Considerata l\u2019importanza di affrontare le disparit\u00e0 di sviluppo territoriale sia per ragioni di equit\u00e0 che di efficienza e considerate le ingenti risorse finanziarie stanziate nel tempo, il suo impatto \u00e8 diventato oggetto di un intenso dibattito accademico e politico. Provando a riassumere l\u2019ampia evidenza empirica disponibile, \u00e8 possibile affermare che l\u2019impatto della Politica di coesione \u00e8 complessivamente positivo in termini di crescita economica e occupazionale, anche se altamente eterogeneo. Mentre tutte le regioni dei Nuovi Stati Membri hanno sperimentato una forte convergenza verso la media comunitaria a partire dalla loro adesione all\u2019UE, altre regioni hanno sperimentato una graduale divergenza, ovvero non sono state in grado di ridurre la distanza dalla media europea. Questo \u00e8 avvenuto in particolare negli Stati membri meridionali, soprattutto successivamente alla crisi finanziaria del 2008, ma anche di un gruppo di regioni in transizione negli Stati membri pi\u00f9 sviluppati, ad esempio in Francia e in Belgio. <\/p>\n\n\n\n
Va sempre tenuto presente che la Politica di coesione \u00e8 solo un elemento di un quadro pi\u00f9 ampio: la convergenza delle regioni deboli che essa sostiene pu\u00f2 essere contrastata dalle grandi scelte distributive e macroeconomiche operate dagli Stati Membri al loro interno, cos\u00ec come dalle scelte che vengono operate sulle grandi politiche pubbliche nazionali, dall\u2019istruzione ai trasporti. <\/p>\n\n\n\n\n\n Tali politiche sono indispensabili. Lo sviluppo tende a concentrarsi nelle regioni delle capitali e in alcune grandi agglomerazioni urbane, soprattutto a causa della crescente terziarizzazione e digitalizzazione delle economie europee: i servizi avanzati sono molto pi\u00f9 concentrati geograficamente dell\u2019industria. Le dinamiche migratorie rinforzano questi processi, in un quadro di progressiva decrescita della popolazione comunitaria. Questa polarizzazione spaziale genera una serie di esternalit\u00e0 negative (tensioni sui mercati del lavoro e degli alloggi, congestione, inquinamento) e di sottoutilizzo del potenziale economico delle aree pi\u00f9 deboli e quindi dell\u2019intero paese. Ci\u00f2, nel lungo periodo, pu\u00f2 minare la competitivit\u00e0 degli Stati membri e la sostenibilit\u00e0 del loro modello di crescita. Determina una crescente differenziazione geografica nelle condizioni di vita dei cittadini, a causa della diversa disponibilit\u00e0 di infrastrutture e servizi: circostanza che, insieme alle condizioni individuali e sociali, \u00e8 alla radice delle forti e crescenti disuguaglianze interpersonali in Europa. Provoca fenomeni di risentimento nelle \u201cregioni che non contano\u201d, dovuti alla percezione di una disuguaglianza di trattamento, che sovente si traducono nel sostegno a forze politiche che promettono protezione e contrastano l\u2019integrazione comunitaria.<\/p>\n\n\n\n Questo significa che \u00e8 ancora pi\u00f9 necessario perseguire l\u2019obiettivo della coesione territoriale, perch\u00e9 non si pu\u00f2 avere competitivit\u00e0 a lungo termine, dinamismo economico, sostenibilit\u00e0 politica e sociale senza coesione. Ad essere in pericolo sono i risultati economici, sociali e politici che sono stati il \u200b\u200bsegno distintivo dell’integrazione europea negli ultimi settant’anni.<\/p>\n\n\n\n La Politica di coesione ha agito come stabilizzatore economico<\/p>Francesco Prota e Gianfranco Viesti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Se, dunque, la Politica di coesione \u00e8 pi\u00f9 che mai necessaria se l’UE vuole affrontare con successo le crescenti sfide strutturali a lungo termine che l\u2019attendono, occorre riflettere su come il disegno e l\u2019attuazione di questa politica possano essere migliorati. Le discussioni sono ufficialmente iniziate con l\u2019istituzione del Gruppo di alto livello sul futuro della Politica di coesione da parte della Commissaria della DG RE-GIO Elisa Ferreira, che, a febbraio 2024, ha prodotto il suo documento finale. Poco dopo la Commissione Europea ha pubblicato la 9\u00b0 Relazione sulla coesione. Il dibattito sulla Politica di coesione entrer\u00e0 ora nel vivo con il nuovo ciclo legislativo dell’UE e i negoziati sul futuro bilancio europeo che si avvieranno nel 2025.<\/p>\n\n\n\n Tre sono, a nostro giudizio, gli aspetti pi\u00f9 rilevanti su cui sar\u00e0 necessario riflettere: (i<\/em>) la missione, (ii<\/em>) il disegno e la relazione con il modello del Recovery and Resilience Facility (RRF); (iii<\/em>) le sinergie con le altre politiche.