Da oltre quarant\u2019anni in Italia si parla di riforme istituzionali. Se nei primi decenni della vita repubblicana le proposte di revisione dell\u2019organizzazione costituzionale erano state spesso esorcizzate come reazionarie; dalla fine degli anni Settanta la materia entr\u00f2 a pieno nel dibattito pubblico e nel confronto tra le forze politiche. <\/p>\n\n\n\n
Questo si \u00e8 negli anni sviluppato \u2013 volendo semplificare \u2013 attorno a due filoni. <\/p>\n\n\n\n
Il primo, direttamente o indirettamente ispirato al modello francese, nel segno dell\u2019elezione diretta del Presidente della Repubblica (dalle proposte socialiste apparse su Mondoperaio<\/em> nel 1977 ai disegni di legge costituzionale presentati sin dalla VII legislatura dagli esponenti del Movimento Sociale, al testo approvato dalla Commissione Bicamerale della XIII legislatura presieduta da D\u2019Alema).<\/p>\n\n\n\n Da oltre quarant\u2019anni in Italia si parla di riforme istituzionali<\/p>Leo Giunti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n L\u2019altro volto a rafforzare il ruolo del Governo, e in particolare del suo vertice, della sua capacit\u00e0 di direzione potenziandone anche la rappresentativit\u00e0 e la responsabilit\u00e0 verso il Parlamento. In questa direzione si muovono, con diversit\u00e0 di accenti e di strumenti, le proposte elaborate dalle Commissioni Bicamerali nella IX e XI legislatura (Commissione Bozzi e De Mita-Iotti).\u00a0\u00a0<\/p>\n\n\n\n Fare emergere da una sola consultazione elettorale maggioranza parlamentare e scelta del Presidente del Consiglio \u00e8 poi l\u2019ambizione, espressa o inespressa, di tutta la stagione del maggioritario a partire dal referendum<\/em> del 1993.<\/p>\n\n\n\n Il susseguirsi delle leggi elettorali (Mattarellum<\/em>, Porcellum<\/em> e Rosatellum<\/em>) dagli anni \u201890 ad oggi ha prodotto, nei fatti, in pi\u00f9 occasioni questo risultato: i Governi Prodi, Berlusconi e Meloni con maggioranze (pi\u00f9 o meno) stabili uscite dalle urne, in entrambe le Camere. Ma si \u00e8 anche dato il caso che i sistemi elettorali \u2013 anche quando definiti in modo eguale per le due Camere (\u00e8 il caso della legge vigente: il cosiddetto Rosatellum<\/em>) \u2013 abbiano prodotto risultati diversi nelle due Camere, tali da rimettere alle dinamiche politiche e alla maieutica del Presidente della Repubblica l\u2019individuazione del Presidente del Consiglio capace di ottenere la fiducia in entrambe le Camere.<\/p>\n\n\n\n Come far uscire dalla consultazione elettorale anche una chiara indicazione del primo ministro \u00e8 stato uno dei principali obiettivi perseguiti da organici progetti di revisione della Seconda Parte della Costituzione approvati dal Parlamento nella XIV e nella XVII legislatura ma bocciati dai referendum del 2006 e del 2016. <\/p>\n\n\n\n A differenza di queste riforme (promosse dai Governi Berlusconi e Renzi), la revisione costituzionale proposta dal Governo Meloni riscrive due soli articoli della Costituzione (il 92 e il 94; integralmente solo il primo dei due), cui si aggiungono due modifiche puntuali agli articoli 59 e 88. Una riforma che il comunicato stampa di Palazzo Chigi del 3 novembre qualifica come \u00abminimale\u00bb, ma che opera invece un cambiamento radicale dell\u2019organizzazione costituzionale.<\/p>\n\n\n\n L\u2019indicazione del Presidente del Consiglio non \u00e8 incorporata nella scelta da parte dell\u2019elettore della maggioranza parlamentare \u2013 come auspicato da chi in vario modo ha proposto forme di razionalizzazione della forma di Governo parlamentare, per dare piena attuazione al famoso ordine del giorno Perassi \u2013 ma \u00e8 la elezione a suffragio universale del Presidente del Consiglio (per un mandato di 5 anni) a condizionare la composizione delle due assemblee, attraverso la scelta della maggioranza parlamentare.