L’Unione europea in un mondo globalizzato: l’“effetto Bruxelles”. Una conversazione con Anu Bradford

Questa intervista è disponibile anche in versione inglese sul sito del Groupe d’études géopolitiques.

C’è una sensazione generale, almeno al di fuori dell’UE, che essa stia diventando sempre più irrilevante sotto la maggior parte dei punti di vista. D’altra parte, nel suo ultimo libro, lei sostiene che l’UE rimane una superpotenza influente che modella il mondo a sua immagine: è in realtà l’unica superpotenza regolatrice globale, a causa di quello che lei chiama “Effetto Bruxelles”. Cos’è l’Effetto Bruxelles?

Non nego che l’UE abbia molteplici debolezze, ma il mio libro è un invito a chiedersi cosa significa il potere oggi e quale tipo di influenza è effettivamente importante. A questo proposito, la mia intuizione è che abbiamo sottovalutato un particolare tipo di potere; tenerne conto dimostra che l’UE è davvero un egemone globale. 

Con l’Effetto Bruxelles de facto, mi riferisco alla capacità unilaterale dell’UE di regolare i mercati globali stabilendo gli standard nella politica della concorrenza, la protezione ambientale, la sicurezza alimentare, la protezione della privacy, o la regolamentazione dei discorsi di odio nei social media. È interessante notare che l’UE non ha bisogno di imporre i suoi standard coercitivamente a nessuno – le forze di mercato da sole sono sufficienti. Infatti, l’UE è uno dei più grandi e ricchi mercati di consumo, supportato da forti istituzioni di regolamentazione. Sono rare le aziende globali che possono permettersi di non commerciare nell’UE, e il prezzo per accedere al mercato unico è adeguare la loro condotta e produzione agli standard dell’UE, che sono spesso gli standard più severi a livello globale. È importante notare che spesso queste aziende scelgono di attenersi alle stesse regole anche in altri mercati, in modo da evitare il costo di conformarsi a diversi regimi normativi.

Sono rare le aziende globali che possono permettersi di non commerciare nell’UE, e il prezzo per accedere al mercato unico è adeguare la loro condotta e produzione agli standard dell’UE, che sono spesso gli standard più severi a livello globale.

ANU BRADFORD

L’Effetto Bruxelles de facto è completato da un Effetto Bruxelles de jure, cioè l’adozione di regolamenti in stile UE da parte di governi stranieri. Questo potrebbe essere il risultato dell’attività di lobbying delle aziende locali che già rispettano le regole e gli standard dell’UE, ma c’è un insieme più ampio di meccanismi che trasmettono le regole dell’UE alle giurisdizioni straniere. In effetti, le regole dell’UE sono spesso un modello, a causa dell’influenza politica generale dell’UE e del suo potere di contrattazione, insieme alla sua esperienza, competenza e volontà di estendere l’assistenza tecnica e di impegnarsi nella costruzione di capacità. Più prosaicamente, la tradizione di diritto civile dell’UE porta tipicamente a regole precise e dettagliate, redatte in più lingue, che sono più facili da emulare nei paesi in via di sviluppo che possono avere agenzie amministrative e giudiziarie meno qualificate. L’Effetto Bruxelles offre a questi paesi l’opportunità di esternalizzare le loro attività di regolamentazione a un’agenzia con più risorse ed esperienza.

Lei nota che la sua osservazione non riguarda solo l’UE e Bruxelles, ma che l'”Effetto Bruxelles” potrebbe emergere anche in altre giurisdizioni. Quali sono le sue condizioni necessarie e sufficienti?

Il libro tenta di stabilire una teoria generale di ciò che serve a una giurisdizione per essere una potenza normativa globale, anche se l’UE è ora l’unica che soddisfa queste condizioni cumulative.

Il punto di partenza è che la giurisdizione deve avere un mercato di consumo ampio e sufficientemente omogeneo, in modo da diventare una destinazione commerciale inevitabile. La condizione successiva è che la giurisdizione deve avere una sufficiente capacità normativa: essere una potenza normativa è una scelta consapevole perseguita da uno Stato piuttosto che qualcosa di inerente alle sue dimensioni di mercato. Lo Stato deve impegnarsi a costruire istituzioni e dotarle di capacità regolamentare per tradurre il suo potere di mercato in un’influenza normativa tangibile. Poi, ci dovrebbe essere una volontà politica di impiegare questa capacità normativa per progettare regole rigorose; a differenza degli Stati Uniti, per esempio, l’UE ha esattamente questa volontà politica. 

