Mario Draghi e la sfida della concordanza

Si è discusso molto sulla natura di questo governo. La storia repubblicana ha dispensato una varietà infinita di formule. Nel rispetto che tutti abbiamo per le istituzioni e per il corretto funzionamento di una democrazia rappresentativa, un esecutivo come quello che ho l’onore di presiedere, specialmente in una situazione drammatica come quella che stiamo vivendo, è semplicemente il governo del Paese. Non ha bisogno di alcun aggettivo che lo definisca.

Mario Draghi, discorso al Senato della Repubblica, 17 febbraio 2021

Al tavolo del governo siedono ministri di quattro partiti. Tra di loro, ci sono socialisti, liberali, esponenti sia del centrodestra che del centrosinistra, ed anche alcuni populisti di destra. Nonostante l’assenza di un formale patto di coalizione, nonostante le colossali divergenze ideologiche tra le fazioni, e soprattutto nonostante la violenza delle competizioni elettorali passate, a molti l’esecutivo collegiale che mette insieme i grandi partiti del paese sembra una cosa buona, un necessario stabilizzatore per uno Stato eternamente diviso. In parlamento, non c’è né maggioranza né opposizione. E quasi tutti lo accettano così.

Questa storia non è quella dell’Italia del nuovo governo Draghi, cominciata nel febbraio del 2021. È quella della Confederazione Svizzera. E dura da oltre settant’anni.

Per comprendere meglio le sfide che il nuovo governo istituzionale italiano dovrà fronteggiare e prendere la misura delle opportunità aperte da questo nuovo capitolo rispetto alle precedenti esperienze di governi “tecnici”, ma anche per capire da dove un governo Draghi potrà trarre la sua legittimità d’azione, è utile gettare uno sguardo oltralpe. In realtà, inteso come governo di power sharing, il nuovo governo non appare come un accidente della storia o un hapax risultato dalle dinamiche idiosincratiche della politica italiana contemporanea. Anzi la pax draghiana – le brevi consultazioni, il via libera dato dai principali partiti, la cooperazione indispensabile delle forze politiche – potrebbe diventare normalità, non solo nel sistema politico svizzero, ma in ogni sistema politico che accettasse di sostituire al principio di concorrenza delle fazioni un principio di collaborazione, oppure, secondo il termine tedesco, di concordanza democratica.

La pax draghiana potrebbe diventare normalità, non solo nel sistema politico svizzero, ma in ogni sistema politico che accettasse di sostituire al principio di concorrenza delle fazioni un principio di collaborazione, oppure, secondo il termine tedesco, di concordanza democratica.

françois hublet

Quando nel 1798 il potere napoleonico impose ai cantoni della Vecchia Confederazione una Repubblica Elvetica sul modello francese, installò ad Aarau un governo di tipo direttoriale, simile a quello dell’effimera prima Repubblica francese. Mentre a Parigi questo modello di governo, nel quale il potere esecutivo e le funzioni di capo dello Stato venivano esercitate in modo collegiale da un piccolo numero di magistrati, verrà abbandonato l’anno seguente a favore del consolato voluto dallo stesso Bonaparte, in Svizzera è sopravvissuto fino ad oggi, sotto il nome di Consiglio federale, un esecutivo policefalo composto di sette membri, con una presidenza di turno annuale. Dal 1948, la cosiddetta “formula magica”, un accordo informale tra le forze parlamentari, stabilisce la sua composizione: due seggi rispettivamente per il primo, il secondo e il terzo e partito con più voti alle camere, e un solo seggio per il quarto partito. In questo modo, fin dal 1961, gli stessi quattro partiti – socialisti, liberali, cristiani-democratici e l’ex-partito agrario, ormai diventato la principale forza di destra populista – hanno di fatto dominato la politica svizzera, formando una stretta e perpetua “coalizione” di governo.