<\/p>\n\n\n\n Con la riforma \u00e8 l\u2019elezione del Presidente del Consiglio a suffragio universale a condizionare la composizione delle due assemblee, attraverso la scelta della maggioranza parlamentare<\/p>Leo Giunti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Per garantire lo stretto collegamento tra scelta del premier e scelta della maggioranza, la proposta dispone che il sistema elettorale debba prevedere \u00abun premio assegnato su base nazionale che garantisca il 55 per cento dei seggi in ciascuna delle due Camere alle liste e ai candidati collegati al Presidente del Consiglio dei ministri\u00bb. Se la legge elettorale pu\u00f2 mantenere discipline diverse per le due Camere (la revisione infatti non tocca gli articoli 56 e 57 della Costituzione) il sistema elettorale per entrambe deve, secondo la riforma, prevedere un unico premio, assegnato su base nazionale. <\/p>\n\n\n\n Questo disegno di legge costituzionale mira a rendere omogenea la composizione delle due Camere. Dalla consultazione elettorale infatti dovrebbero uscire due omogenee maggioranze nelle due Camere (pari al 55 per cento dei seggi) composte di deputati e senatori \u00abcollegati al Presidente del Consiglio\u00bb. Resta certo la fiducia iniziale, che il Governo deve otenere dalle due Camere, ma se dopo un secondo tentativo il Presidente eletto dai cittadini non ottiene la fiducia delle Camere si procede allo scioglimento automatico, di entrambe (di Camera e Senato, sempre). Il disegno di legge costituzionale elimina infatti la possibilit\u00e0 per il Presidente della Repubblica, prevista dall\u2019articolo 88 della Costituzione, di sciogliere una sola Camera, una modifica apparentemente marginale ma in fondo coerente con l\u2019omogeneizzazione delle due Camere. <\/p>\n\n\n\n Se la proposta parrebbe ipotizzare distinte votazioni (\u00able votazioni per l\u2019elezione delle due Camere e del Presidente del Consiglio avvengono contestualmente\u00bb), non ne chiarisce le modalit\u00e0 di svolgimento. Secondo quanto si legge nella relazione illustrativa, le votazioni dovrebbero \u00abrendere evidente l\u2019unitariet\u00e0 del procedimento elettorale, anche ai fini del collegamento tra liste e candidati Presidenti\u00bb. La proposta prevede poi che \u00abil Presidente del Consiglio dei Ministri \u00e8 eletto nella Camera nella quale ha presentato la sua candidatura\u00bb. Si potrebbe dare il caso che i candidati alla Presidenza del Consiglio si presentino in Camere diverse. Occorre quindi costruire un sistema che eviti l\u2019ipotesi che in una Camera possano ottenere la maggioranza e conseguire il premio le liste collegate a un candidato Presidente (ad esempio deputato) e nell\u2019altra quelle collegate ad un altro candidato Presidente (ad esempio senatore). Si realizzerebbe infatti quella paralisi di cui parl\u00f2 gi\u00e0 Benjamin Franklin del carro trainato da due cavalli, uno avanti e l\u2019altro dietro, che tirano in direzione opposta. <\/p>\n\n\n\n Questo disegno di legge costituzionale mira a rendere omogenea la composizione delle due Camere<\/p>Leo Giunti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n La riforma richiede dunque un sistema che garantisca un esito coerente, che permetta la chiara individuazione del Presidente del Consiglio da eleggere. Ad esempio, attraverso schede separate per ciascuna delle tre votazioni, facendo discendere da quella per il Presidente del Consiglio l\u2019assegnazione del premio \u00abin ciascuna delle due Camere alle liste e ai candidati\u00bb a lui collegati; altrimenti ipotizzare \u2013 nel caso di due schede (una per la Camera e l\u2019altra per il Senato) \u2013 che entrambe prevedano al loro interno un apposito riquadro che permetta all\u2019elettore di votare per il candidato Presidente. Certo, in quest\u2019ultimo caso si dovrebbe procedere a una fase preliminare di scrutinio congiunto delle schede di Camera e Senato per poter individuare il Presidente del Consiglio eletto. Una soluzione complessa che andrebbe resa coerente con quanto previsto dall\u2019articolo 66 della Costituzione che affida a ciascuna Camera (l\u2019una indipendentemente dall\u2019altra) il giudizio sui titoli d\u2019ammissione dei propri componenti. Ed \u00e8 proprio quest\u2019autonomia di ciascuna Camera nel giudizio sui titoli a rendere ancor pi\u00f9 difficile la possibilit\u00e0 di utilizzare un\u2019unica scheda, nella quale votare, anche in modo disgiunto, Presidente del Consiglio, deputati e senatori; per l\u2019elezione delle due Camere; ipotesi coerente con lo spirito della riforma e che, anche per superare questo problema, era stata disciplinata espressamente in una prima bozza di revisione costituzionale circolata. <\/p>\n\n\n\n Molte altre e cruciali questioni, relative al funzionamento del sistema, sono rinviate alla legge elettorale.