 Lo Stato deve impegnarsi a costruire istituzioni e dotarle di capacità regolamentare per tradurre il suo potere di mercato in un’influenza normativa tangibile.

anu bradford

Le ultime due condizioni aiutano a identificare i domini politici in cui questo tipo di potere può esistere. In primo luogo, si possono regolare unilateralmente solo obiettivi anelastici. A differenza del capitale, che può spostarsi altrove se la regolamentazione diventa ingombrante, i consumatori non sono mobili, e le aziende devono rispettare le regole applicabili nel mercato rilevante. Questo spiega la differenza tra gli Stati Uniti, che negli ultimi decenni hanno preso di mira prevalentemente il settore finanziario più elastico, e l’UE, che si è concentrata sulla regolamentazione dei mercati dei consumatori e dell’ambiente.

L’ultima condizione fa il lavoro più analitico nella teoria, in quanto ci permette di spiegare perché alcune aziende seguono le stesse regole a livello globale in alcune circostanze mentre altre approfittano di diversi regimi normativi in altre. Questa è la non divisibilità della produzione: l’Effetto Bruxelles emerge laddove le aziende concludono che è nel loro interesse perseguire una condotta o un modello di produzione uniforme in contrapposizione all’approfittare di regolamentazioni inferiori in altri mercati. 

Tuttavia, sostiene anche che ci sono aziende per le quali sarebbe fattibile dividere i loro processi produttivi, ma che scelgono di non farlo, per ragioni di reputazione. 

In effetti, a volte le aziende vogliono semplicemente mantenere un marchio globale uniforme. Inoltre, le aziende possono inviare ai mercati e ai consumatori un segnale prezioso associandosi a standard elevati in molte aree di regolamentazione, che sia quotandosi in una borsa valori che li tiene a requisiti di reporting più rigorosi o aderendo a standard ambientali, di diritti umani o di lavoro elevati. In questo modo, le aziende possono migliorare la loro legittimità, ottenere guadagni di reputazione e conquistare i consumatori i cui valori guidano il loro comportamento. Alcune aziende non possono permettersi di inviare ad alcuni consumatori un segnale che i loro interessi sono meno presi in considerazione di quelli dei consumatori europei. 

In realtà, ci sono molte altre ragioni che spingono le aziende verso la non-divisibilità. Per esempio, la non-divisibilità legale si riferisce ai requisiti legali e ai rimedi come motori degli standard uniformi. Si manifesta tipicamente come un effetto di spillover che segue la conformità della società con le leggi della giurisdizione più severa. Le fusioni globali forniscono un esempio illustrativo in quanto non possono essere consumate su una base di giurisdizione per giurisdizione. La non-divisibilità tecnica si riferisce alla difficoltà di separare la produzione o i servizi dell’azienda in più mercati per ragioni tecnologiche. Si applica spesso alla regolamentazione della privacy dei dati, dove il principio della “privacy by design” del GDPR assicura sempre più che i prodotti siano progettati secondo un unico standard, con l’UE che determina le impostazioni predefinite come il regolatore più severo della protezione dei dati. Infine, anche quando le aziende sono in grado di identificare una soluzione tecnologica che permette loro di produrre diverse varietà di prodotti per diversi mercati, l’economia sottostante, e in particolare l’importanza delle economie di scala, può spesso rendere tali divisioni insostenibili. 

Alcune aziende non possono permettersi di inviare ad alcuni consumatori un segnale che i loro interessi sono meno presi in considerazione di quelli dei consumatori europei.

anu bradford

Leggiamo il suo libro come un interessante tentativo di ripensare il potere. Lei propone una teoria del potere molto ampia. Non si può non chiedersi, tuttavia, se non sia eccessivamente basata su fattori economici. Per esempio, la legittimità percepita dell’UE, come organizzazione che promuove certi ideali, non è importante per spiegare la sua egemonia? 

Penso che le cinque condizioni spieghino come i mercati espandono la capacità normativa dell’UE. Tuttavia, chiaramente non si tratta solo di una storia di burocrazia e capacità di regolamentazione. 

