Piano per la ripresa: 10 punti sui progressi di NextGenerationEU

Adottato nel 2020, il piano di rilancio e di investimento Next Generation European Union (NGEU) sembra essere il primo prototipo di un cambiamento di paradigma ancora esitante per l’Unione Europea. L’osservazione dettagliata della sua implementazione nel corso degli ultimi anni è quindi un prisma essenziale per comprendere l’Unione di oggi e prefigurare il suo futuro.

Concepito subito dopo l’inizio della pandemia, rappresenta un passo storico, in quanto la sua adozione sarebbe sembrata inconcepibile solo pochi anni prima. Di una portata senza precedenti – oltre 800 miliardi di euro – il piano NGEU mira a sostenere la ripresa economica investendo nella transizione ecologica e nella trasformazione digitale dell’Unione Europea. Assegnato sotto forma di sovvenzioni o prestiti agli Stati membri, alimenta i piani nazionali di ripresa avviati dopo la crisi sanitaria ed economica¹.

Il NGEU è il prodotto dell’incontro tra una vecchia idea – quella dell’indebitamento comune dei Paesi dell’Unione Europea – e una situazione storica senza precedenti – la crisi sanitaria ed economica innescata dalla pandemia. L’entità della crisi, caratterizzata da lockdowns, chiusure economiche e carenza di beni essenziali, ha temporaneamente attenuato le differenze politiche tra i membri dell’UE che erano saldamente radicate. Gli Stati più riluttanti si sono quindi convertiti all’idea di un debito comune dell’UE. Questo è stato certamente il risultato di un negoziato, ma anche perché le sue basi sono state spostate dalle circostanze, illustrando appieno l’adagio di Jean Monnet: «L’Europa si costruisce nelle crisi e sarà la somma delle soluzioni trovate a queste crisi».²

Dal 2020, l’UE è stata caratterizzata da una tensione permanente tra i principi liberali che hanno guidato la sua costruzione e le nuove esigenze economiche e strategiche evidenziate dalla crisi sanitaria e dalla guerra in Ucraina. Il piano NGEU inaugurerà una nuova era politica per l’Unione Europea o resterà un esperimento senza futuro?

1. Un piano di rilancio e di investimenti senza precedenti

In termini di integrazione europea, il piano NGEU è doppiamente storico. In primo luogo, per le sue dimensioni iniziali: 807 miliardi di euro su un periodo di 6 anni (2021-2026), pari a quasi il doppio dell’importo annuale del bilancio europeo³. In secondo luogo, questo programma riattiva una vecchia idea della costruzione europea: il suo finanziamento si basa sull’indebitamento congiunto dell’Unione europea, attraverso la Commissione europea, che dovrà essere rimborsato non dagli Stati membri ma dalle risorse proprie dell’Unione (vedi punto 8).

Il piano NGEU riunisce diversi strumenti che si dispiegano tramite sovvenzioni o prestiti agli Stati membri. Il principale strumento del NGEU, il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, rappresenta il 90% dell’importo totale ed è quindi al centro dell’attenzione. In totale, solo 13 Stati membri hanno utilizzato i prestiti della Commissione europea a cui avevano diritto. Di conseguenza, mentre l’importo annunciato per il piano di finanziamento nazionale era di 807 miliardi di euro, l’importo effettivo è ora di soli 714 miliardi di euro. La Commissione propone ora di riutilizzare gli importi non richiesti per sostenere le nuove priorità emerse dopo la guerra in Ucraina, come la riduzione della dipendenza energetica dell’UE e la reindustrializzazione.

2. Quali sono gli obiettivi di questo piano?

Tra aprile 2021 e luglio 2022, ciascuno dei 27 Stati membri ha presentato alla Commissione un Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Ogni piano doveva investire almeno il 37% del suo importo nella transizione ecologica e il 20% nella trasformazione digitale. In totale, rispettivamente il 40% e il 26% dell’importo totale dei piani sono stati destinati a queste priorità.

