Wie man Risiken entschärft: Die wirtschaftliche Sicherheit Europas in einer Welt der Interdependenz

Innerhalb von nur 15 Jahren wurde Europa mit einem Finanzschock konfrontiert, der seinen Ursprung in den Vereinigten Staaten hatte, mit einem Pandemieschock, der seinen Ursprung in China hatte, aber von überall her hätte kommen können, und mit einem Energieschock, der durch Russlands Einmarsch in der Ukraine ausgelöst wurde. Diese Ereignisse haben dazu geführt, dass die Abwägungen zwischen Effizienz und Sicherheit, die sich aus der internationalen Integration und insbesondere aus der Spezialisierung des internationalen Handels und der Anfälligkeit globaler Lieferketten ergeben, neu untersucht werden.

Wirtschaftswissenschaftler und politische Entscheidungsträger machen sich seit langem Sorgen über ähnliche Zielkonflikte. Auf der grundlegendsten Ebene ergeben sich solche Zielkonflikte aus dem üblichen Spannungsverhältnis zwischen Wachstum und Wirtschaftskrisen: höheres Wachstum geht oft mit größerer Instabilität einher. Die Regulierung der Finanz- und Produktmärkte kann beispielsweise finanzielle oder ökologische Risiken verhindern oder abmildern, was jedoch den Markteintritt und das Wachstum von Unternehmen bremst. Ebenso kann in offenen Volkswirtschaften die Integration von Handel und Finanzen dem Wachstum förderlich sein, aber die Volkswirtschaften auch importierten Schocks aussetzen. 

Die jüngsten Bedenken unterscheiden sich in zweierlei Hinsicht von diesen Standardbeschäftigungen ¹.

Erstens beziehen sich wirtschaftliche Risiken in zunehmendem Maße nicht nur auf Krisen oder Schocks, sondern auf vorsätzliche wirtschaftliche Nötigung durch ausländische Regierungen oder sogar nichtstaatliche Einheiten (wie kriminelle Gruppen). Dies ist wahrscheinlich der Grund, warum der Begriff „Sicherheit“ — im Gegensatz zu „Stabilität“ oder „Widerstandsfähigkeit“ — populär geworden ist, um die Abschwächung wirtschaftlicher und nicht nur nationaler Sicherheitsbedrohungen zu beschreiben. Ein Grund für die Besorgnis über wirtschaftlichen Zwang ist, dass China, ein zunehmend mächtiges und autoritäres Land, als Reaktion auf politische Maßnahmen von Handelspartnern regelmäßig Zwang ausübt — z. B. Australiens Forderung nach Untersuchungen über den Ursprung der COVID-19-Pandemie und Litauens Entscheidung, Taiwan die Eröffnung einer Vertretung in Vilnius ² zu gestatten. Doch die Sorge gilt nicht nur China: Die Politik von Präsident Trump zwischen 2017 und 2020 hat gezeigt, dass selbst der engste Verbündete versucht sein kann, seine Marktmacht und seine Kontrolle über die technischen und finanziellen Infrastrukturen der Globalisierung auszunutzen. Die Möglichkeit einer zweiten Amtszeit von Trump führt nun zu Überlegungen darüber, dass sich Europa auf ein solches Risiko vorbereiten muss ³.

Zweitens konzentrierten sich die jüngsten Bedenken eher auf handelsbezogene als auf finanzielle Anfälligkeiten. Dies spiegelt die Tatsache wider, dass handelsbezogene Anfälligkeiten infolge der Spezialisierung und der Anfälligkeit globaler Lieferketten, die die Effizienz maximieren, aber um den Preis versteckter Anfälligkeiten, an Bedeutung gewonnen haben. Der hohe Stellenwert der Handelssorgen könnte aber auch eine eher kurzsichtige Argumentation widerspiegeln, da die letzten zwei oder drei externen Schocks, die Europa (und in geringerem Maße auch die USA) erlitten haben, handelsbezogen waren: Unterbrechungen der Lieferketten im Zusammenhang mit COVID-19 und Energiepreisschocks nach dem russischen Einmarsch in der Ukraine. 

Im Einklang mit dieser Sorge konzentrieren wir uns hauptsächlich auf die handelsbezogene außenwirtschaftliche Sicherheit. Das soll nicht heißen, dass sich Europa keine Sorgen um die finanzielle Sicherheit machen muss. Anders als bei der handelsbezogenen Sicherheit sind die finanziellen Risiken jedoch nach wie vor hauptsächlich finanzieller Art und hängen eher mit Schocks und finanziellen Anfälligkeiten als mit Zwang zusammen. Soweit finanzielle Nötigung ein ernsthaftes Problem darstellt, ist sie vor allem auf eine potenzielle Quelle zurückzuführen: die Vereinigten Staaten, falls Präsident Trump zurückkehrt. Im Gegensatz dazu sind handelsbezogene externe Sicherheitsrisiken allgegenwärtig. 

Die jüngsten Bedenken eher auf handelsbezogene als auf finanzielle Anfälligkeiten.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

In diesem Policy Brief versuchen wir, zwei wichtige Fragen zu beantworten. Erstens: Wie sollten handelsbezogene Schwachstellen identifiziert werden, und welche Handelsbeziehungen machen Europa besonders anfällig für Schocks und Nötigung? Zweitens: Wie können diese Anfälligkeiten verringert werden, während gleichzeitig die Kosten des „De-Risking“ und die Wahrscheinlichkeit unbeabsichtigter Folgen minimiert werden? 

Vier solcher potenziellen Kosten kommen in den Sinn:

• Verzicht auf einen Teil der Gewinne aus Handelsspezialisierung und Handelsoffenheit. Dies könnte sich nachteilig auf das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit Europas auswirken, die von der Exportspezialisierung und der Einfuhr von Rohstoffen und Zwischenprodukten abhängen, die billiger sind, als sie im Inland produziert werden können — wenn überhaupt. Auch könnte es schwieriger werden, die Ziele der Emissionsreduzierung zu erreichen, da die Kosten für den Übergang zu erneuerbaren Energiequellen steigen. Dies wiederum könnte die sozialen und politischen Spaltungen im Zusammenhang mit den Klimaschutzmaßnahmen verschärfen. 

• Sie werden anfälliger für inländische Schocks wie Naturkatastrophen, Epidemien und hausgemachte Finanzkrisen — und ganz allgemein für alle Schocks, deren Folgen durch den internationalen Handel und/oder Kapitalströme gemildert werden könnten.

• Beeinträchtigung der internationalen Zusammenarbeit. Dies könnte die Zusammenarbeit der Europäischen Union mit China in wichtigen Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse, wie z. B. der Eindämmung des Klimawandels, sowie die Einhaltung der Regeln des multilateralen Handelssystems betreffen. Ungeachtet des Schadens, den die Welthandelsorganisation im letzten Jahrzehnt erlitten hat, werden diese Regeln nach wie vor weitgehend eingehalten ⁴. Ein aggressives „De-Risking“ der europäischen Handelsbeziehungen durch handelspolitische Instrumente und Subventionen könnte protektionistische Reaktionen der Handelspartner auslösen, insbesondere wenn die Maßnahmen gegen die WTO-Regeln verstoßen. Sie könnte auch zu einem Vorwand für Protektionisten in der EU werden, die wirtschaftliche Sicherheitsargumente zur Förderung von Sonderinteressen nutzen könnten.

