Le vie della potenza europea

Per l’Europa, la ricerca della potenza, cosí come l’affermazione della sovranità che spesso vi è associata, è una ricerca incerta, che richiede domande e una molteplicità di punti di vista.

La potenza europea: la fine di una rimozione?

È noto che la Comunità Europea non è nata da un desiderio di potenza. Al contrario, i suoi fondatori volevano combattere qualsiasi rischio che un tale desiderio riemergesse in Europa. Questo è il punto di partenza del tentativo di Pascal Lamy di “definire la sovranità europea“; solidarietà di fatto e integrazione economica erano le leve per “reprimere la logica della potenza”. La priorità data alla creazione del mercato comune, poi al mercato unico e all’abolizione delle frontiere interne, ha ridotto a lungo l’azione esterna europea alla ricerca dell’apertura dei mercati e ad azioni di solidarietà con il mondo in via di sviluppo, lontano da un’affermazione geostrategica. La scelta della grande maggioranza degli Stati membri di affidarsi a un’altra alleanza per assicurare la loro difesa non ha permesso di fare della sicurezza comune una questione di affermazione collettiva europea. L’ex presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker condivide questa osservazione. L’incertezza  deliberata della frontiera esterna, che è stata spostata tramite successivi allargamenti, ha ostacolato l’emergere di un’identità collettiva. Infine, a Bruxelles è persistita a lungo la convinzione di un avvento universale della democrazia liberale in coppia con l’economia di mercato, e dello sviluppo ineluttabile perché auspicabile della regolamentazione multilaterale, percepita come l’estensione naturale della regolamentazione europea per legge (Jacques Toubon e Jean-Yves Heurtebise, “L’Europe somnambule dans l’insoutenable légèreté du monde“).

Tante scelte deliberate e in parte superate, e tante delusioni subite, con la logica della cooperazione che cede il passo a quella della potenza, da richiedere oggi un vero e proprio “cambio di paradigma” (Gilles Briatta, “Le renouveau du débat sur la puissance européenne peut-il aboutir à un changement de paradigme à Bruxelles ?”), tanto più difficile da operare quanto più le realtà vengono a scontrarsi frontalmente con il fondamento della costruzione europea.

Le forme di potenza sono oggi plurali (questo numero della Revue européenne du droit ne propone diverse letture: Pierre Moscovici, “Penser et construire l’Europe puissance” ; Raphaël Glucksmann, “La volonté de puissance” ; Arancha Gonzalez Laya, “Interdipendenza, resilienza e narrazione: la geopolitica europea nel XXI secolo“; Alberto Alemanno e Kalypso Nicolaïdis, “Europe Puissance Citoyenne”. Si tratta di tutte le aree in cui le nazioni e i raggruppamenti regionali competono, si scontrano o talvolta cooperano: standard tecnici, regole di concorrenza, obblighi legali per proteggere l’ambiente o il clima, principi relativi alla protezione dei diritti individuali e delle libertà pubbliche, ecc. 

Queste sono anche le leve attraverso le quali l’Unione Europea può avere l’ambizione di agire e imporsi: proiezione internazionale dei suoi standard, accordi di partenariato, strumenti per difendere l’accesso al suo mercato interno, ecc. 

Cosa intendiamo per “sovranità europea”?

In tutti i casi, si tratta di determinare a quali condizioni e in che modo l’Europa può essere “sovrana”, cioè decidere da sola, per sé e nel proprio interesse, nei settori che considera essenziali per la sua identità, la sua prosperità, la sua sicurezza e il benessere dei suoi cittadini. Questa “sovranità” dell’Europa e dell’Unione non può essere astratta e generale, se non altro perché la sua stessa esistenza deriva dalla scelta degli Stati che la compongono di conferirle delle competenze, che essi determinano con l’accordo comune delle loro sovranità congiunte. È importante, sia per la credibilità dell’idea di una “Europa sovrana”, sia per la sua accettabilità da parte di coloro che coltivano la nostalgia delle vecchie speranze federali, o al contrario provano una certa diffidenza nei loro confronti, qualificare e specificare ciò che intendiamo per sovranità, come fanno Sergio Fabbrini (“L’avenir de l’Europe, une alternative fédérale à la différenciation“), Signe Larsen (“Promesses et Périls de l’Europe“) ed Etienne Pataut (“La nationalité étatique au défi du droit de l’Union“). Può essere (e senza dubbio, pensata in questo modo, riceverebbe l’adesione di un grande numero di persone) allo stesso tempo tecnologica, digitale, monetaria, energetica, climatica, normativa… 

