essere creativi, sviluppando una visione strategica condivisa”.

L’imperialismo di Vladimir Putin rappresenta per noi una minaccia esistenziale
in caso di vittoria in Ucraina.

Josep Borrell

Una delle prime azioni della nuova Commissione europea è stata quella di recarsi ad Addis Abeba all’inizio del 2020 per incontrare i nostri omologhi dell’Unione africana e discutere insieme le modalità di attuazione di questo ambizioso programma. Purtroppo, pochi giorni dopo, la pandemia di Covid-19 ha bloccato qualsiasi iniziativa di rilievo per quasi due anni. In seguito, gli sviluppi negativi nel Sahel, i conflitti sempre più mortali nel Corno d’Africa e nell’Africa centrale e il gioco criminale della Russia di Putin sul continente hanno reso molto difficile il riavvicinamento tra Europa e Africa. Questo nonostante sia chiaro che una parte essenziale del futuro dell’Europa e del mondo si giocherà in questo continente nei prossimi decenni. Trovare il modo di stringere legami più stretti con l’Africa sarà una delle principali sfide che i nuovi leader europei dovranno affrontare.

Imparare a parlare il linguaggio del potere

Nel 2019 ho riassunto la missione principale del mio mandato davanti al Parlamento europeo con una frase che da allora è stata ripetuta molte volte: “L’Unione europea deve imparare a parlare la lingua del potere”. E ho aggiunto che “abbiamo gli strumenti per attuare una politica di potere. La nostra sfida è metterli al servizio di una strategia”.

Di fronte al crescente utilizzo da parte di altri attori – Cina, ma non solo – delle relazioni economiche come armi al servizio della propria politica di potere, siamo stati a lungo troppo ingenui. “Siamo una potenza chiave nella definizione di regole e norme globali. Abbiamo una potente politica commerciale comune. Potente perché è comune”, ho sottolineato all’epoca davanti ai membri del Parlamento.

Questo è uno dei settori in cui le cose si sono mosse maggiormente durante il mandato che sta per concludersi. Nel settore digitale, abbiamo adottato una serie di misure forti per regolare i giganti del settore, in particolare le principali piattaforme di social network, e costringerli a rispettare i nostri valori e i diritti e le libertà degli europei. Abbiamo introdotto controlli più severi sugli investimenti stranieri in Europa, nonché misure per combattere il dumping da parte di operatori stranieri che beneficiano di massicci sussidi pubblici. Abbiamo rafforzato i controlli sulle esportazioni sensibili, in particolare quelle che potrebbero essere utilizzate per scopi militari. Abbiamo iniziato a valutare con precisione i rischi associati alla nostra eccessiva dipendenza da alcuni Paesi fornitori, con l’obiettivo di ridurli.

Non abbiamo nemmeno esitato a ricorrere, se necessario, a sanzioni economiche di ampia portata. Il doppio shock dell’epidemia di Covid-19 e delle relative difficoltà di approvvigionamento, nonché della guerra di aggressione contro l’Ucraina e della crisi energetica che ha provocato, ha svolto un ruolo fondamentale nello spingere gli Stati membri dell’UE ad agire in questi ambiti, anche se all’interno dell’Unione permangono forti divergenze di opinione su questi temi.

Una vera e propria “politica economica estera“

Tuttavia, dobbiamo ancora recuperare l’enorme ritardo tecnologico accumulato negli ultimi decenni e sottolineato dal rapporto Draghi deve ancora essere recuperato. Nel suo rapporto, Mario Draghi ha sottolineato la necessità per l’Unione di sviluppare una vera e propria “politica economica esterna” e di coordinare meglio “gli accordi commerciali preferenziali e gli investimenti diretti con i Paesi ricchi di risorse, la costituzione di scorte in alcune aree critiche e la creazione di partenariati industriali per garantire la catena di approvvigionamento delle risorse chiave”. 