• Schädigung des Zusammenhalts innerhalb der EU. Die EU-Länder unterscheiden sich in ihren Handelsstrukturen und in ihrer Abhängigkeit von bestimmten Export- und Importmärkten. Infolgedessen können Versuche, das Handelsrisiko zu verringern, für einige Länder Netto-Vorteile und für andere Netto-Kosten mit sich bringen. Wenn die Risikominderung zu einer Quelle der Spaltung wird, kann sie kontraproduktiv sein, da interne Spaltungen in der EU zum Teil das sind, was ein Gegner — sei es China, Russland oder Präsident Trump — versuchen könnte, auszunutzen (und tatsächlich haben diese drei Mächte in der Vergangenheit versucht, Spaltungen auszunutzen).

Der Rest dieses Papiers fasst die Antworten auf diese Fragen so gut wie möglich zusammen und stützt sich dabei auf eine Reihe von Papieren, die von Bruegel und CEPR ⁵ in Auftrag gegeben wurden. In Abschnitt 2 wird definiert, was wir unter wirtschaftlicher Sicherheit verstehen und über welche Risiken wir uns Sorgen machen sollten. In Abschnitt 3 wird erörtert, wie diese Risiken prinzipiell angegangen werden sollten. Welche Handelsbeziehungen erfordern ein De-Risking? In Abschnitt 4 werden die Instrumente erörtert. Wie kann ein Schutz aufgebaut werden, der die Vorteile des Handels bewahrt? Ein abschließender Abschnitt fasst die wichtigsten Erkenntnisse zusammen.

Definition von Risiken für die wirtschaftliche Sicherheit

Wie Bown feststellt ⁶, ist die wirtschaftliche Sicherheit nach wie vor ein neues Konzept. Auf seiner abstraktesten Ebene kann es so definiert werden, dass es sowohl schlechte wirtschaftliche Ergebnisse verhindert als auch sicherstellt, dass im Falle des Eintretens von Risiken der Schaden, den sie verursachen, minimiert wird. Gesellschaften sind sowohl an der Steigerung des erwarteten Wohlstands als auch an der Verringerung seiner Volatilität interessiert. Wirtschaftliche Sicherheit befasst sich mit Letzterem. 

So definiert ist die wirtschaftliche Sicherheit seit Jahrhunderten ein Standardanliegen der politischen Entscheidungsträger — und zwar nicht nur der Wirtschaftspolitiker, da wirtschaftlicher Schaden auch durch „nichtwirtschaftliche“ Schocks wie politische Unruhen und Kriege verursacht werden kann. Der Einsatz staatlicher Maßnahmen zur Bewältigung dieser Probleme, einschließlich der Industrie- und Handelspolitik, ist ebenfalls nichts Neues ⁷. Die Frage ist also, wie sich das Konzept der „wirtschaftlichen Sicherheit“ von dem der „wirtschaftlichen Krisenprävention“ oder der „nationalen Sicherheit“ unterscheidet. In dem Maße, in dem sich die wahrgenommene Art des Risikos und der Risikoausbreitung verändert hat, ist es wichtig zu verstehen, wie sie sich verändert hat, um Doppelarbeit zu vermeiden und eine Überreaktion auf wahrgenommene neue Risiken zu verhindern, wenn die alten Risiken und Risikoausbreitungskanäle möglicherweise noch vorhanden sind.

Wirtschaftswissenschaftler, die sich mit Krisenprävention und -minderung befassen, konzentrieren sich in der Regel auf Risiken und Schwachstellen im Zusammenhang mit dem Finanzsystem oder der Produktionsstruktur. So können beispielsweise Kreditzyklen Länder Finanzkrisen aussetzen, die sich dann international ausbreiten. Die Abhängigkeit von Rohstoffexporten oder -importen setzt die Volkswirtschaften Schwankungen der internationalen Preise und Störungen der inländischen Produktion aus, die von Rohstoffimporten abhängig ist.

Militär- und Sicherheitsexperten machen sich Sorgen über eine andere Art von Bedrohung: Schaden, der von externen Akteuren, in der Regel von Nationalstaaten, aber auch von terroristischen oder kriminellen Organisationen, absichtlich herbeigeführt wird. Murphy und Topel ⁸ erweiterten die Definition der nationalen Sicherheit auf alle „erheblichen Bedrohungen“ für die Sicherheit und das Wohlergehen der Bürger eines Landes, z. B. auch auf nationale Katastrophen und Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit. Bei einer so weit gefassten Definition würde die nationale Sicherheit auch die Vorbereitung auf und den Schutz vor schädlichen Handlungen umfassen, die von ausländischen Regierungen oder nichtstaatlichen Organisationen mit militärischen oder nichtmilitärischen Mitteln durchgeführt werden, einschließlich Wirtschaftssanktionen und Bedrohungen im Zusammenhang mit der physischen und informationellen Infrastruktur.

In jüngster Zeit wird der Begriff „wirtschaftliche Sicherheit“ an der Schnittstelle zwischen nicht-finanziellen Wirtschaftskrisen und nationaler Sicherheit in dem von Murphy und Topel ⁹ definierten weiten Sinne verwendet. Konkret geht es um Schäden, die durch internationale Wirtschaftsbeziehungen — und insbesondere Handelsbeziehungen — verursacht werden, unabhängig davon, ob diese auf exogene Schocks (wie COVID-19-bedingte Handelsunterbrechungen) oder auf vorsätzliche Handlungen ausländischer Regierungen oder Nichtregierungsorganisationen zurückzuführen sind ¹⁰. Diese Risiken sind heute aufgrund der Kombination aus wirtschaftlicher Integration durch Handel und ausländische Direktinvestitionen, Spezialisierung, langen Lieferketten und Akteuren, die bereit sind, über diese Kanäle Zwang auszuüben, besonders relevant. 

In jüngster Zeit wird der Begriff „wirtschaftliche Sicherheit“ an der Schnittstelle zwischen nicht-finanziellen Wirtschaftskrisen und nationaler Sicherheit.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

In diesem Sinne wird der Begriff „wirtschaftliche Sicherheit“ im weiteren Verlauf dieses Papiers verwendet. Nach dieser Definition beinhaltet das Erreichen wirtschaftlicher Sicherheit die Verhinderung und Abschwächung von:

• Unterbrechung kritischer Importe, ob versehentlich oder absichtlich;

• Wirtschaftlichem Zwang durch Beschränkungen oder Boykott bestimmter Exporte, wie es China gegenüber Australien getan hat, oder durch Druck auf ausländische Unternehmen, selbst wenn diese vor Ort produzieren (z. B. durch die Drohung, ihnen den Zugang zum heimischen Markt zu verwehren, durch Beschränkungen der Gewinnrückführung oder durch Enteignung); 

• Eine weitreichende Störung des Welthandels mit makroökonomischen Auswirkungen, z. B. als Folge eines geopolitischen Konflikts, der zu Wirtschaftssanktionen oder einem langwierigen Zollkrieg mit einem wichtigen Handelspartner führt. Zu den Ereignissen, die solche Szenarien auslösen könnten, gehören ein chinesischer Angriff auf Taiwan oder die Wiederwahl von Präsident Trump, die eine drastische Verschlechterung der politischen Beziehungen zwischen den USA und der EU zur Folge hätte. 