<\/p>\n\n\n\n Il primo tema, apparentemente banale, riguarda quello che la Politica di coesione dovrebbe fare. Nel tempo gli obiettivi della Politica di coesione si sono evoluti e ampliati, anche come risultato di una serie di compromessi e della volont\u00e0 di far coesistere, all\u2019interno di questa politica, gli obiettivi di coesione e competitivit\u00e0. A questo proposito diversi autori hanno suggerito che l\u2019enfasi sulla competitivit\u00e0 economica \u00e8 arrivata a dominare quella sulla coesione sociale e territoriale, tanto che alcuni hanno parlato di \u201clisbonizzazione\u201d della Politica di coesione per indicare il suo allineamento con gli obiettivi di competitivit\u00e0 stabiliti nella strategia di Lisbona a scapito dell\u2019attenzione sulle disparit\u00e0 regionali. Oggi molti sono gli obiettivi che la Politica di coesione dovrebbe raggiungere: aiutare le regioni in ritardo a recuperare, aiutare le altre a mantenere la prosperit\u00e0 in un periodo di transizione, compensare le regioni strutturalmente svantaggiate, promuovere la solidariet\u00e0, soprattutto durante le crisi, e non solo. \u00c8 evidente che perseguire molti (e non sempre coincidenti) obiettivi contemporaneamente rende difficile raggiungere progressi significativi nei singoli temi, portando cos\u00ec ad una generale percezione di inefficacia della politica.<\/p>\n\n\n\n Un rilancio della Politica di coesione passa, dunque, innanzitutto, dall\u2019individuazione di priorit\u00e0 negli obiettivi. Questo significa utilizzarla prioritariamente per lo scopo per cui era stata originariamente ideata, vale a dire per ridurre le disparit\u00e0 tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e l\u2019arretratezza di quelle meno favorite, ma anche per prevenire l\u2019emergere di nuove disparit\u00e0; cosa che oggi pu\u00f2 avvenire a causa delle transizioni verdi e digitali (l\u2019introduzione del Just Transition Fund \u00e8 un esempio interessante di un approccio forward-looking). Significa puntare alla mobilitazione del potenziale economico nei territori meno sviluppati e in quelli che, per diverse ragioni, sono o sono diventati vulnerabili (si pensi alle zone rurali e geograficamente periferiche dell\u2019Europa o alle aree che stanno vivendo profonde transizioni industriali: le regioni nella \u201ctrappola dello sviluppo intermedio\u201d), promuovendo la convergenza e diffondendo prosperit\u00e0 e opportunit\u00e0 in tutta l\u2019UE. Si tenga anche conto che, alla luce dei forti effetti di spillover generati da questa politica, la sua spesa genera effetti positivi non solo nelle regioni target, ma anche in quelle limitrofe e, soprattutto, in quelle dotate di pi\u00f9 avanzate capacit\u00e0 produttive. Le ambizioni della Politica di coesione dovrebbero, in realt\u00e0, andare oltre la crescita economica: migliorare la qualit\u00e0 della vita e garantire a tutti i cittadini europei un pi\u00f9 equo accesso, grazie a infrastrutture e servizi, alle opportunit\u00e0 di vita e di lavoro. Naturalmente, da sola non potr\u00e0 mai bastare se l\u2019obiettivo di una maggiore coesione territoriale e sociale non orienter\u00e0 le pi\u00f9 complessive scelte di politica fiscale e di organizzazione dei grandi servizi pubblici degli Stati Membri. L\u2019Italia, purtroppo, offre un importante esempio di come molte politiche pubbliche nazionali, dalla sanit\u00e0 all\u2019istruzione, abbiano ampliato le disparit\u00e0 territoriali e di come le regole con cui sono stati costruiti il decentramento amministrativo e il federalismo fiscale abbiano penalizzato i territori a minor gettito fiscale.<\/p>\n\n\n\n Per garantire il conseguimento di questi obiettivi \u00e8 necessario adottare una prospettiva a lungo termine. Le recenti crisi, come la pandemia di COVID-19 e la crisi energetica seguita all\u2019invasione russa dell\u2019Ucraina, hanno spostato le priorit\u00e0 verso risposte a breve termine. Se \u00e8 vero che la Politica di coesione ha dimostrato la sua adattabilit\u00e0 alle esigenze immediate, questa flessibilit\u00e0 ha, per\u00f2, compromesso i suoi obiettivi a lungo termine. Uno sviluppo regionale sostenibile pu\u00f2 essere raggiunto solo attraverso investimenti a lungo termine, in particolare nella diversificazione delle economie regionali, nel rafforzare l\u2019adattabilit\u00e0 al cambiamento ambientale, tecnologico e demografico e nel migliorare le competenze della forza lavoro. \u00c8 fondamentale scongiurare il rischio che la Politica di coesione nel prossimo ciclo di programmazione diventi un meccanismo di risposta di emergenza per i periodi di crisi, tenendo conto della debolissima capacit\u00e0 fiscale comunitaria.