Più discreta della guerra commerciale, la riorientamento della politica estera degli Stati Uniti verso un disimpegno finanziario nei confronti dei paesi in via di sviluppo e delle istituzioni multilaterali potrebbe avere conseguenze gravi e durature. Appena iniziata, l’era Trump 2 sta già facendo incombere una minaccia senza precedenti sulla finanza dello sviluppo, pilastro della stabilità economica e politica di gran parte del mondo.
Il declino di un pilastro storico del multilateralismo
Fino alla rielezione di Donald Trump, la finanza dello sviluppo era uno dei meccanismi attraverso cui si esercitava l’egemonia americana.
Il suo sostegno finanziario ai paesi in via di sviluppo avveniva attraverso aiuti bilaterali allo sviluppo, erogati principalmente attraverso l’agenzia di aiuto americana USAID, ormai quasi defunta, e attraverso un’influenza decisiva sulle organizzazioni multilaterali, in particolare le istituzioni di Bretton Woods, ovvero l’IMF, la cui missione principale è garantire la stabilità finanziaria internazionale assistendo i paesi che subiscono tensioni esterne, finanziarie o debitorie, e la Banca mondiale, che sostiene lo sviluppo dei paesi a basso e medio reddito concedendo prestiti a lungo termine per investimenti.
L’aiuto bilaterale degli Stati Uniti è stato tradizionalmente sostenuto in modo bipartisan dal Congresso.
Si concentrava soprattutto su alcuni «beni pubblici globali», in primo luogo l’eradicazione delle malattie infettive e le emergenze umanitarie destabilizzanti. Queste spese sono lontane dall’essere pura generosità: spesso includono obiettivi geopolitici o geoeconomici. Anche durante il primo mandato di Donald Trump, gli aiuti statunitensi non sono diminuiti: la Banca mondiale ha persino beneficiato di un aumento significativo del suo capitale nel 2018. All’epoca, il Congresso e il Senato avevano resistito alle proposte più radicali dell’amministrazione.
Ma il tono è cambiato.
Dallo smantellamento dell’USAID pochi giorni dopo l’insediamento, passando per i drastici tagli alle attività del Dipartimento di Stato – come la chiusura massiccia di uffici in Africa – i paesi poveri sembrano essere oggetto di totale disinteresse.
Uno choc significativo per i paesi in via di sviluppo
Questo cambiamento rappresenta un impatto significativo e immediato: con 60 miliardi di dollari all’anno, di cui 40 miliardi destinati all’USAID, gli Stati Uniti erano di gran lunga il principale donatore tra i paesi avanzati, rappresentando tra un quarto e un terzo degli aiuti totali 1. A Per una quindicina di paesi, spesso tra i più poveri, queste somme rappresentavano oltre il 10% delle entrate fiscali, costringendoli già ora a ridurre servizi essenziali come la sanità, l’alimentazione o l’istruzione 2. A ciò si aggiunge anche il forte calo degli aiuti da parte di molti paesi europei: Francia (-2,5 miliardi), Regno Unito (anch’esso 2,5 miliardi) e Germania, che potrebbe arrivare a una riduzione di 8 miliardi.
Nel clima attuale, il rischio di un’interruzione improvvisa dei flussi di capitali verso i paesi in via di sviluppo è reale, rendendo le banche multilaterali e l’IMF attori ancora più centrali di quanto non fossero già.
Martin Kessler
I dazi doganali annunciati il 2 aprile erano stati fissati a livelli assurdamente elevati per alcuni paesi poveri.
Ridotti, almeno temporaneamente al 10% per tutti, non dovrebbero danneggiare la maggior parte delle economie in via di sviluppo, che esportano relativamente poco verso gli Stati Uniti. Tuttavia, gli effetti secondari legati alla guerra commerciale con la Cina potrebbero essere significativi. Il rallentamento della crescita in Cina avrebbe effetti molto più devastanti su molti paesi africani, latinoamericani e asiatici, di cui è il primo partner economico. Inoltre, il clima di incertezza generale frenerà, se non congelerà completamente, gli investimenti diretti in molti settori esportatori, contribuendo all’aumento dei tassi di interesse sui prestiti dei paesi più fragili e aumentando il costo del loro debito. Tuttavia, non tutti gli effetti sono negativi per tutti: la riduzione dei prezzi del petrolio, conseguenza dell’incertezza generalizzata e della strategia conciliante dell’OPEC, va a vantaggio dei paesi importatori di petrolio, anche se aggiunge un peso supplementare agli esportatori, già minacciati dal peso del loro debito, come l’Angola o la Nigeria.
Nel clima attuale, il rischio di un’interruzione improvvisa dei flussi di capitali verso i paesi in via di sviluppo è reale, rendendo le banche multilaterali e il IMF attori ancora più centrali di quanto non fossero già. Per questo motivo, gli «spring meeting» che si sono tenuti a Washington D.C. alla fine di aprile sono stati seguiti con particolare apprensione dai governi di tutto il mondo.