Es ist wichtig zu betonen, dass dies eine enge — vielleicht unangemessen enge — Definition von wirtschaftlicher Sicherheit ist, und zwar aus zwei Gründen.

Erstens lässt sie die Möglichkeit wirtschaftlicher Störungen infolge inländischer Schocks außer Acht, die in der Vergangenheit eine der Hauptursachen für Wirtschaftskrisen waren. Daher wäre ein besserer Begriff für die Art der wirtschaftlichen Sicherheitsrisiken, die wir diskutieren, „externe wirtschaftliche Sicherheit“. Diese Terminologie erinnert uns daran, dass es nicht nur Kompromisse zwischen wirtschaftlicher Sicherheit und Wirtschaftswachstum geben kann, sondern auch zwischen externer wirtschaftlicher Sicherheit und Sicherheit vor internen Schocks. Die internationale Integration kann die Gefährdung durch erstere erhöhen, bietet aber Schutz vor letzteren. 

Zweitens lässt die enge Definition externe wirtschaftliche Sicherheitsrisiken über finanzielle Kanäle weitgehend außer Acht. Das internationale Finanzwesen — einschließlich des internationalen Zahlungsverkehrssystems und der Beschlagnahmung von Finanzvermögen, das sich in ausländischen Rechtsordnungen befindet — ist jedoch ein offensichtliches Instrument für wirtschaftlichen Zwang und Wirtschaftssanktionen, wie die G7-Sanktionen gegen Russland seit seiner umfassenden Invasion in der Ukraine zeigen. Der Hauptgrund, warum finanzielle Risiken in der neueren Literatur über die wirtschaftliche Sicherheit Europas keine große Rolle spielen, liegt darin, dass Europa angesichts der Kontrolle, die die USA und ihre Verbündeten über das internationale Finanzwesen ausüben, sehr viel seltener von solchen Sanktionen betroffen sein wird. Dies könnte sich jedoch schnell ändern, wenn Präsident Trump in den Vereinigten Staaten wiedergewählt wird und beschließt, finanziellen Zwang gegen Europa anzuwenden, aus welchem Grund auch immer (z. B. um Europa zu zwingen, seine Außen- oder Handelspolitik an die der Vereinigten Staaten anzugleichen, wie es der Fall war, als die USA EU-Firmen mit „sekundären Sanktionen“ drohten, weil sie gegen die von den USA verhängten Sanktionen gegen den Iran verstoßen hatten).

Eine umfassendere Analyse der wirtschaftlichen Sicherheit Europas sollte solche finanzwirtschaftlichen Risiken und deren Abmilderung berücksichtigen. Der Rest dieses Papiers konzentriert sich vorerst auf handels- und investitionsbezogene Risiken. Diese sind insbesondere für die Beziehungen zu China relevant, könnten aber auch im Falle einer Rückkehr von Präsident Trump und einer Wiederaufnahme der US-Zölle gegen Europa relevant werden, unabhängig davon, ob diese aus merkantilistischen oder politischen Gründen verhängt werden.

Was ist zu vermeiden?

Unternehmen haben Anreize, sich nicht von einem oder wenigen Lieferanten oder Kunden abhängig zu machen, insbesondere wenn diese Lieferanten oder Kunden hohen Risiken ausgesetzt sind, die außerhalb ihrer Kontrolle liegen, einschließlich politisch motivierter Einmischung. Wie Mejean und Rousseaux ¹¹ jedoch festgestellt haben, reicht das private Sicherheitsinteresse der Unternehmen möglicherweise nicht aus, um dem kollektiven Sicherheitsinteresse der EU gerecht zu werden. Unternehmen erkennen oft nicht, inwieweit Zulieferer oder Kunden selbst Risiken ausgesetzt sind, einfach weil sie die gesamte Wertschöpfungskette nicht kennen. Die Unternehmen verinnerlichen auch nicht die potenziellen Kosten der Abhängigkeit von Lieferanten oder Kunden für die gesamte Wertschöpfungskette und letztlich für das Wohlergehen der Bürger. Wenn eine Lieferantenbeziehung ein kritisches Glied in dieser Kette darstellt, können die sozialen Kosten eines Ausfalls dieses Glieds die privaten Kosten für das Unternehmen bei weitem übersteigen. Dieses Argument, das im Großen und Ganzen mit den von Bown ¹² vorgelegten Beweisen übereinstimmt, kann politikgesteuertes De-Risking rechtfertigen. 

Aber welche Bereiche des Handels erfordern ein De-Risking? Wie können politische Entscheidungsträger erkennen, wann Handelsabhängigkeiten übermäßig sind, in dem Sinne, dass die wirtschaftlichen Sicherheitsrisiken des Handels seine Vorteile überwiegen, sowohl für Effizienz und Wachstum als auch als Schutz vor Störungen im Inland? Der ideale Weg zur Beantwortung dieser Frage wäre ein Modell der Handels- und Lieferbeziehungen auf Unternehmensebene, sowohl grenzüberschreitend als auch innerhalb der EU. Das Modell würde „wissen“, wer mit wem Handel treibt, wie bestimmte Inputs in die einzelnen Produktionsstufen gelangen und an wen die Unternehmen verkaufen. Es würde auch über Informationen darüber verfügen, wie einfach es ist, den Lieferanten zu wechseln, wenn ein Lieferant ausfällt oder seine Preise stark anhebt. Ein solches Modell könnte für Stresstests der europäischen Volkswirtschaften in Bezug auf bestimmte Risiken in der Lieferkette oder bei den Kunden verwendet werden. Wenn große Auswirkungen festgestellt werden, könnte das Modell genutzt werden, um Handelsbeziehungen zu identifizieren, die es wert sind, das Risiko zu verringern. Leider gibt es ein solches Modell nicht und wird es aufgrund von Datenbeschränkungen vielleicht auch nie geben. Wir sind daher auf die verfügbaren Informationen angewiesen und sollten das Beste daraus machen.

Leider gibt es ein solches Modell nicht und wird es aufgrund von Datenbeschränkungen vielleicht auch nie geben.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

Kritische Güter und das Risiko einer Importstörung

Angenommen, wir interessieren uns hauptsächlich für die Risiken im Zusammenhang mit Importstörungen. Dies wäre der Fall, wenn die Ausfuhren entweder gut diversifiziert sind oder hauptsächlich in Länder gehen, die man nicht als Hauptverursacher von Schocks ansehen würde. In diesem Fall könnte der folgende Ansatz einen nahen Ersatz für das perfekte Modell darstellen. Unter Verwendung möglichst disaggregierter Daten sollten die Produkte ermittelt werden, bei denen: 

• Ein großer Teil des EU-Verbrauchs hängt von importierten Vorleistungen ab; 

• Das ausländische Angebot an diesen Waren ist stark konzentriert; 

• Es ist schwierig, im Falle einer Unterbrechung alternative Lieferanten zu finden, und

• Eine Unterbrechung der Versorgung wäre mit hohen wirtschaftlichen Kosten verbunden. Im Gegensatz zu Kriterium 3 spiegelt dieses Kriterium die Substituierbarkeit von Produkten entweder beim Verbrauch oder bei der Produktion wider, im Gegensatz zur Substituierbarkeit von Lieferantenbeziehungen. 