Nel caso svizzero, tuttavia, persino l’idea di una “grande coalizione” dei maggiori partiti sul modello tedesco o austriaco è impropria. La distribuzione del potere esecutivo tra esponenti dei quattro partiti non richiede nessuna convergenza programmatica tra di loro, e non appiana le loro divergenze. Al di fuori delle mura del Consiglio Federale, i partiti combattono per le proprie idee, si oppongono l’uno all’altro in quattro votazioni annuali e numerose elezioni locali e cantonali, a volte con una certa violenza. All’interno dell’istituzione, però, il principio di collegialità e lo spirito di “concordanza” che caratterizzano il sistema politico svizzero esigono decisioni comuni. I sette consiglieri federali, praticamente inamovibili (i loro mandati vengono rinnovati quasi sistematicamente dal parlamento, che nel frattempo non può rimuoverli con un voto di sfiducia), godono di una grande indipendenza e si vedono costretti a lavorare insieme. Ciò nonostante, i quattro partiti rappresentati al governo non costituiscono nessuna “maggioranza” formata sulla basi di un accordo di governo formalizzato, e quelli non rappresentati non sono l’“opposizione”. Invece, il governo, come il parlamento, sono luoghi di compromesso e di discussione.

Questo sistema di power sharing potrebbe, per certi aspetti, apparire impraticabile o antidemocratico a chi è sempre stato abituato alla democrazia “di concorrenza” che rappresenta il modello dominante nelle democrazie parlamentari europee. L’esempio di ciò che molto probabilmente fu la più grave crisi della politica svizzera contemporanea, avvenuta nel 2007, ci fornisce un ottimo esempio della resilienza di quel modello, ma anche del fatto che, per molti svizzeri, è precisamente la concordanza a garantire la stabilità del paese e la solidità del suo sistema democratico.

Nel dicembre del 2007, Christoph Blocher, Consigliere federale, imprenditore multimiliardario ma sopratutto rappresentante dell’ala più radicale dell’Unione Democratica di Centro (nazional-conservatore), si candida alla rielezione. Sebbene gli altri partiti non contestino la partecipazione dell’Udc al governo, la figura del suo influente ex-presidente Blocher, autore di numerose campagne populiste e xenofobe che hanno contribuito alla radicalizzazione del suo partito, e che, nonostante la sua carica di Consigliere federale, si comporta in parlamento da capo dell’opposizione, suscita forti tensioni.

Avviene così un evento unico nella storia recente della Svizzera: alcune ore prima del voto del parlamento, socialdemocratici, verdi, democratici cristiani e verdi-liberali si mettono d’accordo per impedire la sua rielezione. Al suo posto, eleggono la grigionese Eveline Widmer-Schlumpf, anch’ella membro dell’Udc, ma nettamente più moderata. Widmer-Schlumpf accetta la carica, causando pochi mesi dopo l’esclusione dall’Udc dell’intera sezione grigionese del partito e la fondazione di una nuova formazione, il Partito Borghese Democratico, di cui farà parte anche l’allora secondo Consigliere federale uscente dell’Udc, e che nel 2021 si fonderà con altri partiti di centro. Widmer-Schlumpf, apprezzata per la sua competenza e la sua capacità di dialogo, verrà rieletta nel 2011 contro i voti dell’Udc di Blocher. Pere circa un anno, nel 2008, l’Udc si dirà ufficialmente “partito di opposizione”. Abbandonerà presto anche questa strategia dopo l’elezione al Consiglio federale del suo presidente Ueli Maurer, amico fedele di Blocher: l’intermezzo “concorrenziale” non è durato più di un anno, e né il partito populista, più diviso che mai, né il suo potente ex-capo, sono riusciti a trarne alcun vantaggio elettorale.

Il caso Blocher illustra la solidità e il primato del power sharing nella cultura politica svizzera. Il “consociativismo” svizzero, come viene chiamato, in senso puramente descrittivo, nel gergo della scienza politica contemporanea, è più di un habitus politico-culturale che rende possibile ampie coalizioni di governo nonostante le divisioni linguistiche, religiose e ideologiche, come l’ha teorizzato Arend Lijphart ¹. A differenza del Belgio, dei Paesi Bassi o del Lussemburgo, anche loro archetipici Stati “consociativi”, nel sistema svizzero la collaborazione di tutte le forze politiche è pienamente istituzionalizzata. Le coalizioni politiche non esistono, e non c’è nessun gruppo di opposizione in parlamento. In luogo del solito Konkurrenzsystem, troviamo ciò che la scienza politica in lingua tedesca chiama un Konkordanzsystem, un sistema di concordanza tra i partiti ².