Il sistema a silo che abbiamo avuto finora, con la politica commerciale dell’Unione da un lato e la sua politica estera e di sicurezza dall’altro, è totalmente inadatto al contesto geopolitico in cui ci troviamo oggi. Il Trattato di Lisbona aveva già cercato di risolvere questo problema. Esso opera una distinzione tra le relazioni economiche internazionali, come il commercio e gli aiuti allo sviluppo, che rientrano nelle competenze della Commissione, e la politica estera e di sicurezza, che è una questione intergovernativa. Secondo il Trattato, è l’Alto rappresentante che dovrebbe rendere possibile l’integrazione di queste due dimensioni. Oltre a presiedere i Consigli dei ministri degli Affari esteri, della Difesa e dello Sviluppo, doveva presiedere anche il Consiglio dei ministri del Commercio estero. Da diversi anni, però, questa disposizione non viene applicata. Per limitare questa dannosa dicotomia, sarebbe senza dubbio utile ritornare ad applicare lo spirito e la lettera del Trattato in questo settore.

Il rapporto Draghi propone anche di andare molto più in là di quanto fatto finora in termini di politica industriale. Certo, le misure già adottate restano insufficienti di fronte al nostro ritardo tecnologico e alle pratiche sempre più aggressive dei nostri concorrenti. Tuttavia, dobbiamo assicurarci che le misure future non abbiano effetti indesiderati.

In passato, l’Unione si è spinta troppo in là in termini di apertura economica, ma c’è anche il rischio che il pendolo ora oscilli troppo nella direzione opposta, provocando una possibile alienazione di partner con i quali dovremmo invece rafforzare i nostri legami, come i Paesi che si affacciano sul Mediterraneo, l’Africa subsahariana, l’America Latina e l’Asia meridionale e sudorientale.

“De-risking”: certo, ma rimanendo aperti al mondo

Per colmare il divario tecnologico, Mario Draghi sostiene la necessità di investire in Europa altri 800 miliardi di euro all’anno, pari al 5% del PIL europeo. Ma c’è il rischio che questo grande sforzo di investimento interno vada a scapito degli investimenti europei al di fuori dell’Unione. Ciò potrebbe indebolire la nostra posizione geopolitica, contrariamente all’obiettivo del rapporto Draghi.

Ad esempio, l’Unione è oggigiorno pronta a fare la sua parte per limitare i cambiamenti climatici con il Green Deal, se verrà effettivamente attuato nei prossimi anni. Questo è uno dei principali risultati del mandato che sta per concludersi, grazie soprattutto al lavoro del mio collega e amico, il vicepresidente esecutivo Frans Timmermans.

In passato, l’Unione si è spinta troppo in là in termini di apertura economica, ma c’è anche il rischio che il pendolo ora oscilli troppo nella direzione opposta.

Josep Borrell

Tuttavia, la sfida principale per limitare i cambiamenti climatici non è l’Europa, ma i Paesi emergenti e in via di sviluppo. Questi Paesi saranno in grado di impegnarsi pienamente nella transizione verde solo se i Paesi sviluppati, che hanno una grande responsabilità storica nei cambiamenti climatici, li aiuteranno a sufficienza. Ce lo dicono ad ogni COP.

Siamo già il più grande fornitore di finanziamenti per il clima al mondo, ma se non riusciamo ad aumentare il contributo dell’Europa ai finanziamenti globali per il clima in futuro, rischiamo di mettere a repentaglio il già fragile processo dell’Accordo di Parigi e di allontanare da noi i Paesi più a rischio. In un momento in cui il cambiamento climatico è una delle principali minacce per il nostro futuro in termini di instabilità alle nostre frontiere.

Inoltre, la Cina ha fortemente sviluppato la sua posizione geopolitica, in particolare in Africa e in America Latina, sostenendo in maniera massiccia la costruzione di infrastrutture attraverso l’iniziativa Belt and Road, spesso indicata come le Nuove vie della seta. Per rispondere a questa politica, abbiamo lanciato l’iniziativa Global Gateway nel 2021. Tuttavia, i finanziamenti aggiuntivi che possiamo mobilitare rimangono per il momento troppo limitati.