Da un punto di vista macroeconomico, l’obiettivo iniziale del NGEU è duplice: sostenere una rapida ripresa dalla recessione del 2020 e migliorare strutturalmente le prospettive economiche dell’UE investendo in infrastrutture, transizione ecologica, servizi pubblici e tecnologia digitale. Nel 2021 la Commissione ha stimato che l’impatto potenziale del NGEU era di +1,2 punti di PIL nel 2026.⁴.

I principali investimenti riguardano l’efficienza energetica degli edifici, le infrastrutture ferroviarie, la digitalizzazione della pubblica amministrazione e i sistemi sanitari pubblici. Per la Francia, che riceve 37 miliardi di euro dalla Commissione europea fino al 2026, uno dei principali impieghi del piano è il finanziamento del programma «Ma Prime Rénov», che mira a incoraggiare la ristrutturazione termica delle abitazioni.

 3. I ritardi nell’implementazione sollevano dubbi

I fondi del piano NGEU saranno erogati a rate, a condizione che vengano raggiunti obiettivi quantitativi e qualitativi. È stato elaborato un calendario fino al 2026, che stabilisce il ritmo con cui la Commissione erogherà i fondi agli Stati membri.

A due anni dal suo avvio, è già chiaro che il calendario previsto non viene più rispettato. In questa fase, sono stati stanziati solo 185 dei 232 miliardi di euro che avrebbero dovuto essere richiesti dagli Stati membri. Il motivo è che diversi Stati membri sono in ritardo nell’attuazione dei loro piani nazionali. Esistono tre tipi di blocchi:

• Blocchi politici nazionali: in alcuni casi, le difficoltà politiche interne interferiscono con l’attuazione delle riforme per le quali i governi si sono impegnati. È il caso del Belgio, ad esempio, che aveva incluso la riforma del sistema pensionistico tra gli obiettivi del suo Piano nazionale di ripresa e resilienza (NRRP).
• Blocchi operativi o amministrativi nella realizzazione di alcuni progetti (cfr. punto 4).
• Blocchi istituzionali: le tensioni legate alla tutela dello Stato di diritto hanno bloccato il processo in numerose occasioni per Polonia e Ungheria. Nel caso della Polonia, lo sblocco dei fondi da parte della Commissione europea è ancora subordinato alla sentenza della Corte Costituzionale polacca, che deve convalidare una riforma giudiziaria che è condizione necessaria per il pagamento della prima rata del PNRR. La decisione della Corte è cruciale sia dal punto di vista economico (sono bloccati 57 miliardi di euro, pari al 10% del PIL polacco) che politico. L’esito delle elezioni parlamentari del 15 ottobre significa che ci si può aspettare a breve una soluzione della controversia. Nel caso dell’Ungheria, il piano è stato approvato alla fine del 2022, ma i fondi (10 miliardi di euro, pari al 6% del PIL) saranno sbloccati solo dopo l’adozione di una serie di riforme giudiziarie e anticorruzione.

L’Italia, che ha richiesto fin dall’inizio il massimo dei fondi possibili (192 miliardi di euro), ha accumulato ritardi e ora si trova in una corsa contro il tempo per raggiungere gli obiettivi intermedi da cui dipende il pagamento di ciascuna rata. Sottolineando l’estrema importanza del piano per l’Italia, e non solo per l’Unione Europea, il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha recentemente invitato tutti i rappresentanti politici italiani a collaborare per accelerarne la realizzazione.⁵

Da un punto di vista legale, tutti i fondi del NGEU devono essere erogati entro il 31 dicembre 2026⁶. Questa corsa contro il tempo potrebbe a sua volta aumentare la pressione sulla Commissione nell’esaminare le future richieste di erogazione. La Commissione sarà in grado di mantenere una linea ferma sulla condizionalità se gli Stati membri non riusciranno a raggiungere i loro obiettivi?

4. Incertezza sulla capacità amministrativa

Nonostante le sue dimensioni e le sue caratteristiche inedite, il piano NGEU è stato costruito dalle istituzioni europee con una certa rapidità di esecuzione. Anche a livello di Stati membri, ad eccezione di alcuni casi specifici, le amministrazioni nazionali sono riuscite a elaborare rapidamente i piani di rilancio.