Scott Bessent agli Spring Meetings: il grande sollievo
Il tempo era tipicamente primaverile a Washington quando gran parte dei partecipanti alle riunioni primaverili del IMF e della Banca Mondiale hanno tirato un sospiro di sollievo all’unanimità.
Il 23 aprile, davanti ai rappresentanti della finanza privata riuniti alla conferenza dell’Institute for International Finance, il Segretario al Tesoro americano Scott Bessent ha annunciato che gli Stati Uniti non intendono rompere con le istituzioni di Bretton Woods, e ne ha persino ribadito il «valore duraturo».
Che l’opzione di un ritiro del paese ospitante di queste istituzioni, loro principale artefice, azionista principale e più influente, sia stata considerata possibile rimane sconcertante, ma il peggio sembra essere stato evitato.
Il messaggio è chiaro: gli Stati Uniti non si ritirano dalle istituzioni di Bretton Woods, ma impongono le loro condizioni.
Martin Kessler
Qualche settimana dopo, gli Stati Uniti hanno continuato a mostrare un sostegno talvolta inaspettato: l’amministrazione Trump ha stanziato nel proprio bilancio una parte dei finanziamenti promessi sotto la presidenza Biden per il fondo della Banca mondiale dedicato ai paesi più poveri (IDA). La somma è inferiore del 20% rispetto a quanto promesso, ma il segnale è comunque importante, in quanto dimostra che continueranno a sostenere e ad avere voce in capitolo.
Scott Bessent ha accompagnato questo sostegno con critiche esplicite alle istituzioni di Bretton Woods.
Alcune erano in linea con quelle già formulate dall’amministrazione precedente, in particolare nei confronti del IMF, criticato per aver eccessivamente salvato paesi sovraindebitati o per la sua cautela nei confronti delle politiche mercantiliste cinesi. Altre erano nuove, con una linea più chiaramente «trumpiana»: Bessent ha infatti criticato aspramente il IMF e la Banca mondiale per essersi allontanati dai loro compiti fondamentali, rispettivamente la lotta contro le crisi e lo sviluppo, a favore di «cause ideologiche» quali il clima, le disuguaglianze sociali e il genere.
Il messaggio è chiaro: gli Stati Uniti non si ritirano, ma impongono le loro condizioni. L’amministrazione americana chiede riforme, alcune delle quali troveranno sicuramente eco in altri paesi membri, ma altre porteranno probabilmente a divisioni significative. Ad esempio, richiede che la Banca mondiale reintegri il petrolio, il gas e persino il nucleare – un tabù in questa istituzione – nella sua strategia di investimenti nell’energia.
Le istituzioni multilaterali: un terreno di scontro geopolitico
Altre richieste creeranno divisioni più nette all’interno dei consigli di amministrazione di queste istituzioni.
Una delle citazioni significative del discorso – «America First is not America alone» – ribadisce un timido impegno a favore di un certo tipo di multilateralismo. Tuttavia, il potere americano ha chiaramente segnalato la sua intenzione di respingere l’influenza cinese, iniziando con la limitazione dei prestiti della Banca Mondiale alla Cina, ritenuta troppo ricca per beneficiarne, e limitando poi l’accesso delle imprese cinesi agli appalti pubblici dei donatori internazionali, i cui criteri di aggiudicazione favorirebbero eccessivamente le offerte più basse.
Un altro indizio di questa strategia volta a promuovere gli interessi americani nelle istituzioni è il recente prestito di 20 miliardi di dollari concesso dal IMF all’Argentina di Milei, alleato dichiarato di Donald Trump, che porta chiaramente il segno dell’influenza diretta degli Stati Uniti.
Il rischio oggi è quello di vedere le istituzioni di Bretton Woods indebolite sia dal punto di vista finanziario che nella loro legittimità a stabilire le regole del gioco.
Martin Keller
È tuttavia improbabile che altre posizioni americane, come l’abbandono delle ambizioni di sostenibilità climatica, siano promettenti per i paesi europei e quelli emergenti più vulnerabili al cambiamento climatico.
I consigli di amministrazione di queste istituzioni sono più abituati al consenso e alle negoziazioni discrete per risolvere i disaccordi che alle opposizioni frontali. Tuttavia, le richieste del Tesoro americano potrebbero portare a scontri significativi.
Un multilateralismo indebolito: tre possibili scenari
Il rischio attuale è quindi quello di vedere le istituzioni di Bretton Woods indebolite sia dal punto di vista finanziario che nella loro legittimità a stabilire le regole del gioco.
In questa situazione, emergono tre possibili scenari:
- Un «multilateralismo meno uno»: ormai meno probabile per le istituzioni di Bretton Woods, questo scenario esiste per alcune istituzioni delle Nazioni Unite. Il ritiro degli Stati Uniti non impedirebbe ad alcune istituzioni di continuare a funzionare, ma permetterebbe addirittura di ottenere progressi finora impossibili. È il caso del settore sanitario, dove l’annunciato ritiro degli Stati Uniti dall’Organizzazione mondiale della sanità ha aperto la strada all’accordo sulla prevenzione delle pandemie raggiunto ad aprile 3.