L’idea che l’UE sia percepita come un regolatore legittimo si riduce al fatto che i valori riflessi nei suoi regolamenti siano abbracciati dai governi, dalle aziende e dai consumatori. In parte, la risposta determina se le aziende stesse saranno disposte a essere viste come rispettose di certe regole e norme. Questo è chiaro nell’industria tecnologica, dove le aziende ora vogliono essere viste come associate ai valori incarnati dalle regole dell’UE. Questa è la ragione per cui non adottano, per esempio, le più severe regole cinesi sulla libertà di parola online. Il tecno-libertarismo statunitense è ormai ampiamente ritenuto obsoleto, mentre l’autoritarismo digitale cinese è inaccettabile; quindi, il modo migliore per guadagnare la fiducia dei loro consumatori potrebbe essere quello di sottoscrivere le regole dell’UE e i valori sottostanti, che sono generalmente ben pensati e prodotti attraverso un adeguato processo legislativo. 

La legittimità percepita dell’UE è chiaramente importante anche per l’Effetto Bruxelles de jure. Infatti, i governi stranieri sono a loro agio nell’emulare l’UE solo perché è percepita dai loro stessi cittadini come un buon esempio da seguire. 

L’idea che l’UE sia percepita come un regolatore legittimo si riduce al fatto che i valori riflessi nei suoi regolamenti siano abbracciati dai governi, dalle aziende e dai consumatori. In parte, la risposta determina se le aziende stesse saranno disposte a essere viste come rispettose di certe regole e norme.

Che dire della cooperazione multilaterale – c’è ancora posto per essa dalla prospettiva dell’egemone normativo globale? 

Il libro potrebbe essere letto come una sfida alla narrativa prevalente che vede l’UE come un campione della cooperazione multilaterale e delle norme universali, dipingendo un netto contrasto con l’unilateralismo degli Stati Uniti negli affari internazionali. Attraverso l’Effetto Bruxelles, è l’UE, e non gli Stati Uniti, che meglio dispiega le forze di mercato per scatenare il suo potere normativo globale unilaterale. La particolarità dell’Effetto Bruxelles è che è un potere pacifico e tranquillo, per quanto unilaterale. L’UE non ha bisogno di fare affidamento sulla coercizione o sulla cooperazione. Non ha bisogno di mettere d’accordo i governi su quelle regole, poiché gli incentivi di mercato spingono le aziende a conformarsi. In contrasto con i canali tradizionali di influenza internazionale (ad esempio le sanzioni economiche), il potere normativo è una delle poche aree in cui l’unilateralismo funziona ancora.

Ciò non significa che questo sia l’unico modo in cui l’UE vuole esercitare il suo potere normativo. L’UE esercita il proprio potere normativo anche attraverso una serie di canali diversi, come gli accordi commerciali e la partecipazione a istituzioni internazionali e reti governative transnazionali. Chiaramente, ha un interesse sostanziale nella resilienza e nella continuazione del sistema internazionale liberale.

L’UE è molto attiva nelle organizzazioni internazionali e cerca di entrare in molteplici accordi multilaterali. Tuttavia, qui l’UE è costretta a garantire un accordo politico, che è difficile da raggiungere anche all’interno della stessa Unione. L’armonizzazione guidata dai trattati è particolarmente difficile se gli stati non sono d’accordo sui benefici degli standard globali. Anche la loro applicazione è difficile, dato che non c’è alcuna garanzia che i trattati vengano implementati o fatti rispettare. Le divisioni esistenti che rendono difficile la cooperazione multilaterale sembrano solo crescere. 

Detto questo, la teoria sviluppata nel libro suggerisce che l’UE dovrebbe fare affidamento su strumenti di cooperazione in situazioni in cui l’Effetto Bruxelles non riesce a raggiungere gli importanti mercati di esportazione delle società dell’UE, poiché, in assenza di un campo di gioco uniforme, le imprese orientate all’esportazione dell’UE hanno difficoltà a penetrare questi mercati. Allo stesso modo, la teoria suggerirebbe che l’UE è più propensa a perseguire un’armonizzazione basata su trattati in aree in cui l’UE ha una capacità normativa limitata e quindi una capacità ridotta di generare regolamenti. 

La particolarità dell’Effetto Bruxelles è che è un potere pacifico e tranquillo, per quanto unilaterale

anu bradford

La Corte di giustizia dell’UE (CGUE) gioca un ruolo nell’Effetto Bruxelles?