Tuttavia, l’efficienza iniziale osservata al momento della loro creazione non sempre si applica alla fase di implementazione. A livello di amministrazioni nazionali e locali, le carenze in termini di risorse umane o di organizzazione talvolta rallentano la distribuzione dei fondi, come hanno sottolineato alcuni specialisti nel caso della Spagna, ad esempio⁷. Il piano dei NGEU si è infatti aggiunto al programma di lavoro di amministrazioni già provate dall’ordinaria distribuzione degli altri fondi europei.

Queste difficoltà operative sono state aggravate da una serie di fattori esogeni di rallentamento. Come sottolineato da diversi economisti⁸, il ritorno dell’inflazione, l’aumento dei costi dell’energia, le interruzioni della catena di approvvigionamento e, in alcuni casi, la carenza di manodopera hanno portato a ritardi negli appalti pubblici e nell’avvio dei progetti infrastrutturali.

L’attuazione del piano dei NGEU fino al 2026 è un banco di prova per l’amministrazione europea e per le amministrazioni nazionali e locali. Sarà essenziale trarre insegnamenti da questa esperienza nella preparazione del prossimo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2028-2034. Nel caso di un aumento significativo del bilancio dell’Unione europea, questo dovrà necessariamente essere accompagnato da un miglioramento della capacità amministrativa, sia in termini di risorse umane che di organizzazione.

5. L’entità del piano NGEU in discussione

Nel 2021, di fronte all’entità dello stimolo fornito dall’amministrazione Biden, molti analisti si sono interrogati sull’entità più modesta del piano NGEU. A distanza di due anni, questi interrogativi hanno lasciato il posto a dubbi sulla capacità dei Paesi dell’UE di assorbire i fondi del NGEU. Esistono abbastanza progetti di investimento per mobilitare un tale volume di fondi pubblici? Gli studi iniziali suggeriscono che in alcuni casi i fondi NGEU hanno semplicemente sostituito altri fondi pubblici per finanziare progetti già in corso⁹, piuttosto che stimolare la nascita di nuove iniziative.             

C’è anche il rischio che gli investimenti pubblici finanziati dai fondi NGEU sostituiscano investimenti che sarebbero stati realizzati con fondi privati, o che abbiano semplicemente l’effetto di deresponsabilizzare gli investimenti privati senza una reale contropartita, come ha analizzato l’economista Daniela Gabor¹⁰. Queste difficoltà mettono in luce un rischio per quanto riguarda l’efficienza della spesa pubblica europea.

Secondo le stime della Commissione, sono necessari quasi 500 miliardi di euro di investimenti aggiuntivi all’anno per raggiungere l’obiettivo dell’UE di neutralità del carbonio entro il 2050. Ma l’economia europea è in grado di assorbirli in modo efficace ed efficiente? Queste difficoltà, evidenziate dal piano NGEU, potrebbero compromettere la capacità dell’UE di impegnarsi ulteriormente in un massiccio sostegno di bilancio all’industria e alla transizione ecologica, come hanno fatto recentemente gli Stati Uniti con l’Inflation Reduction Act.

6. Il NGEU mette alla prova la capacità dell’UE di proiettare le sue politiche nel lungo periodo

I rallentamenti osservati nell’attuazione del NGEU sollevano interrogativi sulla capacità dell’UE di attuare la sua strategia nel lungo periodo e sono anche una misura della sostenibilità politica delle iniziative europee.

Il piano dei servizi di interesse generale, le cui fondamenta sono state gettate nell’estate del 2020, è il culmine di un compromesso tra gli Stati membri stabilito in un contesto politico ed economico molto specifico. Le economie europee stavano uscendo da diverse ondate di lockdown, la crisi sanitaria aveva rivelato le debolezze strutturali dei sistemi produttivi europei, le decisioni della Banca Centrale Europea offrivano un significativo margine di manovra di bilancio e le richieste di solidarietà europea erano più pressanti che mai. Tutti questi fattori si sono combinati per creare lo slancio politico necessario all’adozione di questo programma storico.