<\/p>\n\n\n\n Non si pu\u00f2 avere competitivit\u00e0 a lungo termine, dinamismo economico, sostenibilit\u00e0 politica e sociale senza coesione.<\/p>Francesco Prota e Gianfranco Viesti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Il secondo grande tema riguarda il modus operandi<\/em> e la governance<\/em> della Politica di coesione che sono stati spesso oggetto di dibattito e anche di critiche con riferimento alla loro efficienza. Questa discussione, non nuova, si \u00e8 riaccesa recentemente in seguito all\u2019adozione della Recovery and Resilience Facility, il pilastro principale del programma NextGenerationEU. Il RRF \u00e8 stato molto positivo, ma la sua esperienza sta influenzando la riforma della Politica di coesione. Per quanto la genesi sia completamente diversa, diversi autori hanno sottolineato le potenziali complementarit\u00e0 e sinergie fra le due programmazioni, ma anche le possibili tensioni derivanti dalla contemporanea attuazione dei PNRR e dei programmi della Politica di coesione. <\/p>\n\n\n\n In particolare, un rilevante elemento critico risiede nella possibile preferenza per strumenti di investimento nazionali pi\u00f9 centralizzati basati sull\u2019approccio RRF. La Politica di coesione si \u00e8 sempre basata finora su un approccio dal basso \u201cbottom-up\u201d e inclusivo che garantisce il coinvolgimento dei decisori politici e portatori di interessi regionali e locali. L\u2019RRF, al contrario, \u00e8 gestito centralmente con piani negoziati tra la Commissione europea e gli Stati membri e sconta una mancanza di partecipazione, una lontananza da aspirazioni, competenze e capacit\u00e0 dei territori e delle loro comunit\u00e0; questo si \u00e8 tradotto in quasi tutti gli Stati Membri in un\u2019allocazione di risorse che tiene poco conto dei divari territoriali, e che rischia di ampliare ulteriormente le disparit\u00e0 all\u2019interno degli Stati membri. Sebbene l\u2019approccio bottom-up sia stato a volte criticato per un\u2019eccessiva complessit\u00e0 e farraginosit\u00e0, resta un elemento indispensabile per identificare sfide e opportunit\u00e0 territoriali. <\/p>\n\n\n\n\n\n La Politica di coesione deve mantenere la sua natura place-based, derivata dalle diverse condizioni dei luoghi e mirata a interventi diversificati, con strumenti di intervento pi\u00f9 granulari per\u00a0 tenere conto\u00a0 dell\u2019eterogeneit\u00e0 regionale e subregionale. L\u2019eventuale prevalenza di un modello basato sull\u2019approccio RRF rappresenterebbe un passo verso una \u201cri-nazionalizzazione\u201d della Politica di coesione, una tendenza in parte emersa nelle revisioni successive dei quadri di programmazione 2014-2020 e 2021-2027 per consentire un uso pi\u00f9 flessibile dei fondi, principalmente (ma non solo) per sostenere misure di mitigazione delle crisi. La competenza europea in questo ambito \u00e8 fondamentale per uno sviluppo regionale coordinato, che sarebbe difficilmente perseguibile in uno scenario di politiche regionali gestite indipendentemente dagli Stati membri. Il \u201cvalore aggiunto comunitario\u201d delle Politiche di coesione \u00e8 particolarmente significativo.<\/p>\n\n\n\n l futuro della Politica di coesione \u00e8 incerto; essa sicuramente vive una fase cruciale.<\/p>Francesco Prota e Gianfranco Viesti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Allo stesso modo collegare i fondi della Politica di coesione alle riforme strutturali, simile al cosiddetto approccio cash-for-reforms dell\u2019RRF, potrebbe portare alla nazionalizzazione parziale o totale dei finanziamenti della Politica di coesione per l\u2019impossibilit\u00e0 di allineare le condizionalit\u00e0 al livello di governo appropriato, anche in considerazione del fatto che le regioni, che sono i principali destinatari della Politica di coesione, potrebbero non avere l\u2019autorit\u00e0 di implementare le riforme necessarie, che sono in genere di competenza dei governi nazionali.