È più difficile che si esprima e si imponga in termini di circolazione delle persone, come la crisi migratoria del 2015 ha mostrato chiaramente (Lilian Tsourdi, “Déficit de solidarité, recul des protections et déplacement des frontières : l’avenir de l’asile de l’UE”), protezione, sicurezza e soprattutto difesa. Ma sarebbe un peccato se la confusione mantenuta da alcuni o la riduzione operata da altri tra potenza e forza militare ci portasse ad abbandonare del tutto la ricerca della potenza: per ottenere il consenso, la potenza deve essere mirata, caratterizzata e delimitata. 

Una “potenza normativa”: l’Unione è all’altezza del compito?

Non essendo ancora un’Unione politica, né tanto meno un’Unione della difesa, l’Europa rimane un’Unione di regolamentazione. La capacità di produrre norme giuridiche e di imporsi attraverso il diritto rimane la sua vocazione eminente. Un periodo di moderazione, o addirittura di disimpegno, può essere stato necessario dopo gli anni di bulimia normativa e di armonizzazione richiesti dal completamento del mercato interno. Ma nuovi campi richiedono ora regole e organizzazione comuni, dall’economia digitale (Joëlle Toledano e Jean Cattan, “ILe Digital Market Act permettra-t-il à l’Europe de prendre le pouvoir sur les GAFA ?; Hubert Tardieu e Boris Otto, “Souveraineté digitale : Puissance européenne pour les Données et le Cloud, in varietate concordia“; Brad Smith, “Stiamo entrando in una nuova era”, una conversazione con Brad Smith“) alle questioni industriali (Jacques-Philippe Gunther, “Quel équilibre entre recherche d’une concurrence parfaite et développement de l’industrie européenne“; Philippe Dupichot, “Dessiner un droit des affaires communs“) e alle questioni sociali legate alle politiche climatiche (Suzanne Kingston, “La démocratisation de la gouvernance européenne de l’environnement : rendre le droit européen de l’environnement plus efficace“, Corinne Lepage, “Justice climatique en Europe : le rôle croissant des juges”?). 

Necessari per l’Europa stessa, queste nuove regolamentazioni sono anche un’opportunità per proiettare il potere attraverso l’esportazione e la diffusione degli standard europei. Laurent Cohen-Tanugi fa il punto della situazione e propone delle prospettive, mentre Danny Busch si chiede se la definizione di standard globali di sostenibilità sia davvero alla portata dell’Europa. Perché la fecondità di questo processo non può nascondere le crescenti difficoltà che l’Europa può incontrare nel perseguire questo cammino. In particolare, l’Europa non è più apripista o da sola in molte attività di standardizzazione, soprattutto nell’economia digitale, dove anche Cina e Corea si stanno affermando come produttori di standard. Questa competizione per gli standard può solo aumentare, in un contesto in cui la quota dell’Europa nell’economia mondiale si erode.

Il diritto europeo è in pericolo?

In quanto unione normativa e soprattutto costruzione giuridica, l’Unione ha stabilito, dopo un breve periodo di avvicinamento, il primato del diritto europeo sul diritto nazionale come pietra angolare del suo edificio (Bruno Lasserre, “Les juges nationaux et la construction européenne: unis dans la diversité“). E non è contestabile che l’integrità del mercato unico dipende dall’unità di interpretazione e attuazione del diritto europeo, anche da parte dei tribunali nazionali, sotto la supervisione di un unico tribunale, la Corte di giustizia dell’Unione europea. Tuttavia, secondo il commissario europeo Didier Reynders, “siamo di fronte a un problema sistemico piuttosto che a violazioni isolate del diritto europeo“. A questo proposito, i contributi di questo numero ricorderanno i momenti di tensione a cui l’articolazione tra il diritto europeo e il diritto nazionale, e il rapporto tra la CGUE e le corti supreme degli Stati membri, possono aver dato origine. Gli eventi recenti sono stati segnati da nuovi episodi, che hanno coinvolto sia gli Stati membri fondatori (la Germania e la Corte di Karlsruhe, il Conseil d’État in Francia) che i membri più recenti (Ungheria, Polonia). 