- Un regionalismo rafforzato: i diversi attori potrebbero fare affidamento sulle istituzioni che controllano: la Banca asiatica di investimento nelle infrastrutture (AIIB) e la Nuova banca di sviluppo (NDB) sotto l’influenza cinese e dei BRICS; la Banca europea per gli investimenti (BEI) per gli europei alla guida del «Global Gateway», la risposta europea alla strategia cinese, ecc. Sfere di influenza ben delimitate che riducono così la concorrenza all’interno di ciascun blocco.
- Il ritorno di un bilateralismo puro, al prezzo di una maggiore concorrenza per le zone più attraenti dal punto di vista economico e geopolitico. I paesi del Golfo, ad esempio, hanno notevolmente aumentato i loro investimenti non solo in Nord Africa e Medio Oriente, ma anche nell’Africa subsahariana e in Asia. In altre parole, il fatto che gli aiuti siano in calo ovunque non impedisce necessariamente un approccio molto più transazionale e commerciale alle relazioni finanziarie tra paesi ricchi e paesi in via di sviluppo.
Questi modelli non si escludono l’un l’altro: è perfettamente immaginabile che l’azione multilaterale continui in alcuni settori, creando «territori esclusivi» regionali e zone contese con promesse di investimenti, il tutto senza un vero coordinamento globale.
Uno spazio di opportunità per i paesi emergenti
Tuttavia, l’indebolimento del multilateralismo offre anche alcune opportunità.
Sebbene gli effetti immediati della riduzione degli aiuti allo sviluppo siano significativi per le popolazioni più vulnerabili, tali ritiri coincidono anche con un rifiuto dell’idea di dipendenza dagli aiuti internazionali.
Per i paesi più poveri, i drastici tagli agli aiuti costringeranno i governi ad assumersi la responsabilità dei servizi e a trovare nuove entrate in contesti di grande fragilità istituzionale.
Ma paradossalmente, le voci dei governi e degli intellettuali dei paesi in via di sviluppo sono state spesso meno preoccupate dei commenti delle ONG dei paesi del Nord. Molti vedono nella riduzione degli aiuti un’opportunità simbolica, da un lato, per rimettere in discussione la divisione e il linguaggio dell’«aiuto allo sviluppo», con le sue connotazioni neocoloniali, ma anche un’imperiosa necessità di rafforzare la capacità degli Stati di controllare i servizi pubblici essenziali, aumentando le imposte e rafforzando le capacità amministrative.
La dipendenza dalle organizzazioni internazionali ha potuto anche essere deleteria: il caso tipico è quello del Pakistan, dove il sostegno ripetuto del IMF con 22 programmi in 40 anni e delle banche di sviluppo per garantire la stabilità economica e politica ha danneggiato la crescita a lungo termine.
Nello scenario in cui le – numerose – divisioni permeano, i paesi in via di sviluppo non possono permettersi di entrare in un nuovo «decennio perduto» a causa dell’atteggiamento di Washington.
Martin Kessler
Perfino il protezionismo americano offre opportunità: per molti paesi africani, lo sviluppo del mercato continentale e di un’industria locale diventa ancora più essenziale, e un mondo più protezionista può, per effetto di costrizione, contribuire a questo obiettivo. A breve termine, la diminuzione delle risorse esterne potrebbe spingere i governi a compiere maggiori sforzi per recuperare parte della fuga di capitali – spesso illeciti e stimati in diverse migliaia di miliardi di dollari – che potrebbe rapidamente liberare risorse per affrontare la crisi attuale.
Infine, non è da escludere che anche le crescenti pressioni sul debito dei paesi poveri possano creare le condizioni per un’iniziativa di grande portata. Durante il primo mandato di Trump, la questione del debito era diventata importante come mezzo per mettere in luce le pratiche di prestito della Cina. Potrebbe tornare ad esserlo e consentire all’amministrazione americana di dimostrare che è disposta ad aiutare i paesi in via di sviluppo, purché vi trovi un vantaggio geopolitico.
Evitare un decennio perduto
Il 30 giugno, la conferenza di Siviglia che definirà i contorni del Finanziamento per lo Sviluppo per i prossimi dieci anni – succedendo così a quella di Addis Abeba del 2015 – non sarà certamente caratterizzata da un entusiasmo travolgente.
Tuttavia, potrebbe dare il via a una rifondazione basata su «coalizioni di volontari», partenariati dai quali emergerebbero strategie ambiziose che articolano strategia industriale, investimenti pubblici e privati e sostegno coordinato da finanziamenti multilaterali e bilaterali, nonché alleggerimenti del debito, se necessario.
Per l’Unione europea e i suoi Stati membri, si tratta probabilmente di un’opportunità di azione: nel contesto della riduzione del sostegno allo sviluppo, concentrare le risorse finanziarie su settori e regioni essenziali, insieme ad altri partner multilaterali e bilaterali, sembra essere l’unico modo per avere un impatto significativo.
Nello scenario in cui le – numerose – divisioni permeano, i paesi in via di sviluppo non possono permettersi di entrare in un nuovo «decennio perduto» a causa dell’atteggiamento di Washington.