Nel sistema svizzero la collaborazione di tutte le forze politiche è pienamente istituzionalizzata. Le coalizioni politiche non esistono, e non c’è nessun gruppo di opposizione in parlamento. In luogo del solito Konkurrenzsystem, troviamo ciò che la scienza politica in lingua tedesca chiama un Konkordanzsystem, un sistema di concordanza tra i partiti

françois hublet

Lo stesso modello consociativo vale anche per i governi dei ventisei cantoni svizzeri, i cui membri, eletti a titolo personale secondo un sistema sia maggioritario sia proporzionale, rappresentano i maggiori partiti locali. Così del Consiglio di Stato del Canton Ticino fanno attualmente parte un socialista, un democratico-cristiano, un liberale radicale e due membri della Lega dei ticinesi, ideologicamente vicina all’omonimo partito italiano. Gli esempi fuori della Svizzera e di due stati federati dell’Austria (Bassa ed Alta Austria) sono invece pochi, ma il funzionamento della Commissione europea sembra, con certe restrizioni (legate in particolare al meccanismo indiretto delle nomine e al suo carattere misto di organo politico-amministrativo), poter essere paragonato a quello direttoriale che prevale a Berna.

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Si è detto e scritto che questo governo è stato reso necessario dal fallimento della politica. Mi sia consentito di non essere d’accordo. Nessuno fa un passo indietro rispetto alla propria identità ma semmai, in un nuovo e del tutto inconsueto perimetro di collaborazione, ne fa uno avanti nel rispondere alle necessità del Paese[.]

Mario Draghi, discorso al Senato della Repubblica, 17 febbraio 2021

Vediamo adesso il nuovo governo Draghi. Otto ministri indipendenti, quattro pentastellati, tre forzisti, tre leghisti, tre democratici, una renziana, e un membro di Articolo Uno. Tra gli indipendenti, una ex-ministra del Conte II (Lamorgese), uno del governo Letta (Giovannini), un ex-assessore nella giunta regionale dell’Emilia Romagna (Bianchi), due alti funzionari (Cartabia, Franco), due ricercatori (Cingolani, Messa) e un imprenditore (Colao). La varietà dei profili riflette quella della Camera dei deputati, eccetto la non-partecipazione dei Fratelli d’Italia, e i veri “tecnici” senza esperienza politica sono solo cinque su venti. Il governo viene sostenuto da partiti che, secondo gli ultimi sondaggi, rappresentano tra il settanta e l’ottanta percento delle intenzioni di voto. Pertanto, come hanno giustamente sottolineato Gressani e Alemanno sul Grand Continent, il governo Draghi, a differenza di quello guidato da Mario Monti nel periodo 2011-2013, non può essere propriamente qualificato come governo tecnico. L’autorità del nuovo Presidente del Consiglio tiene insieme partiti che possono contare sui propri ministri per far valere all’interno del governo le loro posizioni politiche, invece di dovere appoggiare da fuori, come lo fecero nel 2011, un governo dei tecnici privo di legittimità democratica. Per tutte queste ragioni, se l’esecutivo guidato dall’ex-presidente della Bce si può certamente definire “istituzionale”, è fuori luogo vederci un governo “tecnico”.

Ma il nuovo governo non è nemmeno un “governo di unità nazionale”. Certo, c’è la pandemia, e con essa la crisi esistenziale che, nella mitologia dello Stato-nazione occidentale, giustificherebbe l’unità tra i partiti. Però l’unità tra i partiti non c’è. Non c’è una sola linea comune, non c’è un’unica causa da difendere, e del resto la crisi stessa non è propriamente “nazionale”.

In questo senso, notiamo ovvie somiglianze tra il governo Draghi e il sistema di concordanza svizzero. Ovviamente, sono nella maggior parte fortuite. Nessuno ha mai voluto importare il modello svizzero a Roma, e nessuno ce lo importerà. Per diverse ragioni, tuttavia, a Roma come a Berna e a Bellinzona i principali partiti del parlamento siedono insieme al governo e condividono le responsabilità esecutive. Lo Stato italiano non ha certo voluto questo nuovo modello; l’ha instaurato quasi involontariamente, ha lasciato che la tendenza pendesse in favore della concordanza per mancanza di altre alternative, ma di fatto si trova costretto a sperimentarla. Anche la Germania non ha “voluto” le sue Grandi e Grandissime coalizioni. Però la situazione italiana contemporanea, con il suo “governo di tutti”, appare ancora più radicale.