Infine, dobbiamo ridurre la nostra eccessiva dipendenza da alcuni partner commerciali. Ma questo deve portarci a sviluppare i nostri legami economici con altre regioni del mondo, in particolare per ottenere l’accesso alle materie prime critiche necessarie per la transizione energetica e digitale. In questo ambito, però, è fondamentale non adottare ancora una volta un approccio “estrattivista”: dobbiamo aiutare i nostri partner a costruire veri e propri settori industriali per aggiungere valore alle materie prime di cui dispongono.

In altre parole, nonostante le nostre difficoltà economiche e l’enorme necessità di investimenti interni per recuperare il ritardo tecnologico, accelerare la transizione energetica e digitale e rafforzare la nostra difesa, dobbiamo anche investire di più all’estero se non vogliamo che l’instabilità si diffonda ai nostri confini, lasciando campo libero a Cina e Russia nei Paesi del “Sud globale”.

A questo proposito, spero che riusciremo finalmente a concludere i negoziati sul nostro accordo commerciale con il Mercosur, in discussione da oltre vent’anni. Le questioni in gioco in questo accordo vanno ben oltre l’economia e il commercio: sono soprattutto geopolitiche. Ci ho lavorato duramente per cinque anni, ma nel contesto attuale è fondamentale che l’UE rafforzi l'”altra relazione transatlantica” che ha da tempo con l’America Latina e i Caraibi.

Nel mandato dell’Alto rappresentante/Vicepresidente, la sicurezza e la difesa sono importanti quanto gli affari esteri

Il mio invito a “imparare a parlare la lingua del potere” riguardava ovviamente in primo luogo la politica di difesa dell’Unione. L’Alto rappresentante/Vicepresidente non ha solo un doppio ruolo tra Consiglio e Commissione, ma anche nel campo degli affari esteri e della politica di sicurezza. Presiede il Consiglio dei ministri della Difesa e dirige l’Agenzia europea per la difesa, responsabile del coordinamento dell’innovazione della difesa all’interno dell’Unione e delle politiche di approvvigionamento delle forze armate europee. In questo, è assistito da uno Stato maggiore dell’UE ed è lui che lancia e coordina le missioni civili e militari europee dispiegate in tutto il mondo. Durante il mio mandato sono state avviate nove missioni di questo tipo, tra cui l’operazione Aspides all’inizio del 2024 per contribuire a preservare la libertà di navigazione nel Mar Rosso. Gestisce, inoltre, lo Strumento europeo per la pace, un fondo intergovernativo creato nel 2021 per aiutare i nostri partner con attrezzature per la difesa, un ruolo che il bilancio dell’UE non può svolgere. In particolare, ha svolto un ruolo centrale nel nostro sostegno militare all’Ucraina. Infine, l’AR/VP gestisce il Centro satellitare europeo, il principale strumento europeo per fornire intelligence agli Stati membri e ai leader europei.

L’obiettivo del Trattato di Lisbona era quello di rafforzare il coordinamento tra la parte intergovernativa e quella comunitaria, evitando duplicazioni, sovrapposizioni e conflitti di competenze. In questo contesto, l’Alto rappresentante è stato incaricato di sviluppare una politica di sicurezza e difesa comune, la cosiddetta PSDC. Nella nuova Commissione, c’è un Commissario europeo dedicato alla difesa. Mi sembra che questo sia un termine improprio, perché la “difesa”, come parte sostanziale della “sicurezza”, rimane una competenza nazionale. Dovremmo cercare di evitare di creare ulteriore confusione istituzionale. In pratica, stiamo parlando di un Commissario responsabile dell’industria della difesa, un settore in cui la Commissione condivide le competenze con gli Stati membri. 