<\/p>\n\n\n\n Di contro, un approccio basato sul pagamento in base ai risultati, che \u00e8 l\u2019opposto del sistema basato sul rimborso oggi tipico della Politica di coesione, potrebbe fungere da modello per migliorare l\u2019efficacia della politica. Tuttavia, l’adozione di questo nuovo approccio di erogazione su larga scala necessita di una reale verifica preventiva e di valutazioni di fattibilit\u00e0 ex ante. Vi \u00e8 molta enfasi sul fatto che i meccanismi del RFF (a differenza di quelli della Politica di coesione) seguano un approccio cosiddetto \u201cperformance based\u201d: i pagamenti sono cio\u00e8 successivi al raggiungimento di obiettivi concordati anche con la Commissione europea. Si tratta di un approccio interessante. Tuttavia, analisi sui diversi Piani di Rilancio nazionali finanziati con il RFF mostrano che assai spesso si tratta di obiettivi di spesa o di realizzazione di interventi (input) e non di risultati finali in termini di completamento degli interventi (output) o di miglioramento delle condizioni di cittadini e imprese (outcome).<\/p>\n\n\n\n Il terzo tema riguarda le sinergie con le altre politiche nazionali ed europee. Il punto di partenza, cui si \u00e8 gi\u00e0 accennato, \u00e8 che la coesione \u00e8 troppo importante per essere una questione solo della Politica di coesione. La necessit\u00e0 di conciliare efficienza ed equit\u00e0 \u00e8 insita in tutti gli altri ambiti di policy, innanzitutto a livello di Stati membri. Si pensi agli interventi per favorire lo sviluppo e l\u2019adozione di tecnologie verdi e digitali: chiari esempi di misure che hanno un impatto sulle disparit\u00e0 economiche tra le regioni europee. Alcuni attenti osservatori hanno notato che vi \u00e8 il rischio che la transizione verde possa accrescere e non far diminuire, le disparit\u00e0 territoriali. Si pensi alle politiche industriali, oggetto di un complessivo forte ripensamento e rilancio da parte della comunit\u00e0 accademica internazionale e di una rinnovata attenzione da parte della Commissione europea. In mancanza di una capacit\u00e0 fiscale e di un orientamento di policy comune, tuttavia, vi \u00e8 il concreto rischio che essa si traduca in esenzioni del generale divieto di aiuti di stato, motivate da obiettivi di carattere tecnologico e produttivo che potrebbero non tenere in conto le disparit\u00e0 territoriali e portare a concentrarsi nelle regioni gi\u00e0 pi\u00f9 forti i nuovi investimenti che l\u2019Europa si prefigge di sostenere nell\u2019ambito dell\u2019approccio dell\u2019\u201dautonomia strategica aperta\u201d. Un rinnovato raccordo fra le politiche di coesione e quelle di promozione dell\u2019apparato produttivo europeo \u00e8 un tema fondamentale da discutere nella preparazione delle Prospettive Finanziarie dell\u2019Unione post 2027.<\/p>\n\n\n\n Il futuro della Politica di coesione \u00e8 incerto; essa sicuramente vive una fase cruciale. Come abbiamo provato ad argomentare deve chiarire la sua missione, risolvendo alcuni equivoci che si sono creati nel corso del tempo, migliorare la fase di progettazione politica e di esecuzione operativa e soprattutto accrescere le sinergie con le altre politiche, a livello nazionale e comunitario. Tuttavia, rimane uno strumento essenziale, irrinunciabile per l\u2019Unione: la coesione economica, sociale e territoriale \u00e8 fondamentale per aumentare la fiducia dei cittadini nelle istituzioni europee e combattere il crescente euroscetticismo.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Una delle politiche pi\u00f9 emblematiche dell’Unione attraversa un profondo mutamento.<\/p>\n Dalla riconfigurazione delle sue missioni alla rimodulazione in base alle lezioni del PNRR, il ripensamento della coesione \u00e8 gi\u00e0 una delle priorit\u00e0 del nuovo ciclo politico che si apre in questi giorni. Francesco Prota e Gianfranco Viesti fanno il punto sullo stato dell’arte e propongono una serie di soluzioni pratiche.<\/p>\n","protected":false},"author":10,"featured_media":22162,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"templates\/post-studies.php","format":"standard","meta":{"_acf_changed":true,"_trash_the_other_posts":false,"footnotes":""},"categories":[1571],"tags":[],"staff":[2248,1788],"editorial_format":[],"serie":[],"audience":[],"geo":[2086],"class_list":["post-22160","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-politica","staff-francesco-prota","staff-gianfranco-viesti","geo-europa"],"acf":{"open_in_webview":false,"accent":false},"yoast_head":"\n![](\"https:\/\/legrandcontinent.eu\/it\/wp-content\/uploads\/sites\/2\/2024\/07\/SIPA_ap22706329_000003-125x89.jpg\")
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