Per diverse ragioni, a Roma come a Berna i principali partiti del parlamento siedono insieme al governo e condividono le responsabilità esecutive. Lo Stato italiano non ha certo voluto questo nuovo modello; l’ha instaurato quasi involontariamente, ha lasciato che la tendenza pendesse in favore della concordanza per mancanza di alternative, ma di fatto si trova costretto a sperimentarla.

fraNçois hublet

Avendo ora a disposizione, con il “consociativismo” svizzero, un modello storico-politico a cui è possibile paragonare  il nuovo esecutivo italiano, possiamo analizzare le principali sfide che il nuovo Presidente del Consiglio e i suoi ministri dovranno fronteggiare nei prossimi mesi.

In primo luogo, ci sono le difficoltà inerenti al Konkordanzsystem: il bisogno di un’intensa comunicazione interna, l’assoluta necessità della collegialità, l’indispensabile indipendenza dei ministri rispetto alle proprie forze politiche e ai capi partito. Quest’ultimo punto potrebbe essere particolarmente critico in un paese nel quale un solo capo partito è riuscito, quasi per capriccio, a far cadere un governo più o meno funzionale in mezzo a una storica emergenza sanitaria.

Per funzionare, un governo di consenso richiede la piena solidarietà di tutti i suoi membri, se necessario anche contra la volontà dei loro propri partiti. Tutti devono difendere le scelte dell’esecutivo, non come proprie, ma come risultanti da un compromesso negoziato tra le forze in esso rappresentate. Solo questo permette al governo di prendere misure che godono di un alto livello di accettazione sia tra i parlamentari che tra i cittadini. Nello stesso tempo, la relativa indipendenza dei ministri rende possibile la contestazione attiva delle decisioni del governo da parte di alcuni esponenti degli stessi partiti da cui provengono. In Svizzera, l’Udc, rappresentata al governo da due Consiglieri federali, ha appena lanciato una grande campagna pubblica contro il lockdown ordinato dal governo federale; questo viene tollerato finché i due suddetti Consiglieri federali non smetteranno, nelle loro attività istituzionali, di difendere la linea ufficiale.

Il dibattito permanente (all’interno del governo, in parlamento nonché nello spazio pubblico) è quindi parte integrante del power sharing, che non può consistere in un’armonizzazione al ribasso dei programmi o in un attendismo degno di un governo d’affari correnti. Però gli indispensabili conflitti che danno vita al dibattito democratico devono avvenire per la maggior parte alla vista dei cittadini e in un permanente dialogo con essi, dato che questi conflitti non possono manifestarsi in maniera così chiara nel gioco parlamentare. Nel caso italiano, sembrerebbe interamente irrealistico chiedere la fine degli scontri ideologico-politici tra le diverse forze politiche, particolarmente quelle più radicali. Potrebbe invece risultare molto più produttiva l’instaurazione di una chiara linea di condotta che da un lato esiga da parte dei ministri un’attitudine costruttiva nella gestione degli affari del governo, e dall’altro permetta esplicitamente una concorrenza illimitata tra i partiti fuori di esso. Così si potrebbero accettare le manifeste divisioni tra le forze politiche nel rispetto delle norme di un’autentica democrazia deliberativa, senza per questo dover rinunciare alla condivisione delle responsabilità governative.

Il dibattito permanente è quindi parte integrante del power sharing, che non può consistere in un’armonizzazione al ribasso dei programmi o in un attendismo degno di un governo d’affari correnti. Però gli indispensabili conflitti che danno vita al dibattito democratico devono avvenire per la maggior parte alla vista dei cittadini e in un permanente dialogo con essi.

françois hublet

Oltre alle difficoltà inerenti alla teoria consociativa ³, ci saranno comunque delle sfide più idiosincratiche, risultanti dalla “transizione” brutale e temporanea del sistema politico italiano da un regime concorrenziale a uno consensuale. In particolare, si possono identificare due tipi di sfide: istituzionali e culturali.