Non c’è dubbio che il nostro settore industriale della difesa abbia bisogno di un maggiore sostegno, di un migliore coordinamento e di uno stimolo attivo. Ma perché questo sforzo sia efficace, il Commissario dovrà lavorare a stretto contatto con l’Alto rappresentante. È essenziale coordinare l’azione dal lato della domanda da parte degli eserciti europei, gestita dall’Alto rappresentante in particolare attraverso l’Agenzia europea per la difesa, e l’azione dal lato dell’offerta, organizzata dalla Commissione attraverso la sua politica industriale specifica per questo settore. Anche l’Agenzia europea per la difesa (AED) ha un ruolo importante da svolgere nello sviluppo della base tecnologica e industriale della nostra difesa, come previsto dal Trattato. In questo settore, l’AED ha già svolto un lavoro silenzioso, forse troppo silenzioso, a cui non si è prestata sufficiente attenzione fino a quando non è scoppiata la guerra e si è cominciato a parlare di “gap di difesa”.

Fin dall’inizio del mio mandato ho ritenuto che, in un contesto geopolitico sempre più teso, l’aspetto della difesa della funzione di AR/VP fosse importante quanto quello degli affari esteri. Per questo motivo ho immediatamente lanciato la preparazione della Bussola Strategica, una sorta di Libro Bianco sulla difesa europea che ha lo scopo di mettere d’accordo i nostri Stati membri sulla natura delle minacce e di definire insieme le azioni prioritarie da attuare.

Preparato prima dell’invasione russa dell’Ucraina, è stato adottato pochi giorni dopo il suo inizio. In particolare, è in questo quadro che abbiamo svolto la prima vera esercitazione militare europea nel 2023 a Cadice, in Spagna, che garantirà che entro il 2025 avremo una forza di 5.000 soldati pronti a essere dispiegati al di fuori dell’Unione se necessario per operazioni come l’evacuazione d’emergenza di europei da Kabul o dal Sudan.

Nel 2019, ho anche sottolineato ai parlamentari europei che la nostra spesa militare combinata è “superiore a quella della Cina. Molto più della Russia. Siamo secondi solo agli Stati Uniti. Spendiamo il 40% di quanto spendono loro, ma la nostra capacità di difesa è molto più debole a causa della frammentazione e della duplicazione. Dobbiamo spendere meglio, e il modo migliore per farlo è spendere insieme”.

Sebbene non sia possibile creare un vero e proprio esercito europeo nel prossimo futuro, è imperativo che gli eserciti nazionali siano più strettamente coordinati. Questo vale in particolare per il loro equipaggiamento militare, al fine di raggiungere una totale interoperabilità, colmando le lacune ed evitando inutili duplicazioni.

Fin dall’inizio del mio mandato ho ritenuto che, in un contesto geopolitico sempre più teso, l’aspetto della difesa della funzione di AR/VP fosse importante quanto quello degli affari esteri.

Josep Borrell

I nostri bilanci per la difesa sono aumentati in modo significativo negli ultimi anni, in particolare quelli per le attrezzature, che sono aumentati del 30% dal 2022. Tuttavia, nonostante l’urgenza sottolineata dall’aggressione della Russia all’Ucraina, i progressi finora compiuti nel coordinamento degli acquisti di equipaggiamenti militari sono stati lenti: solo il 18% dei nostri acquisti è attualmente effettuato in cooperazione, mentre già molti anni fa ci eravamo posti l’obiettivo del 35%, cioè il doppio. Inoltre, la nostra industria della difesa non è in grado di tenere il passo con il nostro sforzo di riarmo, né quantitativamente né qualitativamente: dal 2022, il 45% degli acquisti aggiuntivi di equipaggiamenti militari è stato effettuato al di fuori dell’UE.

Consolidare e potenziare le nostre industrie della difesa

Se vogliamo essere in grado di ricostituire le scorte delle nostre forze armate, di sostenere l’Ucraina al livello necessario, di ridurre la nostra eccessiva dipendenza dall’esterno e di prepararci per il futuro sviluppando gli equipaggiamenti di difesa di domani, è urgente compiere un grande sforzo per consolidare e potenziare le nostre industrie della difesa. Dal 2022 abbiamo già raddoppiato la nostra capacità di produzione di munizioni per artiglieria, grazie soprattutto agli sforzi del mio collega, il Commissario Thierry Breton, ma dobbiamo ancora fare di più in questo settore e duplicare gli sforzi negli altri.