Produkte, die alle vier Kriterien erfüllen, wären die besten Kandidaten für ein De-Risking.

Dieser Ansatz, der auf Arbeiten der Europäischen Kommission (2021) aufbaut, beschreibt in etwa den Ansatz von Mejean und Rousseaux (2024). Die wichtigste Neuerung im Vergleich zu den Arbeiten der Kommission und anderer Autoren ist Schritt 3, den sie umsetzen, indem sie Produkte ausschließen, bei denen die „Beziehungsstabilität“ — die typische Dauer der Beziehungen zwischen Unternehmen und Lieferanten — unter einen bestimmten Schwellenwert fällt. Wird der Schwellenwert für die „Beziehungsstabilität“ beispielsweise auf den Median der Stichprobe festgelegt, sinkt die Zahl der Produkte, bei denen die EU als importabhängig gelten sollte, von 378 auf nur 105, und auf nur 49, wenn die 75 Prozent der Produkte mit der geringsten Beziehungsstabilität eliminiert werden (Abbildung 1). Würde man sich nur auf die vorgelagerten Zwischenprodukte konzentrieren — bei denen ein Exportverbot viele Lieferketten betreffen und somit hohe wirtschaftliche Kosten verursachen würde — würde sich die Liste weiter auf nur 21 Produkte reduzieren. Bei 12 dieser Produkte ist der Hauptlieferant China. 

Mejean und Rousseaux schlagen vor, eine kleine Anzahl „kritischer Güter“ hinzuzufügen, die bei unzureichender Versorgung „zu menschlichen Verlusten und anderen schwerwiegenden nicht-wirtschaftlichen Folgen führen können“. Dazu würden zwischen zwei und 19 pharmazeutische Produkte gehören, je nachdem, wo die Grenze der Substituierbarkeit festgelegt wird, sowie Vorleistungen für den grünen Übergang. Interessanterweise fallen die meisten dieser Vorleistungen — einschließlich der meisten kritischen Rohstoffe, die zu den Hauptbegründungen für das Bestreben, das Risiko von Importen, insbesondere aus China, zu verringern, gehören — derzeit durch einen oder mehrere der Abhängigkeitstests von Mejean und Rousseaux. Während Batterien und ihre Komponenten, Wasserstofftechnologien, Seltenerdmetalle und Solarzellen den Konzentrationstest nicht bestehen, fallen die meisten Komponenten von Solarzellen sowohl beim Konzentrationstest als auch beim Test der Beziehungsanhaftung durch. Mejean und Rousseaux mahnen jedoch zur Vorsicht in Bezug auf diese Produkte, da sich die Nachfrage nach ihnen so schnell entwickelt, dass die Struktur der EU-Einfuhren im Zeitraum 2015-2019, auf der die Konzentrationsindizes und der Einfuhrbedarf beruhen, ein schlechter Indikator für die Handelsabhängigkeiten in der Zukunft sein könnte.

Die Arbeit von Mejean und Rousseaux ist die bisher umfassendste Analyse zur Ermittlung von Abhängigkeiten auf der Grundlage einer Einstufung kritischer Importe in Bezug auf Konzentration und Substituierbarkeit und der Festlegung von Schwellenwerten, bei deren Über- oder Unterschreitung die Konzentration als zu hoch bzw. die Substituierbarkeit als zu niedrig angesehen wird. Gerade weil er gründlicher und umfassender ist als frühere Versuche in dieser Literatur, zeigen Mejean und Rousseauxdie Grenzen dieses Ansatzes auf.

• Bislang gibt es keine systematische Methode, um festzustellen, welche Importe wirklich kritisch sind. Die Konzentration auf vorgelagerte Produkte und Arzneimittel kann dazu führen, dass andere Produkte (wie z. B. Computerchips), deren zufällige Verknappung große wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Verluste verursachen würde, nicht berücksichtigt werden. Gleichzeitig sind einige vorgelagerte Produkte und Arzneimittel möglicherweise nicht kritisch, wenn sie durch andere Produkte ersetzt werden können. Der Ansatz der Europäischen Kommission, ganze „Ökosysteme“ (Sektoren wie Gesundheit, Energie, Digitaltechnik, Elektronik und Luft- und Raumfahrt) als kritisch zu bezeichnen, scheint sogar noch problematischer zu sein, weil viele Produkte in diesen Sektoren nicht wirklich kritisch sind und weil Produkte außerhalb dieser Sektoren, die durchaus kritisch sein können, übersehen werden könnten (z. B. die meisten der vorgelagerten Produkte von Mejean und Rousseaux).

Bislang gibt es keine systematische Methode, um festzustellen, welche Importe wirklich kritisch sind.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

• Wie sowohl Mejean und Rousseaux als auch Bown betonen, führen Datenbeschränkungen dazu, dass die Maße der Importabhängigkeit die indirekte Exposition nicht widerspiegeln. Wenn die EU gegenüber einem Land exponiert ist, das bei diesem Produkt (oder einem wichtigen Zwischenprodukt) selbst von China abhängig ist, dann könnte die direkte Importabhängigkeit von China die gesamte Importabhängigkeit deutlich unterschätzen. 

• Die endgültigen Listen können sehr empfindlich darauf reagieren, wie die Abschneidegrenzen festgelegt werden, was etwas willkürlich ist. Je nachdem, ob die Schwellenwerte für die Substituierbarkeit von Beziehungen beim fünfundzwanzigsten, fünfzigsten oder fünfundsiebzigsten Perzentil angesetzt werden, werden beispielsweise große Anteile von Produkten aus der Stichprobe herausgenommen oder hinzugefügt.

• In normalen Zeiten sind die Lieferantenbeziehungen in der Regel relativ lang (25 bzw. 19 Monate für das fünfundsiebzigste und fünfzigste Perzentil in der Stichprobe von Mejean und Rousseaux). Dies bedeutet, dass eine Importunterbrechung selbst für Produkte, die in normalen Zeiten relativ wenig beziehungsstabil sind, sehr schädlich sein könnte, es sei denn, die Austauschdauer ist in einer Krise deutlich kürzer. Die Auswirkungen einer erzwungenen Unterbrechung auf die Wiederbeschaffungszeit können jedoch in beide Richtungen gehen. Unternehmen, die unter Druck versuchen, ihre Lieferanten zu ersetzen, hätten Anreize, dies viel schneller zu tun als in normalen Zeiten. Die Suche nach neuen Lieferanten, wenn viele andere Unternehmen dies ebenfalls versuchen, könnte jedoch länger dauern und/oder zu Preissprüngen bei knappen Lieferungen führen, was sehr schädlich sein könnte.

Risiken durch Exportunterbrechungen und Entkopplung

Ein weiteres Problem besteht darin, dass bei einem Ansatz, der sich auf die Verringerung der Abhängigkeit von kritischen Importen konzentriert, Störungen bei den Exporten nicht berücksichtigt werden, die ebenfalls makroökonomische Auswirkungen haben könnten, wenn sie sich stark auf ein einziges Zielland konzentrieren. So gehen beispielsweise 20 Prozent der EU-Exporte in die USA, 13 Prozent in das Vereinigte Königreich und 9 Prozent nach China, während 41 Prozent der britischen Exporte in die EU, 21 Prozent in die USA und 5 Prozent nach China gehen. Ebenso wie bei den Zahlen zur Importabhängigkeit werden auch bei den Exportanteilen die indirekten Engagements ignoriert. Die direkte Abhängigkeit des Vereinigten Königreichs von Exporten nach China beträgt beispielsweise nur 5 Prozent, aber die indirekte Exposition des Vereinigten Königreichs allein über die EU könnte größer sein, wenn britische Produkte Teil der Wertschöpfungsketten von Waren sind, die letztlich für den chinesischen Markt bestimmt sind. 