È importante distinguere tra i vari casi, in particolare a seconda che facciano o meno parte di una politica deliberata per sfidare l’ordine giuridico europeo. Tuttavia, questi casi giustificano alcune osservazioni convergenti.

– Per quanto necessario al funzionamento stesso dell’Unione, all’integrità del suo mercato e alla sua credibilità come “potenza normativa”, il primato del diritto europeo non è da dare per scontato in un’entità che non è e non pretende di essere uno Stato federale, e all’interno della quale i “padroni dei trattati”, secondo l’espressione preferita dal Tribunale di Karlsruhe, restano i soli Stati membri. La relazione tra il diritto europeo e l’ordine interno degli Stati è particolarmente sensibile quando riguarda la norma costituzionale di uno Stato, o coinvolge la relazione tra la CGUE e le corti supreme nazionali. Ciò richiede equilibrio, senso del compromesso e dialogo, anche tra i giudici interessati, altrimenti può portare a reazioni incontrollabili (Guy Canivet, “Constitution française et droit de l’UE, approche par la complexité des rapports de puissance juridique“). Questo è particolarmente necessario quando gli interventi della CGUE la portano a muoversi nel campo della sicurezza e della difesa, dove l’Unione non gode di una competenza indiscutibile, e avrebbe molto da perdere se fosse identificata soprattutto come un potere di impedire agli Stati di agire in questi settori.

– La nozione di stato di diritto attraversa i dibattiti odierni sulla natura dell’ordinamento giuridico comunitario, il primato del diritto europeo e le richieste fatte ai singoli Stati membri (Francesco Martucci, “Primauté, identité et ultra vires : forger l’Union par le droit sans anéantir l’Etat de droit“, Marlène Wind, “La réaction contre le constitutionnalisme européen : pourquoi nous ne devrions pas suivre la contre-vague identitaire“). Non può che essere centrale, per un’entità fondata sul diritto e sul rispetto delle sue regole. Tuttavia, la sua definizione rimane incerta, anche se l’espressione è sancita come uno dei fondamenti dell’Unione, secondo i termini dell’articolo 2 del trattato sull’Unione europea. L’articolo afferma che lo stato di diritto è uno dei “valori” dell’Unione, “comune agli Stati membri”, ma che non è lo stesso della democrazia o del rispetto dei diritti umani. Le aspettative in questo settore sono quindi in parte soggettive e cambiano a seconda dei tempi e delle circostanze, ma oggi sono una priorità assoluta.

Allo stesso tempo, un altro concetto, il principio di sussidiarietà, che è stato introdotto con il Trattato di Maastricht nel 1992 e che fino a pochi anni fa nominava il discorso politico sull’Unione – non solo tra i suoi oppositori – è praticamente scomparso dal dibattito. Tuttavia, le scelte politiche o le preferenze collettive nazionali, ad esempio nel campo del diritto di famiglia, che solo 20 anni fa erano considerate come evidentemente rientranti nella sussidiarietà, tendono oggi ad essere impostate come parti essenziali del patto costituzionale comune, al prezzo di tensioni con quegli Stati membri o maggioranze politiche che non vi aderiscono.

Allo stesso modo, la divisione, che deve assolutamente essere stabilita, tra l’indipendenza della giustizia, che è un principio essenziale dell’ordinamento giuridico comunitario, e il riconoscimento della piena competenza di ogni Stato nell’organizzazione del suo sistema giudiziario, guadagnerebbe ad essere chiarita dal principio di sussidiarietà, che, secondo il trattato, è vincolante per tutte le istituzioni dell’UE, compresa la Corte di giustizia. In altre parole, il necessario rispetto dello stato di diritto non preclude il dialogo o le sfumature.

Il terzo numero della Revue européenne du droit è disponibile in francese e in inglese sul sito del Groupe d’études géopolitiques.