Alla Corte di giustizia europea è stato spesso chiesto di pronunciarsi sulla portata dei poteri normativi dell’UE ed è stata nel complesso a favore dell’integrazione, rafforzando i poteri della Commissione e delle altre istituzioni dell’UE. Infatti, molti concetti centrali del diritto dell’UE – compresa la supremazia del diritto dell’UE e il suo effetto diretto – derivano dalle sentenze della Corte. Negli ultimi anni, le è stato anche chiesto di pronunciarsi direttamente sull’effetto extraterritoriale delle norme UE. Il diritto all’oblio è un buon esempio: prima della sua inclusione nel GDPR, è stato promulgato dalla CGUE. Tuttavia, la mia sensazione è che per la maggior parte la CGUE abbia un focus interno, e che qualsiasi effetto esterno sia un ripensamento o un caso di “effetto Bruxelles”.

Al di là di questo ruolo interpretativo, le corti europee hanno fornito un modello istituzionale per le corti regionali. Infatti, alcuni studi mostrano che ci sono molteplici copie della CGUE in tutto il mondo. Inoltre, le corti straniere spesso citano le sentenze della CGUE in molteplici aree. Le giurisdizioni straniere tendono anche a seguire l’esempio dell’UE e a impegnarsi in “copie” delle sue cause nei casi in cui gli effetti di alcune condotte, come le pratiche anticoncorrenziali, si estendono su più mercati, specialmente quando le indagini dell’UE avvertono i governi stranieri e i querelanti della condotta che richiede un’azione esecutiva, o quando fare affidamento sulle indagini dell’UE riduce i costi delle azioni esecutive per le giurisdizioni con meno risorse.

Come lei sottolinea chiaramente, il potere di mercato da solo non è sufficiente. Per esempio, gli Stati Uniti hanno un importante mercato dei consumatori – in effetti, lo avevano già prima della creazione dell’UE. Hanno anche la capacità di regolamentazione, e una tradizione giuridica vicina a quella europea. Tuttavia, non sembrano godere dello stesso tipo di influenza, soprattutto perché non perseguono gli standard più rigorosi. Cosa c’è di speciale nell’UE e nella sua agenda normativa?

La ragione principale dell’appetito europeo per la regolamentazione è che è stato lo strumento principale dell’integrazione europea. C’è sempre stata una duplice motivazione dietro la regolamentazione: non solo stabilire le regole sostanziali per un particolare campo (per esempio la regolamentazione ambientale), ma anche costruire un mercato unico che permetta un ambiente normativo armonizzato e quindi un commercio senza attriti tra gli Stati membri. Questo doppio ruolo ha aperto la strada al compromesso, dato che i partiti di tutto lo spettro politico, le imprese e le organizzazioni dei consumatori possono sostenere la regolamentazione come mezzo per aumentare l’integrazione. In un certo senso, la regolamentazione è l’unico mezzo per la Commissione di intervenire nell’economia, dati gli stretti vincoli di bilancio che limitano la sua capacità di perseguire programmi di spesa diretta; quando la Commissione cerca di espandere le proprie competenze, tende a farlo attraverso la regolamentazione. 

La seconda ragione è che gli europei hanno meno fiducia nel mercato rispetto agli americani, e hanno generalmente strutturato le loro economie in modo da assegnare più diritti allo Stato che all’individuo. Inoltre, l’UE non condivide la dipendenza degli Stati Uniti dal contenzioso privato e dalle norme sulla responsabilità civile per dissuadere le aziende dall’immettere sul mercato prodotti non sicuri o comunque dannosi. Invece, l’UE si affida al governo per promulgare, e poi applicare, regolamenti ex ante, essendo tali interventi spesso percepiti come legittimi e desiderabili.

La ragione principale dell’appetito europeo per la regolamentazione è che è stato lo strumento principale dell’integrazione europea. Quando la Commissione cerca di espandere le proprie competenze, tende a farlo attraverso la regolamentazione.

anu bradford

Per quanto riguarda il contenuto delle regole, ci sono diverse ragioni per cui la regolamentazione dell’UE di solito favorisce “l’armonizzazione verso l’alto” piuttosto che “l’armonizzazione verso il basso”. 