Poi, nel giro di pochi mesi, il contesto politico, economico e geopolitico è cambiato completamente: guerra in Ucraina, crisi energetica, ritorno dell’inflazione, aumento dei tassi di interesse. Di conseguenza, dal lancio del piano NGEU, l’UE ha sviluppato una serie di programmi ad hoc, alcuni dei quali si sovrappongono al NGEU (RePowerEU, Net-Zero Industry Act, European Sovereignty Fund). Allo stesso tempo, 13 dei 27 Stati membri hanno nel frattempo visto un cambiamento nei loro governi.

Come possiamo quindi mantenere vivo l’oggetto politico del NGEU, quando ogni nuovo evento o rinnovamento politico è un incentivo per l’UE a inventare o riconfezionare nuove iniziative? Il rischio è duplice: offuscare la leggibilità delle strategie europee a lungo termine e indebolire la portata politica e la sostenibilità delle iniziative più strutturanti¹¹. Le elezioni europee della primavera del 2024 e il conseguente rinnovo della Commissione dovranno essere osservati anche attraverso questa lente.

7. L’Unione Europea è una nuova grande fonte di emissione di debito pubblico?

Uno dei tratti distintivi del piano dei nuovi Stati membri è il modo in cui viene finanziato. Per la prima volta, l’UE si indebita congiuntamente attraverso la Commissione europea, che è autorizzata a emettere obbligazioni sui mercati. Dal 2020, la Commissione ha preso in prestito 495 miliardi di euro,¹² diventando uno dei maggiori emittenti di debito pubblico in Europa insieme a Germania, Francia e Italia.

Le obbligazioni europee sono infatti in concorrenza con quelle emesse dagli Stati membri. Dopo due anni di attività come emittente, e sebbene l’UE non stia incontrando grandi difficoltà nel reperire finanziamenti, il debito europeo è meno attraente per gli investitori rispetto a quello dei principali Stati membri. Il fatto che NGEU sia un’iniziativa una tantum significa che la presenza dell’UE sui mercati è solo temporanea, il che costituisce un deterrente per gli investitori alla ricerca di un asset liquido¹³ e facile da negoziare. Al di là dei fattori più operativi¹⁴, alcuni ricercatori analizzano la scarsa performance del debito europeo sui mercati più in generale come un riflesso della limitata fiducia degli investitori nei progressi dell’integrazione europea¹⁵.

La capacità di contrarre prestiti a lunghissimo termine per finanziare investimenti dal rendimento incerto o non immediato è, per sua stessa natura, un attributo della sovranità. Di conseguenza, la scoperta di questa funzione da parte dell’Unione Europea ha una dimensione sia operativa che simbolica e rappresenta una tappa essenziale della sua costruzione.

8. Capacità di rimborso ancora incerta

Mentre nelle operazioni iniziali l’UE ha preso in prestito a un tasso negativo sulle sue obbligazioni decennali, ora si trova di fronte a un tasso superiore al 3%. Questa situazione, che aumenta notevolmente il costo del finanziamento del piano NGEU, rende ancora più urgente la creazione di nuove risorse proprie per consentire all’UE di rimborsare il debito NGEU fino al 2058.

Lo scorso giugno, la Commissione ha proposto l’introduzione di quattro nuove fonti di finanziamento (vedi tabella). Si prevede che alla fine queste fonti produrranno circa 40 miliardi di euro all’anno, teoricamente sufficienti a coprire il fabbisogno di rimborso del debito della Commissione. Tuttavia, le entrate stimate potrebbero variare in modo significativo, a seconda delle variazioni del prezzo del carbonio o dei margini delle aziende. Allo stesso tempo, è probabile che aumentino anche i costi di finanziamento del piano NGEU. Se le risorse proprie si riveleranno insufficienti, i governi saranno chiamati a colmare la differenza.