Während Nachfrageschocks über Exporte ein Standardrisiko der Handelsintegration sind, können geopolitische Konflikte dieses Risiko auf eine völlig neue Ebene heben. Erstens kann die Beeinträchtigung der Exporte bestimmter Branchen durch Einfuhrverbote, hohe Zölle oder Kampagnen in den sozialen Medien eine Form von geopolitischem Zwang darstellen. Wie von Bown und McCaffrey und Poitiers berichtet ¹³, gibt es zahlreiche Beispiele für diese Art von chinesischem Zwang. Diese Art von Zwang ist in der Regel nicht makroökonomisch kritisch, sondern kann darauf abzielen, die Lobbymacht von Gruppen, die geschädigt werden, sowie interne Spaltungen auszunutzen (im Falle der EU kann dies auch Spaltungen zwischen den Mitgliedsstaaten umfassen). Zweitens können gezielte Wirtschaftssanktionen natürlich viel größere Auswirkungen haben als Schwankungen der Exportnachfrage, die durch normale Konjunkturschwankungen ausgelöst werden, oder sogar als eine Wirtschaftskrise in einem Handelspartner.

Während Nachfrageschocks über Exporte ein Standardrisiko der Handelsintegration sind, können geopolitische Konflikte dieses Risiko auf eine völlig neue Ebene heben.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

Baqaee et al. ¹⁴ simulierten die Auswirkungen einer Abkopplung von China in einem Handelsmodell mit 43 Ländern und 56 Sektoren in Form eines vollständigen Stopps des Handels zwischen einem Block „Freunde“, der die G7-Länder, Spanien, die Niederlande und ein künstliches Land, das den Rest der EU umfasst, umfasst, und einem Block „Rivalen“, der China und Russland einschließt, unter der Annahme, dass der Handel sowohl innerhalb dieser Blöcke als auch mit dem Rest der Welt weitergeht. Wie zu erwarten, sind die kurzfristigen Auswirkungen beträchtlich, wobei die deutsche Produktion um 3 bis 5 Prozent des BIP zurückgehen dürfte. Gleichzeitig deuten die Simulationen darauf hin, dass die Kosten einer vollständigen Abkopplung von China relativ gering wären, wenn sie langsam im Laufe der Zeit erfolgen: etwa 1,25 Prozent des BIP für Deutschland und Japan, während die USA und die übrigen europäischen Länder in einer Größenordnung von 0,47 bis 0,69 Prozent des BIP betroffen wären. Diesem Ergebnis liegt die Annahme zugrunde, dass die Wohlfahrtskosten einer Beendigung der Handelsintegration zwischen China und der Gruppe der „Freunde“ dadurch gemildert werden, dass die „Freunde“ weiterhin untereinander und mit den „Neutralen“ Handel treiben und dass diese Gruppen groß und vielfältig genug sind, um den größten Teil der Gewinne aus dem Handel zu erhalten.

Gleichzeitig deuten die Simulationen darauf hin, dass die Kosten einer vollständigen Abkopplung von China relativ gering wären, wenn sie langsam im Laufe der Zeit erfolgen

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

Das Ganze zusammenfassen

Kombiniert man die Erkenntnisse von Baqaee et al. (2024) und Mejean und Rousseaux (2024) mit der Annahme, dass zu den außenwirtschaftlichen Risiken nicht nur exogene Schocks für den Handel gehören, sondern auch Nötigung und möglicherweise eine umfassendere Handelsstörung, an der China beteiligt ist, führt dies zu den folgenden Schlussfolgerungen.

Erstens spricht vieles dafür, konzentrierte Engagements bei kritischen Importen abzubauen, indem entweder das Angebot diversifiziert oder Vorbereitungen getroffen werden, um Störungen abzufedern. Die Identifizierung solcher Produkte erweist sich jedoch als sehr schwierig, vor allem weil es schwierig ist, die Kritikalität von Produkten zu bewerten, d. h. die Wohlfahrtsverluste, die durch eine Verknappung oder einen Preisanstieg verursacht werden. Wir wissen zwar, dass einige Produkte kritisch sind — Chips, Energie, einige Arzneimittel, einige Mineralien und einige vorgelagerte Rohstoffe -, aber wir wissen nicht, welche anderen Produkte kritisch sind. Eine gute Möglichkeit, damit anzufangen, ist, die als kritisch bekannten Produkte zu de-riskieren. Da wir nicht wissen, wie lange es dauern würde, in einer Krise neue Lieferanten zu finden, oder wie preisempfindlich diese Importe auf einen Ausfall der Hauptlieferquelle reagieren würden, sollten Produkte, die als kritisch bekannt sind, vom Risiko befreit werden, selbst wenn ihre Beziehungsstabilität in normalen Zeiten eher gering ist.

Bei der Ermittlung solcher Produkte müssen natürlich sowohl die Kosten als auch die Vorteile der Risikominderung berücksichtigt werden. Nehmen wir das Beispiel der Solarmodule und ihrer Komponenten, die aufgrund ihrer Bedeutung für den grünen Wandel und des überwältigenden Weltmarktanteils Chinas (63 % laut Mejean und Rousseaux, 2024) häufig als erstklassige De-Risking-Kandidaten genannt werden. Die kurzfristigen wirtschaftlichen Kosten, die der EU durch einen vollständigen Stopp der Einfuhren von Solarmodulen aus China entstehen würden, wären jedoch verschwindend gering (sie beträfen hauptsächlich die Installationsdienste, während die Solarkapazität unverändert bliebe). Im Gegensatz zu den Gasimporten aus Russland hätte eine Unterbrechung der Einfuhren von Solarmodulen aus China keine direkten Auswirkungen auf die Energieversorgung, obwohl sie den Anstieg der installierten Energiekapazität beeinträchtigen und die Kosten für den Ersatz veralteter Module in die Höhe treiben würde. Der Hauptnutzen einer Risikominderung bei der Einfuhr von Solarmodulen aus China bestünde also darin, sich gegen eine (mögliche) Unterbrechung der Energiewende hin zu erneuerbaren Energien abzusichern, die die Preise für Solarmodule drastisch erhöhen könnte. Dies muss gegen die sicheren Preisauswirkungen einer Entscheidung abgewogen werden, sich von den chinesischen Solarimporten abzuwenden und Paneele aus teureren Quellen zu kaufen, was den grünen Übergang verlangsamen würde.

Zweitens kann die Verringerung des Risikos von Handelsabhängigkeiten nicht die einzige Ebene des Schutzes vor Importstörungen sein, da es niemals möglich sein wird, alle kritischen Produkte zu identifizieren und ihr Risiko zu verringern. Neben der Verringerung des Handelsrisikos ist es daher von entscheidender Bedeutung, die Widerstandsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften gegen Importschocks zu stärken, unabhängig von deren Ursache. Dies ist ein Argument für einen besser funktionierenden und flexibleren Binnenmarkt und für die Ausweitung der internationalen Handelsbeziehungen durch Freihandelsabkommen mit befreundeten Ländern. 