In primo luogo, degli standard rigorosi sono stati spesso adottati per rassicurare il pubblico europeo che l’integrazione economica non sarebbe stata perseguita a spese della salute e della sicurezza dei consumatori o della qualità ambientale. Inoltre, gli europei aderiscono generalmente a una “cultura del rischio precauzionale”. In effetti, l’UE e gli Stati Uniti condividono entrambi la cultura amministrativa di analizzare i costi e i benefici dell’azione normativa prima di promulgare una nuova regolamentazione. Tuttavia, l’adozione di questa “valutazione d’impatto” è più recente e quindi meno radicata nell’UE. Quando i rischi normativi sono incerti e difficili da quantificare con precisione, l’UE è più a suo agio nell’intervenire, anche sulla base della precauzione. 

L’armonizzazione verso l’alto è stata anche politicamente più appetibile tra gli stati che avevano già gli standard più alti in certe aree normative. Gli alti tassi di crescita e le economie competitive dei paesi del Nord Europa aumentano la loro capacità di sostenere regolamentazioni ambientali che non compromettono gli obiettivi economici. Hanno anche un forte incentivo a europeizzare i loro standard in modo da assicurare che le loro imprese nazionali non siano svantaggiate quando competono nel mercato europeo. 

Quando si considerano i punti di vista dei vari gruppi di interesse chiave, l’armonizzazione verso l’alto piuttosto che verso il basso fornisce anche un terreno fertile per il compromesso. Coniugare lo scopo economico di ogni standard con il suo più ampio scopo sociale aiuta a costruire coalizioni tra le diverse parti interessate. Anche per le imprese che preferirebbero regole più permissive, l’armonizzazione verso l’alto rimane preferibile a standard nazionali discordanti, che inevitabilmente aumentano i costi e la complessità. 

Gli alti tassi di crescita e le economie competitive dei paesi del Nord Europa aumentano la loro capacità di sostenere regolamentazioni ambientali che non compromettono gli obiettivi economici. Hanno anche un forte incentivo a europeizzare i loro standard in modo da assicurare che le loro imprese nazionali non siano svantaggiate quando competono nel mercato europeo. 

anu bradford

E il protezionismo? La Commissione potrebbe essere impegnata a proteggere le aziende europee dalla concorrenza internazionale? 

Gli scettici dell’influenza normativa esterna dell’UE spesso dipingono l’UE come un attore protezionista, desideroso di imporre costi alle aziende straniere nel tentativo di proteggere le proprie aziende, specialmente per quanto riguarda le indagini antitrust nel settore tecnologico. Tuttavia, uno sguardo più attento ai casi rilevanti suggerisce che le aziende europee non sono quasi mai i principali beneficiari delle azioni della Commissione sulla concorrenza. Nella maggior parte dei casi, i vincitori sono altre aziende statunitensi, comprese quelle che avevano presentato denunce alla Commissione come concorrenti interessati in primo luogo. 

Capiamo che, in un certo senso, impegnarsi in una regolamentazione estesa è quasi una preoccupazione esistenziale per la Commissione europea. Questo significa che l’Effetto Bruxelles viene perseguito consapevolmente?

Per molto tempo, l’Effetto Bruxelles è stato solo un sottoprodotto ancillare e largamente non intenzionale di un’agenda normativa che era guidata da motivazioni interne. Tuttavia, l’Effetto Bruxelles stesso ha dimostrato di essere utile per promuovere l’integrazione europea. Per prima cosa, aiuta la Commissione a livellare il campo di gioco internazionale, mitigando così le preoccupazioni delle aziende europee sulla loro competitività globale. Questo aiuta a ottenere un sostegno più ampio per ulteriori regolamentazioni dell’UE. In secondo luogo, a causa dell’Effetto Bruxelles, l’UE diventa sempre più uno standard setter globale, il che aumenta la legittimità e l’influenza dei suoi standard, sia in patria che all’estero. L’Effetto Bruxelles offre anche un importante strumento di politica estera, compensando la Commissione per la mancanza di potere che altrimenti ha negli affari esteri. 

La dimensione esterna del mercato unico è stata pienamente realizzata solo quando i partner commerciali dell’UE, compresi gli Stati Uniti, hanno espresso la preoccupazione che il mercato unico potesse imporre dei costi ai paesi terzi. In effetti, varie dichiarazioni delle istituzioni dell’UE indicano una crescente consapevolezza degli effetti esterni del mercato unico e la consapevolezza che questa dimensione offre nuove opportunità all’UE. 