Sul piano istituzionale, ovviamente, la Costituzione italiana non è stata concepita al fine principale di facilitare la condivisione dei poteri tra i partiti. La carica di Presidente del Consiglio, generalmente attribuita al capo del più grande partito della maggioranza, non è quella di un capo conciliatore, un ruolo che spetta più spesso al Presidente della Repubblica. Secondo la Costituzione italiana, il Presidente del Consiglio non è, come il Presidente della Confederazione svizzera, un primus inter pares; a lui tocca “promuovere e coordinare le attività dei ministri”, nonché “dirigere la politica generale del Governo”, non negoziare giorno per giorno un difficile equilibrio tra le loro posizioni. Però Draghi, al contrario dei suoi nuovi ministri e per quanto grande sia la sua autorità morale e intellettuale, non può contare a titolo personale su nessuna legittimità democratica, non può appoggiarsi su nessun accordo di governo firmato dagli altri capi partito, e quindi non può realmente “dirigere” questo governo così frastagliato. Deve piuttosto agire da creatore di consenso all’interno del governo, malgrado l’incarico costituzionale che ne fa il capo; l’equilibrio sarà certamente difficile da mantenere. Anche in parlamento le prassi dovranno rinnovarsi nei prossimi mesi per permettere la coesistenza governativa senza rimuovere ogni possibilità di dibattito. E naturalmente ci sarà sempre la spada di Damocle, il rischio di un voto di sfiducia, inesistente nel sistema svizzero, o di una nuova crisi “in stile renziano” che potrebbe mettere a rischio l’unità del governo.

Ma in realtà le sfide maggiori saranno probabilmente quelle culturali. Come affrontarsi, come parlarsi in parlamento senza maggioranza e senza opposizione? Come creare un consenso tra vecchi nemici, tra partiti da sempre abituati a non dover mai governare insieme? Anche qui va sottolineato che, in un sistema di power sharing, non serve a niente cercare di appianare o negare le divergenze; anzi, servono “dissidi incrociati” (cross-cleavages), cioè multiple linee di conflitto tra i diversi partiti, per arrivare a compromessi. Un sistema consensuale accetta questi dissensi e li sfrutta per creare varie alleanze ad hoc su diversi temi, in modo che nessun partito, sentendosi escluso dal processo decisionale, possa avere un interesse ad abbandonare la ricerca del consenso. Per riuscirci, il banchiere Draghi, l’uomo che salvò l’euro tramite il bluff magistrale del “whatever it takes”, dovrà usare tutta la sua forza di persuasione e la sua lunga esperienza di negoziatore.

Un sistema consensuale accetta i dissensi e li sfrutta per creare varie alleanze ad hoc su diversi temi, in modo che nessun partito, sentendosi escluso dal processo decisionale, possa avere un interesse ad abbandonare la ricerca del consenso.

françois hublet

Concluderemo questo articolo con una brevissima discussione normativa. Nelle democrazie occidentale, i governi tecnici, e soprattutto quelli formati per mancanza di una credibile coalizione politica, vengono sempre considerati anomalie del sistema democratico. Ma cosa dire di un governo di tutti i partiti? Sarebbe anch’esso una negazione della democrazia? L’esempio svizzero ci dimostra che non è così. La concordanza non è meno democratica della concorrenza, e in Svizzera è quasi l’“opposizione” a venire considerata antidemocratica. La difficoltà, quindi, non è nel giustificare il carattere democratico del nuovo governo, come se si trattasse di una regressione  da nascondere: è nel riuscire la transizione pratica e culturale verso una nuova organizzazione delle prassi politica che renda possibile una più ampia collaborazione tra i partiti. In breve: il nuovo governo gode di legittimità normativa; gli manca soltanto la legittimazione culturale.

Ma forse è possibile andare oltre. Se il parlamentarismo italiano nella sua forma tradizionale – cioè concorrenziale – è in crisi, e se, a più lungo termine, non ci sono più prospettive di un governo europeista e progressista in Italia senza un amplissimo accordo almeno tra i partiti del centrosinistra, i Cinque stelle e le forze moderate del centrodestra; se, a farla breve, nei prossimi anni la destra nazionalista dovesse ottenere risultati tali da bloccare ogni tentativo di coalizione senza partecipazione di Lega e FdI, ma senza necessariamente ottenere la maggioranza assoluta dei voti, varrebbe la pena di considerare l’opzione di prolungare l’esperienza di un “governo di tutti i partiti” al di là delle prossime elezioni. Anche, se necessario, con il centrodestra al completo e una figura neutra alla Presidenza. Le alternative – o nessun governo, o un governo sovranista con Salvini e Meloni alla guida – non sono certamente preferibili.