<\/p>\n\n\n\n V\u2019\u00e8 innanzitutto la questione della soglia che anche esponenti del Governo ritengono necessario introdurre. <\/p>\n\n\n\n La proposta di revisione costituzionale non ne parla con riferimento alla legge elettorale per le due Camere. La proposta di revisione costituzionale addirittura non fa un espresso rinvio alla legge per definire le modalit\u00e0 di elezione del Presidente del Consiglio. Il primo periodo del secondo comma del nuovo art. 92 seccamente recita: \u00abil Presidente del Consiglio \u00e8 eletto a suffragio universale e diretto per la durata di cinque anni\u00bb. A un turno? A due turni con soglia? Di una \u00ablegge elettorale per l\u2019elezione del Presidente del Consiglio dei Ministri\u00bb parla l\u2019analisi tecnico-normativa che accompagna il disegno di legge costituzionale; la norma transitoria pi\u00f9 genericamente fa riferimento alla \u00abdisciplina per l\u2019elezione del Presidente del Consiglio e delle Camere\u00bb alla cui adozione \u00e8 condizionata l\u2019applicazione della revisione costituzionale. Questa disciplina potrebbe dunque prevedere una soglia. Si pu\u00f2 ricordare che in Francia \u00e8 la Costituzione (art. 7) a prevedere espressamente il ballottaggio per l\u2019elezione del Presidente della Repubblica nel caso nessun candidato abbia conseguito \u00abla maggioranza assoluta dei voti espresse\u00bb. <\/p>\n\n\n\n Quanto all\u2019elezione delle Camere, la proposta di revisione parrebbe prefigurare che il premio scatti comunque, senza il raggiungimento di alcuna soglia. Questo del resto \u00e8 quanto avviene per l\u2019elezione dei Presidenti e dei Consigli di quasi tutte le Regioni a statuto ordinario. Che prevedono anzi soglie \u2013 variamente disciplinate \u2013 per attribuire premi superiori al 55%. Solo la Toscana prevede una soglia (pari al 40%) per l\u2019assegnazione del premio e l\u2019elezione del Presidente che avviene altrimenti con un secondo turno di ballottaggio. <\/p>\n\n\n\n Ma il testo della proposta, rinviando alla legge la \u00abdisciplina del sistema elettorale delle Camere\u00bb, dunque lasciando una discrezionalit\u00e0 al legislatore (seppur minore dell\u2019attuale), pare non escludere sia l\u2019introduzione di un sistema a doppio turno per l\u2019elezione di deputati e senatori sia sistemi a turno unico che prevedano una soglia per l\u2019assegnazione del premio. <\/p>\n\n\n\n E forse \u00e8 il caso di ricordare quel che scrisse Einaudi a De Gasperi nell\u2019agosto del 1952. \u00abPare difficile che una qualsiasi cifra inferiore al 50% pi\u00f9 uno abbia carattere razionale e non offenda i diritti delle minoranze\u00bb. Secondo Einaudi \u00abil sistema del premio nazionale al gruppo che ha ottenuto il maggior numero relativo di voti validi fa correre un gravissimo rischio. Si gioca il diritto di governare il paese su un banco d\u2019azzardo\u00bb. La legge elettorale approvata nel 1953 prevedeva infatti che il premio scattasse, e per le elezioni della sola Camera, in favore della coalizione dei partiti che avesse ottenuto il 50% pi\u00f9 uno dei voti validi. <\/p>\n\n\n\n La proposta di revisione costituzionale impone che dalle elezioni esca un Presidente del Consiglio. Se si ritenesse possibile che il Presidente, come per le Regioni, possa essere eletto a un turno da una maggioranza relativa; non si potrebbe tuttavia escludere che una soglia per l\u2019attribuzione del premio possa essere comunque prevista dalla legge elettorale delle due Camere. La stessa revisione costituzionale prevede che il sistema elettorale debba dalla legge essere disciplinato \u00absecondo i principi di rappresentativit\u00e0 e governabilit\u00e0\u00bb; il premio dunque non parrebbe necessariamente esser funzionale a fare di una minoranza la maggioranza, ma piuttosto diretto a garantire governabilit\u00e0.