L’obiettivo economico di assicurare un level playing field e di proteggere la competitività dell’industria europea probabilmente spiega in gran parte la volontà dell’UE di esternalizzare la sua agenda normativa. Tuttavia, l’UE può anche essere motivata dal desiderio di ottenere una maggiore legittimità per le sue regole attraverso la loro globalizzazione. Può anche tentare di replicare il proprio modello di governance e la propria esperienza normativa all’estero. L’esperienza di successo dell’UE nel creare un mercato comune l’ha incoraggiata a perseguire un ordine globale basato su quelle stesse regole. L’UE porta avanti l’opinione che la liberalizzazione del commercio non riesce a raggiungere gli obiettivi economici senza una simultanea armonizzazione delle politiche. Infine, essere in grado di stabilire norme a livello globale permette all’UE di dimostrare ai suoi critici che rimane rilevante come potenza economica globale. Abbracciare il ruolo di un egemone normativo rafforza l’identità dell’UE e migliora la sua posizione globale anche in tempi di crisi in cui la sua efficacia e rilevanza sono costantemente messe in discussione.

Qualunque sia la motivazione, lei sostiene che il risultato è una certa convergenza su standard rigorosi in tutto il mondo. Come si conciliano le sue osservazioni con gli studi prevalenti sulla concorrenza normativa, che di solito indicano una corsa al ribasso?

Pensare all’Effetto Bruxelles separa la globalizzazione dall’idea della deregolamentazione e della corsa al ribasso. Mostra come i benefici di una produzione uniforme in tutto il mercato globale incentiva le aziende ad adeguare i loro standard normativi verso l’alto piuttosto che verso il basso. 

Da questa prospettiva, l’Effetto Bruxelles si basa sul cosiddetto “Effetto California”, espandendo le sue dinamiche da un sistema federale statunitense a un contesto globale. Tuttavia, delinea anche le condizioni precise che permettono l’emergere di una convergenza normativa verso l’alto. La teoria alla base dell’Effetto California riconosce l’importanza delle dimensioni del mercato e delle economie di scala come fonte del potere normativo esterno di una giurisdizione. Tuttavia non riesce a riconoscere fattori come la capacità normativa e l’anelasticità come componenti chiave della teoria e trascura fattori diversi dalle economie di scala, che possono impedire a un’azienda di produrre varietà diverse per mercati diversi. 

Le aziende europee non sono quasi mai i principali beneficiari delle azioni della Commissione sulla concorrenza. Nella maggior parte dei casi, i vincitori sono altre aziende statunitensi, comprese quelle che avevano presentato denunce alla Commissione come concorrenti.

anu bradford

Infine, la letteratura sulla concorrenza normativa si concentra generalmente sulla “convergenza normativa de jure“, che non riesce a rendere conto della convergenza normativa che avviene in assenza di cambiamenti formali alle regole legali. Infatti, la convergenza de facto può avvenire nel mezzo di un disaccordo tra grandi potenze. Quando esistono le condizioni per l’Effetto Bruxelles, standard rivali tra due potenze uguali non si materializzano. Invece, l’esito della corsa normativa è predeterminato: prevale il regolatore più rigido.

Non si può non pensare che le condizioni che lei spiega siano specifiche delle caratteristiche istituzionali, economiche e politiche dell’UE. Significa che non ci si può aspettare un effetto simile a Washington, o anche a Pechino?

Un effetto simile potrebbe in effetti emergere altrove, anche se le ragioni per intraprendere la strada della regolamentazione rigorosa possono essere diverse. Gli Stati Uniti e la Cina non sono completamente ignari della concorrenza normativa. Infatti, vediamo già tale concorrenza per la regolamentazione della tecnologia, dove ognuna di queste giurisdizioni cerca di affermare la propria filosofia. Gli Stati Uniti cercano di sancire il loro approccio tecno-libertario, assicurandosi che nessuna regolamentazione comprometta la libertá di internet e gli incentivi all’innovazione, mentre la Cina fa incursioni significative affermando la sua visione autoritaria. 