Drittens ist es wichtig, sowohl die Export- als auch die Importabhängigkeit zu entschärfen. Für bestimmte Produkte könnte dies auf dreierlei Weise geschehen: durch Abschreckung vor Zwang (wie es das neue EU-Instrument zur Bekämpfung von Zwang, das im nächsten Abschnitt erörtert wird, versucht); durch Anreize für EU-Produzenten, ihre Exportziele zu diversifizieren, insbesondere um die konzentrierte Exponierung gegenüber China zu verringern; und durch Versicherungsmechanismen, die die Auswirkungen von Exportstörungen bei bestimmten Produkten im Nachhinein verringern. Letztere müssen so ausgestaltet sein, dass Moral Hazard vermieden wird, d. h. dass sie nicht von vornherein eine Konzentration von Risiken fördern. Auf mögliche Instrumente zur Exportdiversifizierung und zum Ex-post-Schutz kommen wir im nächsten Abschnitt zurück. 

Viertens ist es wichtig, Zwang abzuschrecken und nicht nur die Anfälligkeit für Zwang zu verringern. Dies liegt daran, dass die Verringerung des Risikos von Export- und Importabhängigkeiten nie vollständig sein wird — und auch nicht vollständig sein sollte, da die Verringerung des Risikos gegen die Vorteile der Handelsspezialisierung und der Fortsetzung des Handels mit China und anderen Ländern, die möglicherweise Zwang ausüben, abgewogen werden muss. 

Fünftens stellt sich die Frage, ob die EU ihre Handelsintegration mit China insgesamt verringern sollte, um den Schlag einer plötzlichen, durch eine geopolitische Konfrontation ausgelösten Handelsunterbrechung zu mildern. Nach Baqaee et al. wären die Kosten einer schrittweisen Verringerung der Handelsintegration mit China für die meisten EU-Länder gering, selbst wenn die Handelsintegration ganz auf Null reduziert würde. Selbst für Deutschland, wo die Kosten einer vollständigen Abkopplung von China nicht gering wären, wären die Kosten einer teilweisen Verringerung der Handelsverflechtung — z. B. eine Verringerung der Export- und Importanteile um ein Drittel — gering, wenn sie schrittweise verfolgt wird. Auf dieser Grundlage wären politische Maßnahmen zur Förderung einer präventiven Verringerung der Handelsintegration gerechtfertigt, wenn alle drei der folgenden Bedingungen erfüllt sind:

• Die Wahrscheinlichkeit einer sehr kostspieligen plötzlichen Handelsunterbrechung wird als ausreichend hoch angesehen, und 

• Die Diversifizierung des Handels auf Unternehmensebene reicht allein nicht aus, um diese präventive Verringerung des Risikos zu erreichen.

• Gezielte (d. h. auf Unternehmens- oder Sektorebene) Bemühungen um eine Diversifizierung der Ausfuhren haben keine wesentlichen Auswirkungen auf die Verringerung der gesamten Importabhängigkeit. 

Jeder dieser Punkte ist mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. In Bezug auf die Punkte zwei und drei stellte Bown fest, dass die durch die US-Zölle auf China und die chinesischen Vergeltungsmaßnahmen ausgelöste Handelsumlenkung die Handelsintegration der EU mit China ¹⁵ weiter verstärkt hat. Mit neuen US-Gesetzen, die sich gegen chinesische Importe richten, wie dem Inflation Reduction Act, könnte sich dieser Effekt fortsetzen. Gleichzeitig könnte die Kombination aus einem gesteigerten Bewusstsein für die Risiken, die durch ein konzentriertes Engagement in China entstehen, und der strukturellen Verlangsamung der chinesischen Wirtschaft in die andere Richtung wirken. Darüber hinaus können gezielte Bemühungen zum Abbau von Risiken einen Gesamteffekt haben, insbesondere wenn sie die konzentrierten Engagements gegenüber China in für die EU-Wirtschaft wichtigen Sektoren wie der Automobilindustrie verringern.

Schließlich ist es wichtig, zwei handelsbezogene wirtschaftliche Sicherheitsbedenken hervorzuheben, die die geistigen Vettern der von Baqaee et al. und Mejean und Rousseaux ¹⁶ identifizierten und quantifizierten Risiken sind, aber in diesen Papieren nicht direkt diskutiert werden.

Das erste ist das bereits in Abschnitt 2 erwähnte offensichtliche Risiko einer weitreichenden Störung des europäischen Handels mit den Vereinigten Staaten im Falle einer Rückkehr von Donald Trump in das Amt des US-Präsidenten ¹⁷. Angesichts des weitaus größeren Anteils der US-Ein- und Ausfuhren am europäischen Handel könnte dies Europa noch härter treffen als eine Störung des Handels mit China. Zwar haben Baqaee et al. einen solchen Schock nicht direkt simuliert, doch wird dies durch ihr „EU-Autarkie“-Szenario nahegelegt, das selbst langfristig, d. h. selbst bei langsamer Einführung, erhebliche Kosten verursacht (ein dauerhafter Konsumverlust von 9 % des BIP) ¹⁸.

Daraus folgt, dass eine Verringerung des Risikos in den Handelsbeziehungen mit den USA durch eine geringere Handelsintegration nur dann sinnvoll ist, wenn eine noch katastrophalere plötzliche Abkopplung von den USA als wahrscheinlich angesehen wird. Eine Unterbrechung des Handels mit den USA würde jedoch wahrscheinlich eher die Form eines (begrenzten) Zollkriegs als eines Handelsembargos annehmen. Dies spricht gegen eine präventive Reduzierung des Handels mit den USA. Stattdessen muss die EU politisch darauf vorbereitet sein, einen Handelskrieg mit den USA zu führen, falls ein zurückkehrender Präsident Trump beschließt, einen solchen Krieg zu beginnen.

Eine zweite damit zusammenhängende Sorge besteht darin, dass Engagements gegenüber China und anderen Ländern, die Zwang gegen EU-Firmen ausüben könnten, die Form von Enteignungen von Vermögenswerten annehmen könnten — insbesondere die Enteignung von Produktionsstätten. Durch den Wegfall einer wichtigen ausländischen Einnahme- und Gewinnquelle könnte sich dies auf EU-Firmen in ähnlicher Weise auswirken wie ein Einfuhrverbot. Das Risiko würde sich jedoch ex ante in Form einer Konzentration von Gewinnquellen und nicht von konzentrierten Exporten zeigen, und die Abhilfe könnte eine Diversifizierung von Produktionsstandorten und Profitzentren und nicht eine Diversifizierung von Exporten sowie eine Erhöhung der Kapitalpuffer beinhalten. 

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass unsere Analyse zu fünf Hauptforderungen an die europäische Politik führt: 

1. Verringerung der Importabhängigkeit bei kritischen Produkten; 
2. Diversifizierung der ausländischen Einnahmequellen und/oder Stärkung der Widerstandsfähigkeit der Unternehmen gegenüber potenziellen Störungen der Auslandsnachfrage, Enteignungen von Vermögenswerten oder Zahlungskontrollen, die die Rückführung von Gewinnen behindern;
3. Vertiefung des EU-Binnenmarktes und Erhöhung seiner Flexibilität; 
4. Abschreckung von wirtschaftlichem Zwang jeglicher Art, sei es durch Importe oder Exporte oder durch andere Mittel wie Enteignung; 
5. Möglicherweise Begrenzung der allgemeinen Handelsabhängigkeit (und insbesondere der Exportabhängigkeit) von China auf der Gesamtebene. 