\u00a0<\/p>\n\n\n\n La proposta di revisione costituzionale impone che dalle elezioni esca un Presidente del Consiglio<\/p>Leo Giunti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Si potrebbe dunque dare il caso, in questa ipotesi, di un Presidente eletto privo di una chiara maggioranza parlamentare, perch\u00e9 il premio non \u00e8 scattato. Il Presidente del Consiglio eletto dovrebbe essere incaricato e chiedere la fiducia (per la quale non serve la maggioranza assoluta: la Costituzione non esclude infatti governi di minoranza), forte comunque della previsione che fa discendere dal fallimento del secondo tentativo l\u2019automatico scioglimento delle Camere. Con una simile disciplina la Camera avrebbe negato la fiducia nel \u201853 al monocolore De Gasperi? Lo stesso De Gasperi (e solo lui) avrebbe dovuto comunque fare un secondo tentativo (magari guidando questa volta un governo di coalizione), fallito il quale non vi sarebbe stata alternativa allo scioglimento di entrambe le Camere. <\/p>\n\n\n\n V\u2019\u00e8 poi la questione del coordinamento con la previsione, che non viene toccata, secondo la quale il Senato \u00e8 eletto su base regionale. Una scelta del costituente declinata in maniera particolarmente stringente (anche perch\u00e9 condizionata da impegni internazionali) ad esempio dalla normativa sulla elezione dei parlamentari del Trentino-Alto Adige. Non pare semplice rendere compatibili le esigenze di quella particolare autonomia costituzionale con la nuova scelta di collegare all\u2019elezione del Presidente del Consiglio la formazione della maggioranza parlamentare.<\/p>\n\n\n\n Per certi versi pi\u00f9 complessa \u00e8 la questione posta dalla disciplina del voto degli italiani residenti all\u2019estero. L\u2019articolo 48 rinvia alla legge le modalit\u00e0 per assicurarne \u00abl\u2019effettivit\u00e0\u00bb (che si svolge solo per questi cittadini utilizzando lo strumento del voto per corrispondenza). Ma istituisce anche una circoscrizione apposita alla quale sono assegnati un numero di deputati (8) e senatori (4) fissato in Costituzione. Un numero fisso, dunque, non proporzionale alla popolazione; mentre il numero dei seggi degli eletti in Italia \u00e8 distribuito tra circoscrizioni e Regioni in proporzione alla popolazione (salvo il numero minimo di senatori assegnati a ciascuna Regione o Provincia autonoma). Questa disciplina non viene toccata dalla riforma che attribuisce a ciascun cittadino, anche residente all\u2019estero, il diritto di concorrere pienamente all\u2019elezione del Presidente del Consiglio. Elezione per la quale dunque i residenti all\u2019estero potrebbero essere determinanti (un\u2019ipotesi questa del resto che si produsse per l\u2019assegnazione del premio alla Camera nelle elezioni politiche del 2006). <\/p>\n\n\n\n Tornando al ruolo delle Camere, questo pare invece riespandersi con la disciplina della sfiducia. <\/p>\n\n\n\n La revisione costituzionale infatti non tocca il quarto e il quinto comma del vigente articolo 94. Aggiunge per\u00f2 alla fine una originale previsione secondo la quale: \u00abin caso di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio eletto, il Presidente delle Repubblica pu\u00f2 conferire l\u2019incarico di formare il Governo al Presidente del Consiglio dimissionario o a un altro parlamentare che \u00e8 stato candidato in collegamento al Presidente eletto, per attuare le dichiarazioni relative all’indirizzo politico e agli impegni programmatici su cui il Governo del Presidente eletto ha ottenuto la fiducia<\/em>\u00bb. E aggiunge: \u00abqualora il Governo cos\u00ec nominato non ottenga la fiducia e negli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere<\/em>\u00bb.