Per essere precisi, l’economia politica dietro l’ascesa dello Stato regolatore potrebbe essere diversa in altre giurisdizioni, ma il punto finale potrebbe benissimo essere lo stesso. Gli Stati Uniti non sono stati disposti a regolamentare dall’inizio degli anni ’90, ma sembra che ci sia stata una svolta negli ultimi anni. Sebbene sia difficile fare previsioni, mi aspetto che l’UE si riveli dalla parte giusta della storia, e che altre giurisdizioni si muovano verso l’accettazione del fatto che pericoli significativi sorgono da un libero mercato senza limiti, suscitando la necessità di una regolamentazione. 

Tuttavia, ci si può aspettare che un effetto simile emerga in paesi che non seguono lo stesso approccio alla regolamentazione sociale? La Cina, per esempio, sembra usare gli standard tecnici più che la regolamentazione legale; in effetti, sembra che usare la legge come strumento principale di regolamentazione sociale sia una tradizione europea e statunitense. Non potrebbe esserci già un “Effetto Pechino”, dispiegato attraverso altri mezzi? 

Finora, Pechino non ha scelto il metodo dell’UE per diventare un egemone della regolamentazione. Ha preferito usare la costruzione di infrastrutture per esportare i suoi standard: si tratta davvero di una logica diversa, e l'”Effetto Pechino” potrebbe essere qualcosa di completamente nuovo, piuttosto che una variante dell’Effetto Bruxelles. Tuttavia, se Pechino scegliesse di aumentare la sua influenza seguendo il modello dell’UE, le cinque condizioni per l’emergere dell’Effetto Bruxelles potrebbero fornire una chiara tabella di marcia, se anche la Cina deciderá di aprire veramente i suoi mercati alle imprese straniere. 

Tuttavia, penso che anche in tali circostanze l’Effetto Pechino impiegherebbe molto tempo prima di emergere. La ragione è che la capacità normativa è legata al PIL pro capite piuttosto che al PIL: il consumo cinese pro capite non è abbastanza alto, per il momento, perché i consumatori si preoccupino di regolamenti protettivi rigorosi come fanno i consumatori europei. 

In alcune aree, e soprattutto nella regolamentazione delle piattaforme digitali, le diverse giurisdizioni sembrano effettivamente allontanarsi. La ragione potrebbe essere che non c’è un terreno comune in questo settore, il che significa che tale convergenza è davvero una parte importante dell’Effetto Bruxelles? Il discorso d’odio europeo potrebbe benissimo essere il discorso libero degli Stati Uniti, ed entrambi hanno un incentivo ad essere i primi a stabilire le regole prevalenti.

Potremmo assistere ad una maggiore balcanizzazione di Internet attraverso l’emergere di centri di regolamentazione concorrenti. Questo è inevitabile in una certa misura – è già successo, come attesta il fatto che ci sono altre piattaforme digitali dominanti in Cina o in Russia. In parte questo si spiega con la mancanza di accordo sui principi fondamentali in queste aree. 

Detto questo, una balcanizzazione completa è improbabile. Seguendo il vostro esempio, alcune aziende della Silicon Valley seguono effettivamente le regole più severe dell’UE, tenendosi lontane dalla portata della più permissiva dottrina statunitense sulla libertà di parola. Tuttavia, la moderazione dei contenuti sarà una grande sfida in futuro, perché è un’area in cui i valori si scontrano e il processo decisionale in casi concreti è difficile, soprattutto considerando la quantità di dati rilevanti. 

Sebbene sia difficile fare previsioni, mi aspetto che l’UE si riveli dalla parte giusta della storia, e che altre giurisdizioni si muovano verso l’accettazione del fatto che pericoli significativi sorgono da un libero mercato senza limiti, suscitando la necessità di una regolamentazione. 

anu bradford

Sulla base delle sue ricerche, capiamo che il potere internazionale può emergere da un’interazione tra forze legali ed economiche. In effetti, questo tipo di potere permette all’UE di fissare standard globali che proteggono alcuni valori cari ai consumatori e ai cittadini europei. Ma quanto ci si può aspettare che duri, alla luce della prevista evoluzione del suo potere economico relativo? E se i mercati globali si balcanizzassero, magari sotto la pressione cinese?

È indiscutibile che l’UE sarà un mercato più piccolo in futuro; la sua quota relativa del PIL globale scenderà, proprio come quella della Cina aumenterà. Mi aspetto, tuttavia, che il potere normativo dell’UE sopravviva alla sua pura potenza economica. 