Per questo motivo, nella primavera del 2024, abbiamo preparato e presentato la prima strategia europea per l’industria della difesa. Ma dobbiamo ancora trovare i mezzi per attuarla. Il rapporto Draghi stima lo sforzo necessario a 500 miliardi di euro nei prossimi dieci anni. Per mobilitare queste risorse, dobbiamo innanzitutto rimuovere gli ostacoli esistenti al finanziamento privato delle industrie della difesa  ⁶ e consentire alla Banca europea per gli investimenti di fornire un maggiore sostegno ai progetti in questo settore ⁷. Ma questo non sarà sufficiente: saranno necessarie anche ingenti somme di denaro pubblico europeo.

L’urgente necessità di un sostegno finanziario per la nostra difesa

Possiamo aspettare il 2028 e il prossimo quadro finanziario pluriennale europeo per iniziare a sostenere la nostra industria della difesa in modo più sostanziale di quanto facciamo oggi ⁸? Non credo. Come abbiamo deciso di fronte alla grande emergenza rappresentata dalla pandemia di Covid-19, la minaccia esistenziale posta all’Europa dall’aggressione della Russia di Putin giustificherebbe pienamente, a mio avviso, l’emissione di un debito comune europeo per farvi fronte, e in particolare per sostenere la nostra difesa e la nostra industria della difesa. Sono ben consapevole della delicatezza politica dell’argomento, ma in un momento in cui l’impegno degli Stati Uniti per la sicurezza europea diventa sempre più incerto, non credo ci siano alternative all’altezza della necessità.

Nel 2019, ho anche dedicato parte del mio discorso alla NATO. “È e rimarrà la pietra angolare della nostra difesa collettiva”, ho detto. “Sviluppando la difesa europea, rafforzeremo l’Alleanza atlantica e, avendo un peso maggiore all’interno della NATO, contribuiremo a una relazione transatlantica più equilibrata”. All’epoca, all’interno dell’Unione Europea c’era ancora una notevole tensione tra i sostenitori di una maggiore “autonomia strategica” e coloro che temevano che qualsiasi sforzo specifico a favore di una difesa europea avrebbe indebolito la NATO e, di conseguenza, la sicurezza europea.

Come abbiamo deciso di fronte alla grande emergenza rappresentata dalla pandemia di Covid-19, la minaccia esistenziale posta all’Europa dall’aggressione della Russia di Putin giustificherebbe pienamente l’emissione di un debito comune europeo per farvi fronte.

Josep Borrell

Uno dei risultati più positivi degli ultimi cinque anni è stata la completa scomparsa di quello che in realtà era già all’epoca un dibattito in gran parte inutile. Dopo l’esito delle ultime elezioni presidenziali americane, tutti in Europa si sono resi conto che l’impegno americano nei confronti della sicurezza europea era diventato più incerto. E dopo l’aggressione della Russia all’Ucraina, tutti sono ora d’accordo sulla necessità di compiere un grande sforzo in materia di difesa e di continuare a lavorare per mantenere e rafforzare la NATO, costruendo un solido “pilastro europeo” al suo interno  ⁹. Anche se resta da chiarire come tale pilastro debba funzionare in pratica e come debba articolarsi con la politica di sicurezza dell’Unione.

In conclusione, sotto la pressione delle grandi crisi, dal 2019 abbiamo compiuto progressi significativi nell’imparare a parlare il linguaggio del potere. Tuttavia, dato il rapido deterioramento del nostro ambiente geopolitico, resta ancora molto da fare per scongiurare il rischio che l’Europa cessi di essere un attore rilevante sulla scena mondiale in futuro. Per quanto riguarda la politica estera e di sicurezza europea, abbiamo ancora molta strada da fare se vogliamo riuscire a combinare efficacemente il potere degli Stati membri con le politiche gestite dalla Commissione e a colmare il divario tra “i discorsi della domenica e le azioni del lunedì”.