Nei prossimi mesi gli Stati membri esamineranno le proposte della Commissione e dovranno poi raggiungere una decisione unanime in seno al Consiglio. Con l’avvicinarsi delle elezioni europee e con l’inizio del dibattito su chi sosterrà il costo del rimborso del piano NGEU, è urgente che le istituzioni raggiungano un accordo per garantire la traiettoria di riduzione del debito fino al 2058.

9. Trasparenza, una duplice sfida di democraticità ed efficienza

Lo scorso febbraio, il Parlamento europeo ha votato l’obbligo per gli Stati membri di pubblicare l’elenco dei primi 100 beneficiari del piano di aiuti di Stato per l’agricoltura. Questa decisione consentirà di individuare gli enti locali, le associazioni e le imprese che ricevono i maggiori aiuti finanziari. Tuttavia, questo passo avanti è ancora molto lontano dagli standard di trasparenza e accesso ai dati che i cittadini hanno il diritto di aspettarsi.

Con l’avvicinarsi delle elezioni europee della primavera 2024, l’obiettivo è duplice. Il primo è quello di promuovere l’accettazione democratica e la comprensione del piano da parte dell’opinione pubblica: i cittadini comprendono i cambiamenti di vasta portata che ne sono alla base? La trasparenza è anche una leva fondamentale per disinnescare le narrazioni deliberatamente fuorvianti sulla portata e le implicazioni del piano del NGEU, che sono destinate a emergere durante la campagna elettorale. In secondo luogo, la trasparenza deve consentire ai ricercatori di valutare questo piano in totale indipendenza, in modo da contribuire, a lungo termine, a migliorare la qualità della spesa pubblica europea e del processo decisionale.

Sebbene la Commissione abbia compiuto molti sforzi per fornire l’accesso ai documenti e ai dati del piano, restano progressi significativi ancora da compiere. Ma al di là delle istituzioni europee, la responsabilità principale è degli Stati membri, che sono nella posizione migliore per fornire ai cittadini informazioni di qualità sull’uso dei fondi.

Lungi dall’essere accessoria, la trasparenza è in realtà una condizione essenziale per il successo di questo piano di rilancio e, più in generale, di tutte le politiche europee. Per dimostrare l’efficacia di una politica, bisogna saper dare ai cittadini, ai ricercatori, ai giornalisti e alla società civile nel suo complesso gli strumenti per giudicarla autonomamente.

10. NGEU, il punto di svolta per l’integrazione europea?

L’attuazione del NGEU solleva molte domande per il futuro dell’Unione. Non c’è consenso sul cambiamento di paradigma incarnato da questo piano e l’Unione è ancora segnata da una significativa opposizione tra gli Stati membri e persino all’interno della stessa Commissione. Anche al di là dei suoi risultati concreti, il NGEU è destinato a diventare un oggetto politico attorno al quale si polarizzano le visioni sul futuro dell’Unione.

Sebbene il disordine economico e politico mondiale stia spingendo a un nuovo approccio su molte questioni, c’è il rischio significativo che l’Unione torni ai suoi riflessi tradizionali negli attuali dibattiti sulla riforma delle regole di bilancio, sulla risposta all’Inflation Reduction Act, sulla politica commerciale o sulla politica industriale.

Il piano NGEU deve rimanere un’iniziativa unica o ispirare una serie di programmi simili? Dovrebbe essere il precursore di una capacità di bilancio permanente molto più grande dell’attuale bilancio europeo? Sebbene il NGEU faccia parte dell’assetto istituzionale europeo, gli investimenti realizzati si basano comunque su approcci molto nazionali. In effetti, in genere si ignora la necessità di coordinare o addirittura mettere in comune determinate capacità industriali, energetiche o di difesa. Inoltre, la graduale cessazione degli investimenti del NGEU non è ancora stata compensata per il post-2026, cosa che comporterà una mancanza strutturale di finanziamenti per la transizione ecologica.

La Commissione von der Leyen è stata la Commissione che reagito agli shock e all’urgenza, inaugurando nuovi modi e mezzi, di cui il NGEU è il miglior esempio. La prossima Commissione avrà il compito di strutturare e dare coerenza a questa nuova fase della costruzione europea.