Una ragione è che ci vuole una quantità significativa di tempo ed energia per costruire una capacità normativa simile a quella incorporata nell'”effetto Bruxelles”. Inoltre, la volontà di una giurisdizione di fissare standard rigorosi dipende dal PIL pro capite più che dal potere economico relativo. Potrebbe essere che nel momento in cui il PIL pro capite cinese diventa sufficientemente alto, la sua crescita economica rallenterà al punto in cui il governo non sarebbe disposto a correre alcun rischio di rallentare ulteriormente la crescita creando barriere normative. Infine, la Cina si basa pesantemente sulla crescita guidata dalle esportazioni, mentre sono i mercati di importazione che arrivano a fissare gli standard globali. 

In ogni caso, nella misura in cui la Cina sta costruendo la sua capacità normativa interna, in realtà osserviamo che sta copiando il modello dell’UE; qui, i suoi standard e valori sono quindi radicati e istituzionalizzati attraverso l'”effetto Bruxelles” de jure. Alla fine, il mercato de facto governato da regole e standard in stile UE diventa più grande del mercato europeo dei consumatori. 

Ci vuole una quantità significativa di tempo ed energia per costruire una capacità normativa simile a quella incorporata nell'”effetto Bruxelles”.

anu bradford

Non mi aspetto che l’Effetto Bruxelles si indebolisca a causa della balcanizzazione dei mercati globali. Per prima cosa, gli europei sono stati in effetti abbastanza abili nell’impegnarsi con la Cina, almeno dove è possibile farlo senza compromettere i propri valori. Ci potrebbero essere alcune aree, tra cui la regolamentazione dell’economia digitale, dove manca il consenso necessario. In quei casi i mercati globali potrebbero essere balcanizzati e l’UE non sarà in grado di esercitare alcuna influenza normativa sulle aziende cinesi. Ma spero che una maggiore cooperazione transatlantica nella regolamentazione della tecnologia permetterà all’UE e agli Stati Uniti di fornire un contrappeso normativo alla Cina, e quindi limitare i suoi sforzi per distribuire ed esportare il suo modello digitale autoritario all’estero. Più in generale, mentre l’ordine internazionale liberale potrebbe essere sul punto di disfarsi, l’Effetto Bruxelles sfida la visione che la globalizzazione sia necessariamente in ritirata. Mostra che le norme internazionali possono continuare ad emergere in molte aree politiche anche in assenza di cooperazione multilaterale, perché l’Effetto Bruxelles è un modo per mitigare la scomparsa della cooperazione internazionale e delle istituzioni in alcune aree politiche.

Detto questo, ci sono effettivamente molteplici minacce e sfide esistenti ed emergenti che hanno il potenziale per minare le condizioni che sostengono l’Effetto Bruxelles in futuro. In particolare, la dimensione relativa del mercato dell’UE diminuirà. La capacità normativa relativa dell’UE potrebbe indebolirsi, o come risultato della Brexit, a causa della minaccia posta dai partiti populisti anti-UE, o in seguito all’aumento relativo della capacità normativa della Cina. La volontà dell’UE di promulgare regole rigorose potrebbe allo stesso modo essere minata, in particolare se l’agenda anti-UE dei populisti porterà a tentativi di rimpatriare i poteri agli Stati membri. La non divisibilità della produzione potrebbe diventare meno comune a causa di sviluppi tecnologici come la manifattura additiva o il geo-blocking. Inoltre, l’indebolimento dell’Effetto Bruxelles de facto potrebbe essere accompagnato dall’affievolirsi dell’Effetto Bruxelles de jure, poiché il sentimento anti-globalizzazione ostacola la creazione di trattati e la cooperazione istituzionalizzata. 

Queste forze e sfide combinate possono, nel tempo, corrodere la versione più potente dell’Effetto Bruxelles, comprimendo l’egemonia normativa dell’UE sia dall’esterno che dall’interno. Tuttavia, non è chiaro se qualcuno di questi sviluppi sfiderà l’Effetto Bruxelles nell’immediato futuro. È anche altamente plausibile che l’apparato normativo dell’UE continuerà semplicemente a funzionare, prolungando l’egemonia normativa dell’UE nel prossimo futuro.