Um diese Ziele zu erreichen, bedarf es einer wirksamen Politik, die Kosten und Nutzen in ein ausgewogenes Verhältnis bringt und das Risiko unbeabsichtigter Folgen minimiert. Im Folgenden wird untersucht, wie eine solche Politik konkret aussehen könnte, beginnend mit den Maßnahmen, mit deren Umsetzung die Europäische Kommission bereits begonnen hat.

Wie man Risiken abbaut

Während der Ausbruch von COVID-19 gefährliche Schwachstellen aufdeckte und eine Neubewertung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen der EU erforderte, lenkten der zunehmende Druck der USA unter der Trump-Präsidentschaft und das zunehmend aggressive Verhalten der chinesischen Regierung die Aufmerksamkeit der europäischen Entscheidungsträger auf die Gefahr wirtschaftlicher Zwangsmaßnahmen und veranlassten sie zu einer Neudefinition des Instrumentariums, mit dem sie reagieren können. Die EU ergriff eine Reihe wichtiger Initiativen, um ihre wirtschaftliche Widerstandsfähigkeit zu stärken und sich besser gegen böswilliges Verhalten von Wirtschaftspartnern zu wappnen.

Die EU hat eine Reihe neuer Initiativen verabschiedet bzw. erörtert diese, die die handelspolitischen Standardinstrumente ¹⁹ (Antidumping- oder Antisubventionszölle im Einklang mit dem Übereinkommen der Welthandelsorganisation über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen, für die die EU Verfahren entwickelt hat, die derzeit ausgebaut werden) ergänzen: 

Mit der Verordnung über ausländische Subventionen ²⁰ (FSR, in Kraft seit Juli 2023) wurden neue Instrumente eingeführt, um gegen ausländische Subventionen vorzugehen, die Verzerrungen verursachen und gleiche Wettbewerbsbedingungen in den Bereichen Fusionen und Übernahmen sowie Beschaffung untergraben ²¹.

Der European Chips Act ²² (in Kraft seit September 2023) soll die Wettbewerbsfähigkeit und Widerstandsfähigkeit Europas im Halbleitersektor stärken, indem er groß angelegte Fertigungsprojekte durch etwas mehr zulässige Subventionsregeln im Vergleich zu herkömmlichen wichtigen Projekten von gemeinsamem europäischem Interesse (IPCEI, Investitionsprojekte mit grenzüberschreitender Zusammenarbeit und staatlichen Beihilfen aus mehreren EU-Ländern) unterstützt. Er umfasst auch Maßnahmen zur Kartierung und Überwachung der Halbleiterlieferkette, um die Risiken möglicher Importunterbrechungen im Voraus zu bewerten, sieht aber auch umfassendere Befugnisse für die Kommission vor, um im Krisenfall tätig zu werden, auch als gemeinsame Beschaffungsstelle ²³.

Der Net Zero Industry Act (NZIA) ²⁴ und die damit zusammenhängenden Teile des Vorübergehenden Krisen- und Übergangsrahmens ²⁵ (TCTF) sollen das europäische Ökosystem der sauberen Technologieproduktion stärken. Der NZIA umfasst Maßnahmen zur Beschleunigung der Genehmigungsverfahren, während der TCTF den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, Subventionen für Clean-Tech-Fertigungsprojekte zu gewähren, die unter bestimmten Bedingungen den Subventionen von Drittländern entsprechen können ²⁶.

Das Gesetz über kritische Rohstoffe (Critical Raw Materials Act ²⁷, CRMA) zielt darauf ab, das Problem der stark konzentrierten Einfuhren bestimmter Rohstoffe von strategischer Bedeutung anzugehen. Es zielt darauf ab, den heimischen Abbau, die Veredelung und das Recycling solcher Rohstoffe durch beschleunigte Genehmigungsverfahren sowie Maßnahmen im Zusammenhang mit der Überwachung der Lieferkette, der Bevorratung und der Verbesserung der Recyclingfähigkeit von ZRM zu fördern ²⁸.

Die im September 2021 ins Leben gerufene Health Emergency Preparedness and Response Authority (HERA) ²⁹ hat als Teil ihres Auftrags die Verbesserung der Widerstandsfähigkeit und der Verfügbarkeit von medizinischem Material. Dies soll erreicht werden, indem die wichtigsten Engpässe in der Versorgungskette ermittelt und durch Maßnahmen wie koordinierte Vorratshaltung und gemeinsame Beschaffung behoben werden. 

Das Instrument zur Bekämpfung von Nötigung (ACI, in Kraft seit Dezember 2023) soll der EU ein breites Spektrum an möglichen Gegenmaßnahmen bieten, wenn ein Drittland Nötigung ausübt. Es verleiht der EU weitreichende Befugnisse, um Gegenmaßnahmen als Reaktion auf einen ausländischen Nötigungsakt zu ergreifen, einschließlich der Verhängung von Zöllen, Beschränkungen des Handels, der Dienstleistungen und der Rechte an geistigem Eigentum sowie Beschränkungen des Zugangs zu ausländischen Direktinvestitionen und des öffentlichen Auftragswesens.

Die Binnenmarkt-Notfall- und Krisenbewältigungsakte ³⁰ (IMERA, ehemals Binnenmarkt-Notfallinstrument, über das im Februar 2024 eine Einigung zwischen dem Parlament und dem Rat erzielt wurde) zielt darauf ab, den weiteren Zugang zu kritischen Waren und Dienstleistungen zu gewährleisten. Obwohl sie in erster Linie für Notfälle vom Typ Covid gedacht ist, deckt sie auch Störungen des Binnenmarktes ab, die durch Konflikte wie den Krieg in der Ukraine ausgelöst werden. 

Trotz aller Einschränkungen hat die EU ein beeindruckendes Paket geschnürt, das Ausdruck einer veränderten Haltung ist. Es wurden beträchtliche Anstrengungen unternommen, um kritische Importabhängigkeiten anzugehen, die Europäische Kommission mit Befugnissen zur Verhinderung von Nötigung auszustatten (das Instrument zur Bekämpfung von Nötigung, dessen Anwendung durch eine Mehrheit im Rat ausgelöst werden muss) und einen Zusammenbruch des Binnenmarktes im Notfall zu verhindern (Binnenmarkt-Notfall- und Resilienzgesetz, IMERA). Diese Bemühungen reichen jedoch bei weitem nicht aus, um die am Ende von Abschnitt 3 aufgeführten politischen Ziele zu erreichen. 

Erstens — und das ist am offensichtlichsten — wurden die Exportabhängigkeiten weitgehend vernachlässigt. Abgesehen von der Absicht, zusätzliche Handelsabkommen mit befreundeten Ländern auszuhandeln, gibt es kein Instrument zur Förderung der Exportdiversifizierung und/oder zur Verringerung der konzentrierten Exportabhängigkeit von China.