<\/p>\n\n\n\n Se il Presidente del Consiglio eletto si dimettesse per ragioni personali, politiche, perch\u00e9 colpito dalla mozione di sfiducia o dal rigetto di una questione di fiducia, non si avrebbe (come invece nel caso della mancata fiducia iniziale) un automatico scioglimento delle Camere. La disciplina costituzionale non viene toccata. Nemmeno si prevede di attribuire formalmente un potere di proposta al Presidente del Consiglio. Si pu\u00f2 ricordare invece come la riforma costituzionale approvata dal Parlamento nel 2006, ma bocciata dal referendum, prevedeva lo scioglimento delle Camere \u00absu richiesta del Primo ministro, che ne assume la esclusiva responsabilit\u00e0\u00bb, nel caso di sue dimissioni, morte o impedimento permanente. <\/p>\n\n\n\n La riforma presentata dal Governo Meloni mantiene la disciplina attuale, con tutta la sua complessit\u00e0 che vede la dottrina divisa tra chi interpreta lo scioglimento come un potere esclusivamente attribuito al Presidente della Repubblica (sentiti i presidenti delle camere) e chi invece come un atto duumvirale, nel quale vi deve essere la convergente volont\u00e0 del Presidente della Repubblica e del Governo in carica.<\/p>\n\n\n\n La disciplina costituzionale non viene toccata. Nemmeno si prevede di attribuire formalmente un potere di proposta al Presidente del Consiglio<\/p>Leo Giunti<\/cite><\/blockquote><\/figure>\n\n\n\n Di fronte alle dimissioni del Presidente del Consiglio eletto, c\u2019\u00e8 poi da chiedersi in quale misura il Presidente della Repubblica recuperi il suo potere discrezionale di conferire l\u2019incarico di formare il Governo. La sua scelta \u00e8 limitata. In primo luogo deve cadere sul Presidente dimissionario o \u00absu un altro parlamentare eletto in collegamento al Presidente eletto\u00bb; non vi potranno pi\u00f9 essere governi guidati da non parlamentari o da senatori a vita (un istituto peraltro che il disegno di legge sopprime). In secondo luogo, \u00e8 da definire e valutare portata normativa ed effettiva cogenza della previsione secondo la quale il nuovo Presidente del Consiglio \u00e8 incaricato \u00abper attuare l\u2019indirizzo politico e gli impegni programmatici\u00bb del precedente Governo (guidato dal \u00abPresidente eletto a suffragio universale e diretto\u00bb, che potrebbe non solo nel dibattito pubblico e parlamentare chiedere un giudizio sull\u2019effettiva osservanza di questa disposizione). <\/p>\n\n\n\n Il Presidente del Consiglio dovr\u00e0 sempre essere un deputato o un senatore eletto, tra le fila della maggioranza che ha vinto le elezioni.<\/p>\n\n\n\n Alla durata del governo guidato dal \u00absecondo\u00bb Presidente del Consiglio (che potrebbe essere anche lo stesso Presidente eletto incaricato di formare un governo bis<\/em>) \u00e8 legata la vita della legislatura e la sua fine anticipata. Lo scioglimento \u00e8 un atto dovuto se il Presidente non ottenesse la fiducia e in ogni caso di \u00abcessazione dalla carica\u00bb; una espressione questa che dovr\u00e0 esser interpretata. Si pu\u00f2 ritenere vi sia \u00abcessazione\u00bb nella ipotesi di dimissioni del Presidente, a valle di una crisi extraparlamentare, seguite da un rinvio alle Camere che porti, ad esempio, anche a una diversa composizione politica della maggioranza?<\/p>\n\n\n\n Sono queste solo alcune delle questioni che un testo, nient\u2019affatto \u00abminimale\u00bb, pone all\u2019interprete e al legislatore, che questa riforma dovr\u00e0 esaminare, ma anche, attuare sciogliendo nodi complessi. La norma transitoria prevede che questa revisione costituzionale si applichi dopo il \u00abprimo scioglimento delle Camere successivo alla data di entrata in vigore della disciplina del Presidente del Consiglio dei Ministri e delle Camere\u00bb. Se la nuova legge elettorale non fosse approvata, la riforma costituzionale non entrerebbe in vigore; se si arrivasse alla fine naturale della legislatura si potrebbe dare il caso di dover continuare ad applicare la disciplina costituzionale vigente. Non si pu\u00f2 escludere poi che la nuova legge elettorale, se approvata, possa essere oggetto anche di un giudizio della Corte costituzionale, prima ancora della sua applicazione (come avvenne per l\u2019Italicum<\/em>; la legge elettorale promossa dal Governo Renzi che avrebbe dovuto accompagnare la riforma costituzionale del 2016). Cos\u00ec potrebbe essere la Corte a dover sciogliere quei nodi che la revisione costituzionale ha rinviato alla legge elettorale. <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" I tentativi di riforma costituzionale si accumulano ormai da decenni. 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