Abgesehen von der Absicht, zusätzliche Handelsabkommen mit befreundeten Ländern auszuhandeln, gibt es kein Instrument zur Förderung der Exportdiversifizierung und/oder zur Verringerung der konzentrierten Exportabhängigkeit von China.

Jean Pisani-Ferry, Beatrice Weber di Mauro und Jeromin Zettelmeyer

Zweitens sind die Instrumente zur Bekämpfung der Importabhängigkeit nach wie vor unvollkommen und unvollständig: 

• Während der European Chips Act, der Critical Raw Materials Act (CRMA) und die Health Emergency Preparedness and Response Authority plausible Begründungen für die wirtschaftliche Sicherheit haben, deckt der Net Zero Industry Act eine breite Palette von Gütern ab, die größtenteils nicht der in Abschnitt 3 ³¹ vorgeschlagenen Definition von kritischen Gütern entsprechen. Viele andere Waren, die kritisch sein könnten, wie die von Mejean und Rousseaux (2024) identifizierten vorgelagerten Produkte mit hoher Importkonzentration, fallen nicht in den Anwendungsbereich eines dieser Gesetze ³². Es gibt keinen Rahmen für die Ermittlung von Waren, die wirklich kritisch sein könnten, aber nicht zu einer der vier genannten Produktkategorien gehören.

• Die Instrumente auf EU-Ebene zur Verringerung der Abhängigkeit von diesen Gütern sind größtenteils schwach. Auf EU-Ebene werden nur geringe (Chips Act) oder gar keine (CRMA) Mittel für industriepolitische Maßnahmen zum Ausbau der EU-Kapazitäten bereitgestellt. Die handelspolitischen Instrumente beruhen hauptsächlich auf der Verbesserung des Markt- oder Investitionszugangs für EU-Unternehmen durch neue oder erweiterte Handelsabkommen.

• Diese Rechtsakte wirken vor allem dadurch, dass sie den EU-Ländern mehr Spielraum für die Subventionierung von Investitionen in den von diesen Rechtsakten erfassten Bereichen geben. Dies kann zwar gelegentlich zu Erfolgen führen (Investitionen in einem kritischen Bereich, die andernfalls nicht getätigt worden wären), aber es gibt keine Governance-Struktur, die gewährleistet, dass kritische Abhängigkeiten rechtzeitig abgebaut werden. Darüber hinaus kommt der Ansatz vor allem den EU-Ländern zugute, die über die steuerlichen Ressourcen verfügen, um hohe Subventionen zu gewähren, sowie den großen etablierten Unternehmen, die über den nötigen Einfluss und die Größe verfügen, um Lobbyarbeit für Subventionen zu betreiben und sich an IPCEI-Konsortien zu beteiligen.

Drittens hat die Kommission bisher die Gelegenheit verpasst, die Mitgliedstaaten für die Stärkung der Widerstandsfähigkeit durch eine Vertiefung des Binnenmarktes zu gewinnen. Dies würde der EU helfen, externen Schocks und Zwängen zu widerstehen — unabhängig von der Quelle und dem Kanal —, indem es eine schnellere Umlenkung von Handel und Angebot ermöglicht. Eine Banken- und Kapitalmarktunion würde die wirtschaftliche Sicherheit sowohl durch die Finanzierung neuer Produktionskapazitäten als auch durch die Verbesserung der automatischen Risikoteilung erhöhen. Eine bessere Risikoteilung über die EU-Grenzen hinweg würde wiederum den Zusammenhalt der EU stärken und es schwieriger machen, interne Spaltungen auszunutzen. 

Ein systematischerer Versuch, die wirtschaftliche Sicherheit zu stärken, könnte die folgenden 

Elemente umfassen:

1. Ein Verfahren zur Identifizierung und regelmäßigen Überprüfung kritischer Importabhängigkeiten entwickelten Kriterien sowie bessere Daten ³³. Bessere Daten können eine systematischere Sorgfaltspflicht der europäischen Unternehmen in Bezug auf ihre Lieferketten unter dem Gesichtspunkt der wirtschaftlichen Sicherheit erfordern.
2. Stärkere Governance und bessere Finanzierung einer wettbewerbsfreundlichen Industriepolitik auf EU-Ebene. Dies könnte Folgendes beinhalten: (i) eine Einrichtung ähnlich der US-amerikanischen Advanced Research Projects Agencies (ARPA) zur Entwicklung von Technologien in Bereichen, die als kritisch eingestuft werden ³⁴ ; (ii) wo die Technologie bereits vorhanden ist, Vergabe von Produktions- oder Investitionssubventionen über Auktionen (nach dem Vorbild der Auktionsmechanismen, die derzeit für die Ausschreibung von Kapazitäten für erneuerbare Energien verwendet werden). Für diese Mechanismen wären nicht unbedingt umfangreiche Finanzmittel erforderlich. Die ARPA-Budgets in den USA sind relativ bescheiden (im einstelligen Milliardenbereich), während der Versteigerungsprozess von den EU-Ländern kofinanziert werden könnte, nach dem Vorbild des von der Europäischen Kommission im Zusammenhang mit den Klimazielen vorgeschlagenen Konzepts „Auktionen als Dienstleistung“ ³⁵.
3. Der Einsatz von WTO-konformen Handelsinstrumenten, um Anreize für die Diversifizierung von Importen und Exporten zu schaffen. Dazu könnten gehören: (i) auf der Importseite: Ausgleichszölle, die durch das Vorliegen einer ausländischen Subvention gerechtfertigt sind und sich auf einen Bereich konzentrieren, in dem eine kritische Importabhängigkeit von dem Land besteht, das für die Subvention verantwortlich ist ; (ii) auf der Ausfuhrseite ein Zoll, der auf EU-Ausfuhren in Länder erhoben wird, die als übermäßig exportorientiert gelten. Letzteres könnte politisch schwierig sein, stünde aber voll und ganz im Einklang mit den WTO-Regeln ³⁶.
4. Als Alternative zu Exportsteuern könnten Exporteure, die in hohem Maße von einem bestimmten Exportziel abhängig sind, verpflichtet werden, eine vom Staat bereitgestellte Versicherung gegen politische Risiken abzuschließen, die die Kosten für eine nachträgliche staatliche Unterstützung im Falle von Zwang abdecken würde (und die Exporte in das betreffende Zielland verhindern würde).
5. Anreize für europäische Unternehmen, die in hohem Maße von der Produktion und den Gewinnen im Ausland abhängig sind, ihre Produktion zu diversifizieren, ihre Tätigkeiten zu strukturieren oder Kapital zu halten, um eine Enteignung (oder Kontrollen, die die Gewinnrückführung behindern) zu überstehen.
6. Die Abschreckungswirkung des ACI soll weiter erhöht werden, indem der Kommission erlaubt wird, Vergeltungsmaßnahmen im Rahmen des ACI auszulösen, ohne dass eine Mehrheit der Mitgliedstaaten zustimmen muss.
7. Vorbereitung auf wirtschaftlichen Zwang über finanzielle Kanäle und nicht nur über Handelskanäle. Zwar waren europäische Unternehmen in letzter Zeit noch nicht von solchen Zwangsmaßnahmen betroffen, doch könnte sich dies ändern, wenn Donald Trump ins Weiße Haus zurückkehrt.
8. Die Belebung des Binnenmarktes aus Gründen der wirtschaftlichen Sicherheit und nicht nur aus Gründen der Effizienz.